新型城镇化进程中的中小城市环境风险及其防控

2014-08-15刘兴鹏

天府新论 2014年3期

东晓刘兴鹏

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是一个国家和地区由农业社会走向工业社会和现代社会的必由之路，更是中国当前“四化同步”建设的重要组成部分。近十年来，中国城镇化率年均大约提高1个百分点，并在2013年首次达到了53.7%。快速的城镇化进程极大地改变着中小城市的面貌，同时也为中小城市的持续健康发展埋下了隐忧。

一、新型城镇化与中小城市发展

(一)中小城市成为新型城镇化战略的重点

十八大以来，党和政府对新型城镇化形成渐趋完整的战略表述，定调“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，为中小城市的发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。〔1〕中小城镇的发展后劲十足，日渐成为我国新型城镇化的主力。

1.大城市“城市病”严重，日渐失去活力

“城市病”是指由于城市人口、工业以及交通运输等行业和社会资源过度集中而引起的社会问题，它往往是由于城市盲目扩张或者过度使用资源而造成大范围的交通问题、环境问题、资源利用问题以及人与人之间社会关系紊乱等问题，使整个城市处于失衡和无序的状态。〔2〕以北京为例，2013年年末，北京常住人口为2114.8万，比上年末增加45.5万。其中，常住外来人口802.7万，占常住人口的比重为38%。〔3〕这远远超过国务院批复的北京城市总体规划中设定的到2020年达到1800万人口的标准，并还在以每年50万人，几乎相当于一个中等城市的速度增长。2013年底，北京市机动车保有量为543.7万辆，比2012年底净增23.6万辆，而根据北京市环境保护局2013年6月发布的《2012年北京市环境状况公报》显示，机动车排放量已成为北京市污染排放第一大户，以PM2.5为例，北京市空气中本地排放源机动车排放占比最高，达22.2%，目前北京机动车保有量已经突破470万辆，2010年净增机动车就达到约80万辆。人口无序的增长、雾霾天气的持续、交通出行的拥堵成为大城市发展难以根治的“顽疾”。大都市发展受到“城市病”困扰，处在反思与转变自身发展方式的关口，在新型城镇化中潜力有限。

2.中小城市经济带动作用日益显著，潜力巨大

根据日前发布的《2013中国中小城市绿皮书》指出，按照新出炉的中小城市划分标准，我国共有中小城2816个，创造的经济总量占全国经济总量的84.5%，然而其直接影响和辐射区域的城镇化率远低于全国平均水平，仅为35.1%。改革开放30多年以来，我国城镇化进程明显加速，城镇化率从17.9%提高到52.6%，年均提高1.02个百分点，几乎是世界城市化同期进程速度的两倍。然而，与发达国家相比，我国城镇化程度总体上仍然比较落后，尤其是中小城市及其直接影响和辐射区域的城镇化率远低于全国平均水平，仅为35.1%。

截至2012年年底，全国2816个中小城市直接影响和辐射的区域，行政区面积达934万平方公里，占国土面积的97.3%;总人口达11.56亿，占全国总人口的85.4%。而在经济领域，2012年中小城市及其影响和辐射区域的经济总量达43.92万亿元，占全国经济总量的84.5%;地方财政收入达42，521.8亿元，占全国地方财政收入的69.62%。中小城市的经济发展日渐显现出巨大的潜力，以至于中小城市论坛组委会秘书长杨中川表示:“未来20年内，中小城市将成为提升城镇化质量、推进城镇化加速进行的主要战场。中小城市在城镇化中能否得到健康发展，直接关系到新型城镇化的成败。”〔4〕

(二)保护中小城市生态环境是新型城镇化的必由之路

大力推进新型城镇化建设成为经济持续健康发展的重要战略支撑点。加快推进新型城镇化建设，就应当走具有中国特色的道路。走中国特色新型城镇化道路，意味着彻底扬弃传统的城镇化战略和模式。一方面，摆脱过去那种高消耗、高排放、城乡分割严重、缺乏鲜明特色的城镇化老路;另一方面，我国无法完全照搬其它国家的城镇化，要坚持从中国国情出发，走既符合中国国情、又符合各地实际、有特色的新型城镇化道路。中国特色新型城镇化道路，强调以人为本，走集约型、和谐型、可持续发展的绿色发展道路。加强生态环境保护，防控环境风险也就必然成为新型城镇化建设的方向之一。

