浅析基于法治轨道的医患纠纷“四化”处置模式

2014-08-15朱振甫冯聪明

浙江警察学院学报 2014年5期

□朱振甫，冯聪明，傅展

（宁波市公安局海曙分局，浙江宁波 315000）

近年来，随着我国医疗体制改革的深入推进以及群众医疗保障需求和法律意识的增强，医患纠纷呈现出日益多样化及复杂化的特点，并成为社会关注的焦点问题。不少医患纠纷因处置不当，演变为医闹等恶性案事件，如“2013·10·25”温岭杀医案、“2014·02·25”南京官员夫妇暴打护士等事件。为了快速、有效地处理好医患纠纷，宁波市公安局海曙分局结合中心城区实际，针对现阶段医患纠纷呈现的特征、引发原由及处置难点，勇于探索、善于实践，以维护社会治安大局平稳为目标，依托法治手段，创新推行了医患纠纷“四化”处置模式，切实提升了医患纠纷处置实效，相关工作经验在全省防范和处置医患纠纷工作现场会上作了专门介绍。

一、准确把握医患纠纷的特征

（一）参与人员从众性，规模不断扩大。随着社会民主法制水平的提高，群众维权意识不断增强，在当前医患矛盾较为突出的情况下，患方对医方的不信任感增强，医患纠纷大幅上升。同时，相当一部分人抱着“人多声势大”、“法不责众”的心态，借鉴、仿效其他医闹事件，选择采用医闹手段解决医患纠纷，导致近年来因医患纠纷引发的群体性事件频发，参与人数不断增多。2011年来，海曙分局110指挥中心共接报医患纠纷警情1646 起，其中人数10人以上的有 150 起，30 人以上的有 15 起。

（二）行为方式过激性，暴力程度加剧。发生医患纠纷后，患方通过召集亲属、朋友等在医院公共场所采用停尸、纠缠攻击医护人员、占领护理站抢救室、围堵医院大门、设灵位祭拜、拉横幅、静坐甚至殴打、骚扰医院工作人员等方式给院方施加压力，以满足其巨额赔偿的要求，在严重干扰正常医疗秩序的同时，也给医务人员的人身安全带来了较大威胁。2011年来，海曙区发生的123 起医闹事件中，出现威胁医务人员、与医务人员发生肢体冲突的分别有110 起和13 起，在医院摆花圈、挂横幅的有102 起。

（三）诉求目的利益性，漫天索赔要价。医患纠纷发生后，患方往往不选择通过正规渠道厘清责任，不去鉴定事故责任，不打官司，而是以索取巨额金钱赔偿为目的，笃信“多闹多得”，通过获取舆论同情、医院占道闹事等方式不断向院方施加压力，漫天要价。同时，院方通常为尽快恢复医院正常医疗秩序，不管有无过错，均持息事宁人的态度，在稳定患方情绪争取与其达成共识的基础上，通过给予一定数额赔偿的形式协商解决。

（四）诱发原因复杂性，纠纷持续反复。医患纠纷的诱发原因通常比较复杂，且患方在索赔时漫天要价，致使纠纷在短期内很难彻底解决，因其诉求无法得到及时满足，患方会通过采取多次到医院讨要说法等行为，不断向院方施压来促使诉求达成，从而导致纠纷长时间持续反复发生。如2011年来，全区共有48 起医患纠纷，因未及时得到解决而引发了多次医闹事件。

二、深入剖析医患纠纷产生的原因

（一）意识薄弱、处置失位——从医方角度审视。一是服务意识不强。医院就诊病人流量过大，易导致医护人员在高压下疲惫不堪，弱化服务意识，具体表现为对患者态度冷漠、工作责任心下降、工作不认真等，极易出现工作差错引发医患纠纷。二是主动沟通不到位。对患者及家属就医疗诊治结果提出的异议，通常选择简单应付了事，一味强调是病情使然，急于推卸医院责任，缺乏有说服力的权威解释，从而极易导致矛盾升级、引发冲突。如非正常死亡事件发生后，许多医院因忽视沟通环节，未在第一时间与死者家属开展就正常利益诉求的良好沟通，从而造成死者家属情绪激动，进而引发医闹事件。三是医疗告知不当。某些医务人员只重视治疗，忽视病人的心理及情感需求，在医治前没有详细告知病人检查、治疗方案及可能出现的医疗风险；有的医务人员语言不够严谨，说话用语不甚恰当，造成病人及家属的误解。一旦病人没有得到预想的治疗效果，就会以剥夺患者知情权为由引发医患纠纷。

