老龄产业的弱质特征与政府对老龄产业的扶持政策探讨

郭正模 魏宇菲

本世纪以来，我国老年人口数量急遽增加，已经进入国际标准的老龄化社会。传统的主要依托政府管理的老龄事业的公共产品供给模式已经难以满足日益增长的老龄人口的多种社会需求。在我国市场经济体制建立与完善的背景下，大力发展市场化的老龄产业，不仅可以有效地满足老年人口的特殊需求，同时也能够催生大量的就业机会，带动产业结构的调整，为经济可持续发展创造新的“增长点”。〔1〕我国市场化的老龄产业既蕴含着巨大的市场潜力与发展空间，但其发展也面临着一系列问题与挑战。其中，老龄产业的弱质性问题就必须在理论上和实践中及时加以认定，从而为政府制定相关的产业扶持政策提供科学的依据。

一、产业分类与老龄产业的概念

(一)产业的分类划分

传统经济学理论曾经将产业限定为各种物质生产部门，主要由农业、工业、建筑业、交通运输业和商业服务业等构成。上世纪20年代以来，随着市场经济的深入发展和市场经济体制在全世界的广泛建立，经济学理论对产业概念的内涵和外延也有所创新，并使之与经济活动的现实结合更为紧密。目前国际上通行的三次产业的分类划分，就突破了传统理论将产业范围仅囿于物质生产部门的陈见，适应了人们的需求变化，促进了产业经济的全面发展。同时，人们也按照产业活动组织与市场需求的要求，提出了许多横跨现行国民经济统计规范的多个行业的综合性的产业类型，如海洋产业、环保产业、旅游产业，老龄产业，等等。其中，老龄产业即是一个针对老年人口群体特征的产品和服务的需求而提出的综合性的产业概念。〔2〕

所谓产业，是指直接或间接依托市场，主要通过私人产品或准公共产品的初次分配方式为社会人口提供产品与服务的经济活动。作为一种产业，一般应当具备生产性、商品性、求利性和组织性等基本特征，即，该产业的活动的形式是通过生产要素的结合来创造效用与社会财富的价值载体;该产业活动所提供的产品与服务通过市场交换满足其他社会成员的多层次需求与实现全社会最终福利的增进;人们从事该产业活动的核心目的是对自身利益的追求和能够有所盈利;该产业的活动对经济资源的配置需要通过市场与企业、政府等经济组织来实现。

人类社会满足社会人口的物质与精神需求的资源配置方式有多种选择。经济学意义上的最基本的资源配置方式的分类为市场方式和非市场方式。就老年年龄人口而言，通过政府的行政管理机制，对财政公共产品二次分配方式为老龄人口提供产品与服务的经济活动，可以称为老龄事业;而利用市场及价格机制，以初次分配方式为老龄人口提供产品与服务的经济部门与行业，则可以称为老龄产业。

(二)弱质产业的一般特征

在由众多行业、部门构成的产业体系中，如果一个产业的经济再生产能力处于相对弱势甚至绝对弱势的地位和状态，该产业就可以称之为“弱质产业”(weak industry)。而在现实生活中，一些产业所提供的产品和服务虽然具有广泛、长远的社会需求特征，但却具有先天的弱质特征，并且将继续长时期维持该产业的弱质特征。由于社会的基本需求的存在，这种产业不可能消亡，但相对于一些新兴产业，在整个产业体系中会长期处于弱势地位。