城镇化与生态环境之间是一种相互依存的关系。一方面，城镇化进程的快速推进必然会引起城镇及其周边地区生态环境的改变;另一方面，生态环境的变化必然引起城镇化水平的变化。城镇化与生态环境是一种相互依存、交互耦合的关系，即城镇化的各方面与生态环境的各要素之间所具有的各种非线性关系的总和，当生态环境改善时可促进城镇化水平的提高和城镇化进程的加快，当生态环境恶化时则限制或遏制城市化进程。〔5〕

生态环境一旦遭到破坏与恶化，居民居住环境的舒适度就会降低，居民的居住意愿降低，环境的恶化使得城镇对外来人口的吸引力降低，城镇化的进度就会受到阻碍;同时，生态环境恶化降低了环境质量进而导致企业投资意愿降低，使得人、财、物资源远离本地，对于经济发展不利，减缓城镇化发展的速度;生态环境恶化导致灾害性事件增多从而会阻碍甚至中断城镇化的进程;无论是中央政府还是地方政府，也包括企业、行业，如果要改善与修复日益恶化的生态环境，就必须增加大量人力、物力、财力投入，这也增大了环境保护的难度，减缓了城镇化步伐。

二、新型城镇化过程中的中小城市环境风险

1986年，德国著名的社会学家乌尔里希.贝克(Ulrich Beck)出版了德文版的《风险社会》一书，该书首次使用了“风险社会”的概念来描述当今充满风险的后工业社会并提出了风险社会理论。几乎与此同时，前苏联切尔诺贝利核电站第4号机组由于人为原因发生爆炸，酿成世界性的大灾难，为贝克的风险社会理论提供了有力的佐证。乌尔里希·贝克在其《风险社会》一书中指出，“风险”具体是指环境污染问题及其对人类社会产生的负面影响。“我说风险，首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。”〔6〕可以看出，这里贝克所说的风险即为环境风险。随着中小城市的发展成为新型城镇化的主力，其所面临的生态环境压力不容小觑。就目前而言，中小城市面临的环境风险主要体现在以下四个方面。

(一)资源能源无序利用过度消耗的风险

城镇作为经济发展的主阵地，是资源能源等生产资料的主要消费地。在快速城镇化的进程中，经济发展速度被摆在了首要位置。高耗能、生产资料高消耗、资源能源利用率低几乎成为我国粗放型经济增长模式的代名词。“以资源换增长”的外延式城镇化发展道路在短期内可能有效，但从经济社会发展的全局来看，这种发展方式却无异于饮鸩止渴。对于中小城镇而言，这种问题突出表现在以下方面。一是以土地资源为代表的自然资源过度消耗。城镇化发展追求速度，大胆推行各种“造城计划”，致使大量优质耕地被征用为工业用地建设各类高新技术开发区。作为经济发展支柱产业的房地产业也不断侵蚀着现有的土地资源。另一方面，在城镇化的建设中规划不尽合理，用地结构较为混乱，重复建设，无序建设形象屡见不鲜，以至于一些地方出现所谓“鬼城”，新建商品住房荒废，造成土地资源的极大浪费。二是人口大量积聚增加了对一次能源的消费。城镇化带来了大量人口的积聚，城市水、电、煤、气等资源供给日渐吃力。中国自然资源人均占有量低的不争事实始终成为经济持续发展的紧箍咒。“拉闸限电”、“限时供水”的情况在一些城市时有发生。建立在资源能源高消耗基础上的快速城镇化模式终究是不可持续的，它给资源环境带来了极大地的风险。