（二）盲目乐观、肆意宣泄——从患方角度审视。一方面，医疗期望过高。医学是自然科学中发展较为缓慢的一门学科，对疾病的诊治尚在不断探索中，手段和方法需要通过临床实践逐步完善，由于疾病的复杂性、多样性及不确定性，有时在医疗诊治过程中会出现由于患者体质原因而发生难以预料的不良后果。然而，随着我国法制进程的不断推进，群众的法律意识与维权意识不断增强，越来越注重自身权益的保护，患者对诊疗结果的期待度也不断升高，一旦出现治疗效果不理想、产生并发症或医疗意外等，便会产生较大心理落差，做出“维权”行为。另一方面，片面强调维权。虽然目前群众的文化水平有所提升，维权意识有所增强，但在维权过程中往往片面追求自身权利，而忽视应当承担的义务或应遵循的规章制度，加之不善于选择正当有效的途径表达自身意愿，医患纠纷发生后，碍于缺乏医疗专业知识，司法救济程序又过于繁琐，在认为自身利益得不到有效保障的情况下，通常利用人数优势，通过医闹等方式表达自身诉求。

（三）机制不畅、处置不力——从社会角度审视。一是鉴定程序不当。虽然国务院出台了《医疗事故处理条例》，最高法也制定了《关于医疗事故诉讼举证责任倒置的司法解释》，但医疗鉴定机构与医院同属卫生部门管辖，本身工作就缺乏透明度，导致患者家属对医疗事故责任区分难以信服，加之鉴定周期长、鉴定费用高等因素，导致部分患者及其家属不愿走司法鉴定程序，而采取将事情闹大的办法，逼医院协商解决问题。二是解决方式不到位。许多地方医患纠纷解决过程中存在着“一闹则灵”的情况，个别地方领导基于“维稳”需要，对医患纠纷事件瞻前顾后，往往选择“花钱买平安”，息事宁人、赔钱消灾，从而在客观上助长了“小闹小赔、大闹大赔、不闹不赔”的不良社会风气。三是赔偿标准不明确。当前，医患纠纷中的赔偿标准不一，以非正常死亡为例，不同单位、地区、行业之间赔偿金额有高有低。死者家属、亲友就利益诉求问题，存在着“多闹多得”的错误理念，想方设法找出百般理由进行闹丧，甚至纠集、雇佣社会人员参与，将矛盾升级为群体性冲突，以期利益最大化。

三、清晰认识医患纠纷处置工作存在的难点

（一）“冷静处理”与“果断解决”相矛盾。2012年3月，宁波市正式出台了《医疗纠纷预防及处置条例》，明确规定索赔金额在1 万元以下的纠纷，可以由院方自行协调解决；索赔金额在1 万元至10 万元的纠纷，可以由市医疗纠纷调解委员会（简称医调委）调解。因此，在医患纠纷调解过程中，医调委作为“仲裁者”发挥着巨大的作用。然而，在实际工作中，医调委往往从遵循公正公平及遏制“大闹大解决”等不良风气的角度出发，习惯采取“冷处理”，即在患者情绪稳定的情况下谈论赔偿事宜。政府及公安机关则出于维稳需要，希望其尽快处理，以免事态扩大、矛盾加剧。