弱质产业的一般性特征主要表现为:产业为市场所提供的产品和服务的市场有效需求不足;产品和服务的价格主要由生产的成本决定，产品与服务的市场价格所包含的附加价值微薄;产业从业人员的人力资本素质普遍偏低;产业的技术进步和产品效用变化缓慢;产业的资金利润率低于社会平均利润率;产业资本积累能力和扩大再生产能力不足。弱势产业的维持和发展在许多情况下需要有政府的经济支撑和政策扶持。例如，在现实生活中，人们通常将传统经营模式下的农业作为弱质产业的典型看待。农业 (农林牧渔业)是人类社会最古老的产业，主要生产与人类生存有关的食品等初级产品。农业在历史上曾经是拥有从业人员最多的产业，农业税也曾经是许多“以农立国”的国家财政收入的主要来源。但从工业革命以来，由于制造业、商业贸易、交通运输与服务业等新兴产业的突飞猛进发展，农业在国民经济中的地位相对下降，农业的从业人数比例及绝对数量大幅度减少，农业对政府财政税收的贡献率亦逐步弱化。上世纪中叶以来，农业在许多工业化国家已经成为必须接受国家扶持的弱质产业。在我国，虽然农业是国民经济的基础性产业，但是其弱质性也日渐突出，农业产值在社会总产值中的比重逐年下降。我国政府已于2004年全面取消农业税，而且将农业作为政府财政扶持的重点产业之一。农业的弱质性主要体现在:生产的环境影响大，生产周期长，回报见效慢;自然灾害和市场风险高;产值增长缓慢;从业人员素质偏低和劳动力流失等方面。当然，农业的弱质性是就整体而言的，也不排除部分领域和农产品的生产呈强质特征，如利用高科技、生物工程开发的一些农产品生产领域。

二、老龄产业的形成、发展趋势与产业的弱质性分析

(一)老龄产业的形成与发展趋势

老龄产业又称为老年产业、养老产业和银发产业，是随着全球人口老龄化的深化而产生的新概念。发达的市场经济国家，如日本和欧共体国家，早在上世纪70年代就陆续进入人口老龄化社会。为了填补社会养老保障体系的不足空间，充分满足广大老年人口的特殊需求，尤其是一批中高收入家庭老人的需求，这些国家在社会养老保障体系和政府公共服务之外，充分利用社会资本的投入，进一步通过发展市场化、商品化的老龄产业，来扩大供老龄人口使用、消费和享受的特殊产品和服务，逐步形成了较为完整的老龄产业体系。〔3〕

按照目前世界各国对产业的统计分类，老龄产业属于一种跨行业的综合性的产业。老龄产业的六大行业的划分是:老年特殊产品制造业，老年保健医疗业，老年娱乐休闲旅游业，老年住宅地产业，老年日常照料护理服务业，老年金融保险业。其中，属于第三产业范围的老龄行业又可以通称为老龄服务业。在现实的市场经济体制下，它是以老年人为供给对象，以养老服务为主要内容，主要通过市场化运作配置养老资源，以市场交易方式向老人口提供商品和服务，由老年人口的需求导向与拉动的综合性产业。老龄产业与公有或私有的产权性质没有必然的联系。〔4〕

(二)我国老龄产业弱质特征的表现形式

1.老龄产业的服务对象人群实际购买力较低，在市场上有货币支付能力的有效需求相对不足。

目前，我国作为老龄产业服务对象的老年人口数量正急遽增加，预计2013年末将突破2亿人。但我国老龄人口数量的扩大和总消费规模的扩大并不等于市场有效需求的增加。事实上，我国老龄人口的人均实际购买力或有效需求均低于其他年龄组的个人与群体。

在我国，城镇老年人的收入主要来自工资性收入所派生的社会职工养老保险收入，以及城镇居民养老保险收入。多数城镇老年人可支配收入中，来自儿女接济的收入、财产性收入，以及政府或慈善组织等提供的转移性收入，所占比重很小。一般说来，城镇老年人的退休工资 (养老保险金)水平大体上可以反映其消费的基本水平。据统计，2011年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资42452元，平均每月的工资水平为3500多元。2011年全国企业参保退休人员月人均基本养老金为1516元，年人均基本养老金为18192元，分别为前者的42.9%和43.3%。受我国经济运行过程中通货膨胀因素 (尤其是食品和水电气等价格上涨)的影响，城镇退休老年人的实际购买力在下降，政府需要不定期按照CPI的变化调高基本退休金标准以抵消其经济收入的“缩水”。我国农村老人的购买支付能力更低。2011年全国农村人均纯收入为6977元，仅为城镇居民人均总收入23979元的29.1%。目前刚刚建立不久的农村基本养老保险制度，60岁以上老人每月的养老补助仅55元。