(二)区域性环境问题集中爆发的风险

众所周知，河流、空气等环境要素具有整体性、系统性和流动性的特点，生态环境的整体性特点决定了环境污染问题很难被限制在某一特定的行政区范围内。一个行政区内污染物的排放所造成的污染，往往会威胁到其他行政区域，使单一行政区内的环境污染造成的危害突破行政区边界，成为跨界问题。在快速城镇化的进程中，一些环境问题已经超出了本地区的范围，转变成为跨区域的环境问题。最为典型的是区域性水体污染。如位于湖北省东南部梁子湖区，东与黄石市大冶市交界，南与咸宁市为邻，西与武汉市江夏区接壤，处在武汉、黄石、鄂州、咸宁、黄冈、大冶六市的中心地带。近年来由于沿湖市县排放污水，使得梁子湖湖水水质急剧恶化，华仙、花鳅等近10种珍稀鱼类已濒临绝迹，原本翼阵蔽日的野鸭等禽类如今绝少光顾。〔7〕小范围的环境污染终究演变成为了区域性的环境问题。此外，诸如空气、固体废弃物等等都存在着污染扩散爆发的危险性。2013年初各大城市先后出现雾霆天气。一些城市上空难以散去的雾霾微粒 (PM2.5)的大量积聚，殃及毗邻的其他市。于是，我国多个城市的医院呼吸科一时人满为患。这些潜在的风险是中小城镇建设中所必须防范的。

(三)生态失衡引发生态风险

生态平衡 (ecological equilibrium)是指在一定时间内生态系统中的生物和环境之间、生物各个种群之间，通过能量流动、物质循环和信息传递，使它们相互之间达到高度适应、协调和统一的状态。在当今社会，由于受到人类活动的不良影响，生态平衡被打破。1950—2006年，伴随着我国城市化水平的提高，我国生态环境质量综合指数由0.6667下降到0.4287，生态系统可持续发展能力在逐渐减弱。〔8〕在城镇化的过程中，伴随着人口、资源等在城市的积聚，城市湿地、水体、生物多样性等受到极大地减少。以武汉为例，上世纪80年代以来，随着武汉城市建设的发展，许多城区的湿地被填占，一座座高楼大厦在原来的湿地上拔地而起。相关调查表明，主城区的35个湖泊在上世纪80年代末期面积达6 334 km2，随着城市建设用地的征用，上世纪90年代末湖泊面积减少到6 000km2，其中汉口地区湖泊面积减少率达42.2%。〔9〕上世纪90年代以来，随着旅游度假村的兴起和房地产的迅速发展，城郊湿地被大量占用，湿地面积进一步萎缩，严重影响了湿地生态功能的发挥。遥感影像数据分析表明，1991～2002年，武汉市主城区湖泊水域面积减少了3 867km2。〔10〕湿地萎缩造成的危害主要表现在以下三方面:一是水体、水面大幅减少后，水体纳污净化能力衰退甚至丧失，湖泊水质恶化加速。二是蓄水调节功能减弱，滞涝灾害的机会增多，受灾程度增加，防洪排涝压力加重。三是湖泊水面萎缩，城市原有的自然环境特性被改变，特别是水生类动植物、水禽等的生存环境遭到破坏，其种类和数量大量减少。城镇化对于生态环境造成极大的威胁，使得生态环境的自我修复能力不断降低，生态失衡风险加重。

(四)环境群体性事件频发的风险

随着经济的发展，公众环境意识逐渐觉醒，日渐重视自己生活和工作的环境质量，进而对自己周边进驻的项目和企业的关注度也不断提高。部分群众由于感到自身生存环境将会受到不良影响，在谈及那些有环境隐患的项目时，往往心生恐慌，甚至“谈虎色变”，对于这类新建项目大都采取了各种各样的反对与抵制。环境群体性事件的发生多是因为事发区域环境污染加剧，较大程度损害了社会成员的环境权益。环境群体性事件往往是由于社会成员的合理诉求得不到及时、有效的回应，环境权益得不到满足，不满情绪不断累积，而在一定的时间和场景下爆发出来的。