（二）“利益诉求”与“职能权限”相矛盾。医患纠纷发生后，患方的利益诉求是获得经济赔偿，而公安机关则从维护社会稳定大局出发，极力维护现场秩序、安抚群众情绪。在实际现场处置过程中，民警因受职能及医学知识所限，无权就赔偿事宜与患方展开面对面谈判，无法解决患方实际利益诉求，只能采取安抚的方法，而与之相对应的是，患者及其家属往往会怀揣着“大闹大解决”、“法不责众”的心态，通过采取过激手段施加压力。因此，公安机关在处置过程中极易招致相关群众的不满，产生抗拒心理甚至采取对抗行为。

（三）“舆论渲染”与“合理引导”相矛盾。医患纠纷相对多发的同时，一些新闻媒体为吸引眼球，往往跳过过程调查环节，以社会道义守护者自居，站在患方角度进行片面报道，对院方的解释断章取义或不予报导，更有甚者，打着媒体监督的旗号，为患方的无理诉求推波助澜。此外，个别患方习惯于在互联网上发文歪曲事实，诱导一些不明真像的网民跟风转载，造成舆论声势。当下，社会舆论的不当引导，不仅极易使社会大众对医院产生不信任感，也会使患方对医院的劝解、合理引导产生抵触情绪，也极易在社会中形成通过“医闹”方式解决医患纠纷的不良社会风气。

四、基于法治轨道下的医患纠纷“四化”处置工作实践探析

近年来，海曙分局针对辖区医疗机构集中、医疗业务量大、医患纠纷易发的现实状况，以法治理念为准绳，通过推行“四化”工作模式，不断提升医患纠纷处置实效。2012年以来，该区因医患纠纷引发的“医闹”事件呈逐年下降趋势，2011年为56 起、2012年为 41 起、2013年为 16 起，2014年1 至 7月份为10 起，涉医恶性案事件实现零发生。

（一）完善“三项举措”，确保统筹运转高效化。一是加大统筹力度。立足党政统筹，积极协调成立由区级领导牵头，公安、卫生、司法等部门负责人为成员的医患纠纷处置工作领导小组，明确职责分工、规范工作程序、健全协作机制。以区月度维稳形势分析会为载体，建立由各成员单位分管领导和联络员参加的联席会议制度，对包含医患纠纷在内的各类不稳定因素进行研判分析、提出对策措施，2013年来，通过联席会议共协商涉医类不稳定因素12起。在市《医疗纠纷预防与处置条例》总体框架下，构建由区《医疗纠纷处置预案》等5 件相关预案组成的专项预案体系。二是畅通信息渠道。全面掌握辖区医疗机构底数。目前，全区共有各类医疗机构100 家，其中三甲医院4 家、海曙公立医院2 家、街道社区卫生服务中心8 家、社区服务站25 家及各类民营医疗机构59 家，另有海曙疾控中心和妇保医院。在各医疗机构确定联络员，挑选部分医生、护士成立信息员队伍，并在三甲医院和其他医疗机构分别设立治安执勤室及休息室，目前共有联络员48 名、信息员122 名以及治安执勤室4 个、休息室48 个。各医疗机构与该局间实行医患纠纷信息每日汇总报送制度，并要求落实“纠纷事件一事一报”。三是靠前及时化解。该局将医患纠纷类线索纳入社会稳定风险评估体系，对可能引发较大群体性事件的医患纠纷，严格落实“五个一”化解措施。2011年来，通过风险评估共化解相关医患纠纷事件9 起。积极引导涉事双方自行协商解决医患纠纷，或通过理赔中心达成调解协议，避免转入医疗事故争议处理及诉讼渠道，2011年来，全区医患纠纷转入医疗事故争议处理及诉讼渠道的仅占总数5%。对生活确有困难的涉医患纠纷患者，会同院方积极协调理赔中心在经费补偿方面予以倾斜，2011年来，通过理赔渠道共化解医患纠纷486 起，其中通过理赔帮扶化解23 起、补助总额110 余万元。