老年人的消费观念通常较为保守，过去的储蓄与积累，主要用于应对健康风险而不是即期消费。但他们一旦出现重大疾病，需要住院治疗和外人护理等情况时，其储蓄与积累往往又不够支付，需要家庭其他成员、亲友接济甚至社会救助。因此，老年人普遍缺乏购买老年产业服务的能力。如成都市民办养老机构的收费水平目前为每月2000元-3000元左右，超过了一般城镇职工退休人员的退休金水平，因而，一般家庭仍然倾向于选择传统“居家养老”的模式。而一些民政部门的公办养老院因有政府补贴，收费较低，又形成排队入院“一床难求”的局面。目前，除了大城市一些高、中收入家庭老人外，多数城乡服务对象为低收入的社会弱势群体，普遍面临生活、医疗等支出增加，相对收入水平下降的威胁。但这里也不排除一些中高收入家庭和富裕老年人群对高端老龄产品和服务的需求存在，如北京等城市发展五星级老年公寓和养老多功能中心，会为这部分有一定有效需求者所接受。

2.老龄产业的产品与服务在市场定价方面多数以生产成本为基础，产业投入的资金回收慢，盈利水平普遍偏低。

市场产品和服务的供给价格确定，原则上可以分为成本定价与效用定价两种类型。初级产品、简单劳动密集型产品和供给过剩产品往往以生产成本作为定价的基础，其附加价值和盈利水平偏低;而尖端产品、复杂劳动产品则往往以边际效用作为定价的基础，其附加价值和盈利水平高企。而老龄产业的产品与服务的定价，由于市场有效需求不足，消费者支付能力普遍不足，往往偏向于由成本决定，因此，产品与服务的附加价值微薄，即产业的微利性质突出。许多老龄产品与服务如果考虑满足广大困难老龄群体的需求，低价供应市场，往往需要政府减税、免税或给予生产性补贴，才能够保持基本的盈利状况。所以，很多厂家不愿意专门生产和销售老年人专用产品。我们在对旅行社的调查中发现，旅行社开展以城镇退休老龄人群为对象的“夕阳红”项目，一般都选择在旅游淡季，同时，对出行的交通工具、住宿标准等都按照偏低的价格选择，以降低成本和价格费用来吸引老龄人群参加。专门为老龄人群提供的旅游项目价格一般都低于平均价格15%以上。但我们也发现，目前针对部分老年人使用的保健品的价格则偏高，销售宣传往往带有一定的欺骗性质，主要利用老年人怕治病花费负担的心理，通过夸大或编造保健品的医疗功效来达到高价销售的目的。

以盈利为目的的社会资本参与老龄服务业的投资倾向，主要由资金的投资综合效益决定。以民办养老院的投资建设为例，在城区通过经营性用地“招拍挂”方式获取土地的成本，企业通常无法承受。而且，同样标准的住房，民办养老院不仅收费低于出租房或宾馆房的水平，还需要配套建设一定的绿化、体育、文化、停车等设施。目前，四川省成都地区的民办养老机构多数采取在远郊租赁农村集体建设用地的方式解决用地问题。据四川省有关部门反映，2000年后的一段时间，四川省曾经有较多的民营养老机构成立，但没有几年，多数机构都已歇业或转产，将通过优惠政策所取得的土地和贷款用于其他效益更好的经营活动，既有的养老资源向其他产业流失。

3.老龄产业的特殊产品和服务市场交易信息不对称，供需双方交易能力不对称，开发与销售的渠道不畅，实现老龄产品和服务专业化经营的困难较多。

老龄产业的市场结构存在天然的缺陷，即市场信息严重不对称。老龄产品与服务的对象的行动往往不便，活动半径有限，其中，70岁以上的中高龄老人对市场信息缺乏有效的获取渠道和互联网等工具使用的技能，他们主要依靠家庭其他成员的帮助，间接获取所需产品与服务的信息，依靠他人代为交易。与此同时，限于老龄人口的分散性，厂家的老龄产品和服务的市场销售渠道也相对狭窄，缺乏专门化的市场网络和专业化综合性老龄产品市场。老龄产业受服务人群的特殊性需求制约，往往需要生产经营者付出较多的开发、宣传、销售等投入。据调查，多数企业缺乏专业化的老龄产品研发投入，一般是在主导产品的基础上作一些简单的低成本变型，如生产奶粉时增加所谓中老年用的奶粉品种。一些企业也曾经试图从事老年人特殊产品的开发，但产品价格偏高则购买力下降，加上销售信息不畅通等原因，使许多产品出现滞销和导致停产。目前，大多数医院没有设立专门的老年科，主要原因在于老年人的疾病往往具有综合性，即使通过老年科就诊，后面的检查、诊断和治疗服务仍然需要其他专科来做，老年科在业务上难以实现真正的独立。据成都市调查，目前，该市的一些三级医院所建立的老年科及住院病房多以治疗老人多发、常见的心血管、呼吸道和神经性疾病为主，老人的其他疾病和伤害仍然通过其他专科给予治疗。