近年来国内发生了许多与环境风险有关的群体性事件，其中广受社会关注的包括:2007年厦门PX事件，2008年上海磁悬浮事件，2009年全国六大垃圾焚烧事件，2011年大连PX事件，以及2012年什邡事件、启东事件和宁波PX事件厂。以2012年7月江苏启东事件为例。启东市民反对南通政府批准日本王子造纸厂之制纸排海工程项目，数万人在市政府门前集结示威。该事件以政府妥协，永远取消有关王子制纸排海工程项目告终。环境群体事件的规模日益扩大、对抗性增强，这无疑挑战着政府的应对能力。大城市中屡屡发生的环境群体性事件也日渐成为转型中国社会矛盾和社会冲突新的诱发因素，以及导致社会不稳定的新的社会风险源。〔11〕

三、新型城镇化进程中中小城市环境风险产生的诱因

(一)城乡二元结构的历史原因

改革开放以来，虽然国家对原有的国民经济发展战略进行了大幅度调整，但是，城乡二元结构依然长期存在，统一的城乡要素市场始终没有完全建立起来。城乡二元结构由两大主要弊端:一是不合理的户籍制度成为享受不同福利的依据，成为人口在城乡之间自由合理流动的障碍;二是城乡分割的土地市场使得资源难以在空间上得到最优化的配置。这些因素大大地影响了工业的集中以及人口的聚集，同时也成为中国城市化带来的负面社会影响的根本原因。城市外来人员在教育、医疗、社保、住房、就业等方面均无法与享受与本地居民相当的待遇，他们被排斥在了城市社会系统之外。

同时，由于资源不断涌向城市，城市的发展走上了疯狂扩张的道路，大上项目、大搞建设成为了城市发展的缩影。这样，城市由于自身的“吸引力”产生所谓的聚集效应，相应的中国城镇化的比率从2008年的45.68%到2013年的53.73%，城镇化亦成为中国经济发展的重要引擎。但是，一个无法忽视的事实却是，中小城市城镇化模式呈现出“粗放型、外延式、低水平”的特征。经济发展总体质量不高、农民融入程度较低、资源环境代价较大不仅成为经济社会转型升级的亟须破解的难题，而且也对经济社会的持续发展带来了不可预知的风险。

(二)GDP崇拜的经济诱因

长期以来，GDP是我国评价考核城市发展的重要指标，也是考核城市管理者工作成绩的重要指标，“唯GDP论”直接导致城市发展走上规模扩张之路。〔12〕尽管GDP主义的经济发展理念早已被执政者所摒弃，但为促进经济发展，地方政府仍然痴迷于GDP的增长，税收财源的扩大，速度的赶超、上级指标的完成都需要经济总量来支撑。因此，当本地的经济发展与环境污染治理发生冲突时，环境的好坏往往被抛在脑后，经济的发展始终被摆在首位。目前有些地方政府一味追求政绩，在巨大经济利益的驱使下，胡乱引进项目，例如发达国家淘汰的重污染高耗能项目，造成严重的环境污染，为增加地方财政收入甚至沦为污染企业的保护伞。在这种体制下，城市虽然可能获得一时的快速发展，但这种城市发展的道路是不可持续的，掏空了城市发展的潜力，为城市未来发展埋下了隐患。在城市发展过程中缺乏科学规划，使得城市形态、产业结构、建设方式等方面的趋同化较为突出，城市个性和特色不突出;重复建设严重，导致土地资源和资金的浪费。城市政府具有的这种“经济人”特征，倾向于以经济增长实现自身利益的最大化，必将导致经济的增长与环境风险的加大。

(三)环境管理体制机制诱因

1.地方政府环境保护部门地位的边缘化

虽然前国家环保总局己于2008年升格为环境保护部，由国务院直属机构变为国务院组成部门，其部门权威和职能得到提升和强化。但是，地方各级环保部门的改革远没有跟上国家环保部门改革的步伐。在复杂的权力配置与利益分配关系格局中，多数地方环保部门依然被边缘化。虽然国家在法律上赋予了环保部门开展环境保护的统一监督管理职能，并要求环保部门要从严执法，加大执法力度;但是，法律却没有赋予环保部门更多的、强有力的、直接的执法权，环保部门在具体的环境执法过程中感到无所适从。