4.老龄产业发展对政府的社会福利事业的依附性明显，往往需要依托政府的老龄福利事业的发展才能够起步与成长。

老龄产业由服务对象决定，产业活动必然具有一定的社会公益功能。在一定时期内，以社会资本为主体的老龄产业发展必然带有强烈的对政府社会福利事业的路径依赖性质。如许多老龄产品的市场供给扩大都包含有政府财政的福利性补贴扶持因素;或者在社会福利、救助性质的老龄事业活动中，内生出一定的商业性质的老龄产业活动，如政府部门依托“社区养老”事业性质的机构建设，开拓多种为家庭老人的收费服务项目;一些由民政部门兴办的社会福利院，也往往向社会中高收入老龄人开放，并按照商业经营的标准收取服务费用。为了吸引民间资本进入老龄产业，有的地方政府采取财政投资建设好老年公寓，再转租或承包给私人经营;或采取国有土地资产入股，形成了老龄产业的产权多元化的商业-福利混合型经营模式。

5.老龄产业中的老年护理服务业从业人员素质普遍偏低、年龄偏大、工资报酬低，从业人员队伍不稳定。

老龄护理服务业是当前老龄产业发展的重点所在。但是，我国目前的高中级职业教育系统缺乏老龄护理专业的设置，中高级职业人才的培养处于空白状态。养老机构的从业人员普遍缺乏严格的正规专业培训。目前，很多养老机构所能够招聘的老年护理人员往往都是城镇的“40、50”人员或年龄偏大的农村进城务工人员。这部分一线人员的服务技能较弱，缺乏对老年人生理、心理等多方面的专业知识和需求了解，客观上影响了护理服务水平和质量。以成都市为例，多数养老院处于“低龄老人照料中高龄老人”人员状况，即养老机构招聘一些农村进城务工人员 (中老年妇女居多)作为护工，年龄多数在50-65岁之间。该市养老机构92%的护理人员无职称或上岗证①http://top.chengdu.cn/acts/2012，刘永昌:对我市养老服务机构护理人员队伍现状的调查报告.。民办养老机构的护理人员均存在工资收入低 (如“一护二”护工月工资在1000元以下，包吃住;普遍存在护工向老人家属收小费以弥补收入不足的行业潜规则)，一线护理人员稳定性差、流失率高等问题。以成都市为例，该市政府兴办的福利机构所招聘的护理人员的月薪在960-1800元之间，由于政府财政预算不足，这部分人工成本支出全得依靠养老机构通过收养社会老人收取的费用自行解决。而民办养老机构的护理人员月薪虽在1200-2500元之间，社会保险往往为最低档。由于部分民办养老机构资金不足，无法为更多的“4050”护理人员购买“五险一金”②http://top.chengdu.cn/acts/2012，刘永昌:对我市养老服务机构护理人员队伍现状的调查报告.，从而导致一线护理人员的工作积极性不高，对职业缺乏荣誉感，稳定性差。

6.老龄产业中的养老院等机构存在类似“医患纠纷”的经营风险。

老龄产业中的老龄护理服务业、老龄保健医疗业和老龄旅游业等行业，多存在较高的经营风险。由于老年人的生理反应迟钝，易发多种疾病。每年都有一些老人因为失足或磕碰，发生骨折、外伤等意外事件，这些事件的责任界定有一定困难;养老机构中的许多老人如果因疾病突然死亡，由于家属不在身边，往往产生“医疗不及时、医疗处置不当、未及时通知家属”等引起的护理责任纠纷。目前在我国，此类责任纠纷只能按照普通民事程序处理。〔5〕一些养老院即使在老人入院前与家属签订了相关协议，并对双方责任进行约定，但是这些约定很难明晰化。一旦出现老人突发疾病或意外事故时，养老院与家属依然会发生纠纷。类似的经营风险在老龄医疗服务业和老龄旅游业等经营性服务活动中也经常发生，给经营者带来不同程度的经济损失。