2.环境管理体制的分割化

现行分割的行政体制使地方政府在跨界水污染治理过程当中出现了“集体行动的困境”，从而导致中国环境“跨界污染”得不到有效解决。〔13〕首先，缺少必要的协调议事机构。除在重点流域和极个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有相应的协调机构。对于日渐增多的跨界环境问题，协调机构缺失问题愈显突出。其次，各行政区域之间缺乏沟通和协作。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，加之信息沟通不畅，往往陷入环境管理“囚徒困境”。第三，已有的跨行政区管理机构问题突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作的领域、深度以及合作制度化等方面都有待加强。

(四)社会公众参与环境事务的渠道缺失

面对大气污染、水质恶化等多项环境问题，公众开始注意到维护自身的环境权利。但是，在当前社会现实中，虽然法律中已经有关于社会成员的环境保护和参与权利的规定，但是规定过于笼统，不具可操作性，缺乏有效的环境权利保护和参与机制。比如，按照相关法律制度，重大项目在建设之前必须经过环保部门全面的环境评估，而现行的环境评估制度在实施过程中缺少公众参与、听证等重要环节。由于缺乏参与环境评估的渠道，民众普遍认为环评制度不完善、不合理，环评工作只是走过场。〔14〕同时，政府环境信息公开性不足，与公众的合理沟通缺乏。政府部门在最初并未公布完整的信息，未与公众进行合理沟通、听取公众意见，就直接决定了相关项目的上马。公众在事后了解到实情时会认为政府部门故意隐瞒，进而对政府的公信度产生质疑。大多环境群体性事件中，社会公众往往是在污染项目已经造成了环境污染之后或者是项目在建设过程中，群众才知道在建的是污染项目。也就是说，政府在引进这些污染项目时，群众大多是不知情的。这样的做法使公众产生被欺骗的感觉，心中存在不满的情绪，最终积蓄演变成环境群体性事件。

四、对中小城市环境风险防控的思路

中小城市和小城镇在新型城镇化战略格局中的功能定位尤为重要。中小城市的城镇化面临重大机遇，同时，大城市城镇化所产生的问题令我们警醒。正如奥斯本所言“有预见力的政府应该集中精力做好两件事情。他们使用很少量钱预防，而不是花大量钱治疗;他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来”。〔15〕中小城市的管理者应当具有这种预见性，在推进城镇化过程中注重对可能产生的环境风险的防控。

(一)大力推进城乡一体化发展

城乡之间巨大的差距导致资源在大城市和小城镇之间的分布极不均衡，在给城市发展提供了资源的同时对生态环境造成了巨大的压力。要推进中小城市城镇化进程，防范生态环境风险，就必须要实行城乡一体化发展。加快完善城乡一体化发展体制机制，着力在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理等方面推进一体化。〔16〕首先要推进城乡规划一体化，即要统筹科学规划、乡村分布、产业发展、农田保护、生态环境建设等，逐渐实现城乡协同发展。其次是城乡产业布局一体化。要不断推进科技兴农、以工促农，优化农村产业结构，延伸农业生产链，增加农业产业附加值。再次是要推进城乡基础设施一体化。即要统筹安排城乡基础设施建设，把城乡道路、网络通信、公共交通等统筹合理布局，发挥基础设施对城镇化的推动作用。最后是城乡公共服务一体化。即要深化财政体制改革，统筹城乡公共产品供给，逐步建立城乡一体化的教育、医疗卫生、文化娱乐、体育设施和配套的环境卫生设施，实现城乡公共服务同等发展，城市市民和乡村农民享受到同等水平的基本公共服务。

(二)找准城市功能定位，搞好城市生态规划

新型城镇化是生态型的城镇化。它从根本上改变了我国的城市发展理念，突出了生态文明建设在城镇化发展中的重要地位，推动未来城镇化向低碳、绿色、智慧、生态、宜居的方向发展。〔17〕过去的城镇化发展表现为“造城运动”，因而更多地表现为单纯的“房地产化”，不仅导致城市房价的非理性化暴涨，加剧了社会贫富矛盾，给社会制造紧张和分裂，而且还消耗了大量资源，使得生态环境不断恶化。“新型城镇化”在城市建设中融入生态系统理念，强调从优化产业结构、能源结构、消费模式等多个维度将低碳环保的“绿色发展”理念植入其中。通过倡导绿色的生产、生活和消费方式，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，进而营造一个产业发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。同时，以建设生态城市的定位来开展城市规划，根据自然资源的承载力和生态环境的现状来确定城市的边界，着力引导产业要素进行合理布局。生产、生活、生态空间得到合理划分，城市的功能与发展得以与生态环境相协调，尽可能地降低环境污染与破坏，预防可能出现的环境风险。

(三)建立生态绩效考核体系与环境问责机制

中小城市应当建立起“生态政绩”考核体系，这种考核体系旨在提升民生水平，服务城市的良性发展。首先，要将生态保护列入国民经济发展规划当中，加大对绿色产业的扶持力度，大力推进生态发展模式，追求绿色的GDP政绩。其次，政绩考核体系当中应当加入生态政绩指标，弱化政府经济刚性考核标准，强化生态绩效指标比重，建立新的生态环境考核指标体系。生态标准考核的目的就是规范、引导干部树立可持续发展理念，走可持续发展之路。生态绩效考核应充分体现生态文明的“绿色”内涵，既考虑到可持续发展的问题，又估计到发展目标的可及性问题，从而达到既能真实地体现科学发展观和生态文明建设对领导者的客观要求，又能对领导的行为加以约束、引导，使之向可持续发展目标不断努力。最后，要强化生态环境问责机制。做到“有错必纠，过罚相称”，使政府环境问责制对政府部门的环境违法行为起到震慑的作用。对政府部门及政府官员的环境管理行为进行强有力的约束，让环境违法的官员受到追究和惩处，并承担相应的法律责任，才能有效督促相关人员不懈怠。

(四)理顺环境管理体制机制，发挥风险防控实效

一方面，要赋予环境保护部门以实际的权力。一是要增强环境法律法规的可执行性，制定和修改部分环保法律的实施细则，理顺现有环境法律法规之间的关系，增加可操作性条款，使环境执法有明确的执法依据。二是要加大环境违法处罚力度，取消环境违法罚款上限，根据造成污染的程度来确定罚款额度，改变“守法成本高，违法成本低”的局面，提高企业的违法成本。三是赋予环境执法部门对违法行为的强制执行权，从法律上进一步强化环境执法主体的地位，将关、停、查、扣、封等必要的强制执行权赋予环境执法部门。另一方面，要探索环境管理机制创新，设置跨区域的环境管理机构和咨询协调机构。美国联邦环保局将全美50个州划分为10个大区进行管理，是最典型的分区管理模式。〔18〕我们可以借鉴外国跨界协调机构的经验，建立更高规格的跨界环境污染管理机构，走出现存的受到行政区划限制的六大环境督查中心的制约。该机构在环境污染管理与风险防范中的权能高于地方政府与部门，可以有效地防止地区之间、部门之间推诿扯皮，提升环境治理效能，预防环境风险。

(五)构建公众参与环境事务的平台

公众参与可以有效监督环境污染源的产生，消除矛盾，具有很强的社会效果。应该拓宽民众参与环境保护活动的途径，构建环保活动平台，让更多的人参与生态环境的建设。面对环境群体性事件，政府需要给予民众更多的理解并且与其加强沟通交流，使公众能够充分表达自己的意见并且参与到相关问题的处理中来。确保公众投诉得到及时受理、听证权利得到充分保障、环境影响评价公众得到切实参与。环境质量和污染事故等信息应及时准确公开，切实让群众知道环境现况，并参与到保护环境、监督环境污染的行列中。同时，注重培育民间环保组织，架起民众与政府沟通的桥梁。民间环保组织在生态环境的保护中可以充当政府和民众的桥梁，能够缓和矛盾。环保组织具有一定的专业性，可以对政府和企业生态保护的自觉性进行监督。政府应当在生态环境保护决策制定、环境污染治理和监督的过程中给予民间生态环境保护组织更多的机会，相互合作，共同促进生态环境的保护，防范环境风险。

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〔2〕戴庆锋.城市病防控:我国中小城市城镇化无法回避的议题〔J〕.中国名城，2013，(11).

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