此外，最近在社会上争议很大的“老年人住房反向抵押养老保险”的老龄金融业，经营风险也非常大，成为推行该银行产品业务的重要障碍。商业保险公司开展的老龄人寿保险业务也存在所谓“长寿风险”的问题。

三、由政府扶持老龄产业发展的政策建议

老龄产业在我国目前正处于起步与成长阶段。政府应当基于对老龄产业的“弱质”特征定位和发展的障碍因素分析，依托政府主导的老龄事业“互补性”、“内生性”的成长路径与发展方略，推出全面、系统的对弱质老龄产业发展的配套性的扶持政策，最终在我国形成相对独立的社会化、市场化的老龄产业体系。

1.通过多种方式，扩大老龄人口对老龄产品与服务的市场有效需求。

社会养老保险的保障能力是老龄人口市场需求的基础。因此，扩大老龄产品与服务的市场有效需求，应当从提高社会养老保险的保障能力入手。应当根据社会平均工资水平变化和养老基金的政府能力，建立与物价指数 (CPI)协调、联动的财政养老补贴机制，及时、合理调整社会养老保险的养老金水平;按照政府财政收入增长的情况，增加对中高龄老人的社会福利补贴项目和标准;建立和完善企业年金制度，增加企业退休的工薪老人的收入水平和支付能力;建立老龄大病保险报销制度，合理扩大老年病药物公费报销品种;建立老年人口购买老龄产品与服务的直接性补贴政策。并积极探索老人住房反向抵押保险制度之外的其他“以房养老”模式，剥离出房产的资金，以提高老年人对老年产品和服务的现期消费支付能力。通过增加老龄人口对市场化供给的产品与服务的有效需求，带动老龄产业稳步发展。

2.加强对老龄产业新产品和特殊服务开发的政策扶持，提高产业的盈利水平和扩大再生产能力。

老龄产业在整体上属于微利产业，如果市场供需处于均衡状态，产业的平均利润率必然低于一般的资本盈利水平。因此，要使市场化的老龄产业实现可持续稳定发展，政府应该以财政补贴、“减免缓”税收和社会保险费等方式，扶持民办养老机构的商业化经营活动。例如，采取免税、减税，贷款政策性补贴等政策，对养老机构实行供水、供电、供气等价格优惠政策，借以保证有关企业达到合理的盈利水平。对前期投入多、回收慢的养老服务机构，可采取由政府投资，私人租赁经营或承包经营的模式。政府也可以采取土地入股合作经营等模式，帮助养老服务机构尽快形成经营能力。对经营中的养老院等机构，可采取床位补贴等方式，鼓励增加床位和接待能力。对老龄产品的生产和营销，也应有选择地建立政府补贴政策。总之，从政府层面来看，有必要形成稳定的投入机制，防止既有的老龄产业存量资源流失。同时，也要加强监督，防范企业利用政府对老龄产业的优惠政策套取资金和土地用于其他经营活动的行为。

3.加强对老龄产品与服务的市场体系建设和综合性信息网络的建设。

为了有针对性地解决或减少老龄产品和服务市场信息不对称状况，应大力发展老龄产品的综合市场和销售中心，鼓励社会资本与社区养老模式结合，发展小型老年人用品的专业商店，方便老年人就近购买所需产品;通过扶持社区养老服务机构的建设，建立白天上班时间的“托老所”和志愿者生活服务组织，实现老龄产品与服务的“宣传入户、送货上门、服务到家”。为了方便老年人就诊和专门化的治疗，建议按照目前的妇产医院和儿童医院的模式，在县一级至少建立一所老年病综合性医院，扶持创办民办的老年专科医院和综合性医院。鼓励支持医院和养老中心结合。积极保护老年人的利益，加强消费者权益法的执法监督，打击和惩处欺骗老年人的保健品销售等违法行为。在大城市利用社区医院建设类似“15分钟内到达的养老服务圈”的广覆盖的老年人医疗急救网络。

4.采取政府主导，引导社会资本参与的老龄产业综合发展战略。

民政、发改、财政、国土、工信、人社、卫生、工商等相关部门应积极配合，支持老龄委对老龄产业发展的统筹、协调工作。对民办养老机构实行“民办公助”，对民间投资、经营的老龄产品、服务企业实行财政补助和减免税收等优惠政策，保证企业的基本盈利和稳定发展。保证老龄产业发展的国有土地的供应，允许租赁农村集体建设用地建设养老机构。其中，大城市的民营养老机构可重点发展高端老年服务，满足高收入老年群体的养老需求;在中小城镇和农村地区，要依托政府的老龄事业机构，以公办福利院和社区养老机构为载体，发展市场化的老龄产业，如将部分床位和业务向社会开放，并按照商业化经营的标准收取服务费用。在农村建立互助性的低收费的由政府补贴的养老机构。同时，依托社区形成为低中收入老年人家庭提供带一定社会公益性质的老年服务。以最终培育和形成政府保基本、社会资本参与的市场化的老龄产业体系。

5.加强对老龄产业，尤其是老龄护理从业人员的人力资源的开发与培育。

为稳定老年护理服务队伍，现阶段应完善对养老机构的政府补贴政策，实行对养老机构护理人员的岗位补贴办法，增加有关人员的收入和参加社保的支付能力，减少从业人员的流失和吸引社会人员到老龄护理行业就业。建议将护理人员的职业规划纳入人力资源和社会保障部门的职业培训计划中，造就一支较高专业护理素养和职业道德的养老护理队伍，并大力促进护理技能培训与大学教育接轨，在高等学校和中等职业学校设置老龄护理专业，培养专业化人才。对目前在岗的护理人员要定期进行专业教育和职业培训，并逐步推行老龄护理职业资格和技术等级管理认可制度，不断提高养老服务队伍的专业化水平。

6.建立有效的风险规避和化解机制，减少老龄产业经营中的风险损失。

针对老龄产业、尤其是老龄护理业的经营风险问题，要建立与完善专门规范养老机构运行的法律法规，为养老机构的正常运行以及风险化解提供法律保障，如规定养老机构的最高赔偿额度，明确意外事故与责任事故的责任认定等。同时，要通过立法，强制养老机构参加机构综合责任险，并将此纳入养老机构的执业条件和年审必备条件之一。对参加机构综合责任险的养老机构，政府给予每位入住老人相应的财政补贴。针对养老机构中经常发生的护理纠纷，可尝试推行养老院与入住老人和监护人签立医疗风险免责协议，避免养老院在告知医疗风险情况下，以及因监护人或老人本人原因导致的后果 (疾病恶化或过世)承担意外责任。并依托商业保险公司开展主要针对老年人摔伤的“老人意外伤害保险”的业务，以及探索养老机构建立“意外伤害互助性基金”等办法，以降低老人家庭和养老机构的风险。目前北京市已经推出了老人参与社会活动的团购意外伤害保险，每人每年保费仅15元，而最高赔付金额可达20万元。〔6〕成都市大型民办养老机构“晚霞养老中心”建立了入院老人“意外伤害互助基金”，每人入院时交纳200元费用，如入住老人出现摔伤事故后，由该基金支付社保以外的其他费用。

〔1〕赵喜顺，万本根.老龄化与老龄产业研究〔M〕.四川出版集团，2004.10.

〔2〕田香兰.养老事业与养老产业的比较研究〔J〕.天津大学学报 (社会科学版)，2010，(1).

〔3〕刘韬，甘源.中国老年产业发展调查报告〔N〕.经济观察报，2005-08-01.

〔4〕郭正模，魏宇菲.我国老年产业的特点分析与统计途径探讨〔J〕.决策咨询，2013.(3).

〔5〕章晓懿，刘永胜.利益相关者理论视角下的养老机构运行风险研究〔J〕.上海交通大学学报 (哲学社会科学版)，2012.(6).

［6］北京将推出老年人意外伤害保险 ［N］.京华日报，2013-11-28.