（二）强化“三种保障”，确保基础支撑精细化。一是强化人力保障。明确三甲医院须配备2 名具备较强组织协调及群众工作能力的专职民警，其余医疗机构分别确定1 名联系民警。督促、指导医疗机构增强内部保卫力量，目前全区医疗机构以1 比20 床位的比例配置保安，共聘用保安550 余名，保安配备率达100%；4 家三甲医院按要求另成立医患纠纷处置专职保安队4 支、队员22 名。由该局巡（特）警大队每年组织开展医患纠纷处置培训，并为保安配备钢叉、警棍、盾牌及辣椒水等必要防护装备，2011年来，共组织相关培训活动10 场、参训人员400 余名。二是强化技防保障。指导院方调整监控视角，实现急诊室、手术室、ICU 及医生办公室等重要部位全覆盖，并将重要部位升级为高清探头。目前全区医疗机构共建有视频监控1471 个、升级234 个。开展全区视频监控资源整合，将医疗机构内部及周边重要部位视频监控纳入前期整合范畴，现社会治安动态视频监控系统已整合医疗机构监控点位154个。推进防护设施建设，通过构建门禁系统，分离医疗机构公共部位及办公区域，目前共建有门禁系统237 套；以市第二医院为试点，投入31 万余元在各门诊室安装270 余套CK 报警器，直接联网至医院保卫部门。三是强化机制保障。督促各医疗机构制定《内部治安保卫条例》等内部安防制度，建立医患纠纷处置领导机构及应急预案，并通过定期检查及时发现整改安防隐患，去年来共发现整改安防隐患53 起。建立完善人员管控机制，滚动排查“医闹”特殊人员、肇事肇祸精神病人等相关人群，逐人建档并实行分级分类管控。目前全区共有各类治安特殊人员876 名，其中“医闹”人员5 名，均已落实管控措施。建立完善巡控机制，以4 家三甲医院为重点，加大巡控警力投放力度，采取“巡处合一”、动中备勤及巡特警叠加巡逻等巡控模式。

（三）坚持“三个到位”，确保应急处置专业化。一是施展“组合拳”，联动处置到位。将110 指挥中心升格为海曙110 社会应急联动指挥中心，并将应急联动工作纳入社会管理综合治理目标考核范畴；在接到医患纠纷类警情后，第一时间指令处警警力及卫生等相关部门限时赶赴现场。2013年来共联动处置医患纠纷类警情6 起。同时，充分发挥各部门职能优势，就纠纷调解、责任认定及保险理赔等工作展开独立调查、独立处置，确保处置过程透明公正。在医患纠纷处置完毕后，会同卫生等职能部门，通过上门走访、电话沟通等方式对患方进行回访，共同做好解释说明等工作。二是注重“强内功”，应急调度到位。强化指挥体系建设，利用PGIS警用地理、警务信息等专业平台，实行扁平化指挥、可视化调度，为实现医患纠纷类警情及时处置提供支撑。建立巡特警“专业力量”、派出所“属地力量”及分局预备队“支援力量”三级维稳梯队，实现对医患纠纷等应急处置警力的梯次调度。目前，在巡（特）警大队建有由30 名民警、150 名协警组成的应急专业队，另抽调80 名35 周岁以下男性民警组成应急处突预备队。于每年年初研究制定《应急处突演练计划》，包含医患纠纷处置等课题，2011年来共组织以应对医患纠纷“医闹”事件为主题的实战演练3 次。三是装好“减震器”，宣传引导到位。建立新闻发言人制度，在各医疗机构明确一名对外新闻发言人，确保在因医患纠纷引发社会关注后，于第一时间澄清事实，消除无端猜想及炒作。建立网络引导机制，针对患者易通过网络宣泄不满的实际，以区舆情监测导控平台为载体，对发现的涉医患纠纷类舆情，根据该局《舆情分级标准及处置流程》展开引导工作。2011年来共监测化解涉医患纠纷重大网络舆情8 起。建立警媒协作机制，利用电视、广播、报纸、网络等各类主流媒体，辅以该局官方网站及微博、微信等平台，加大相关法律法规宣传力度。2011年来共发布相关网络信息150 余条、专题报道20 余篇。

（四）狠抓“三个环节”，确保打击处理规范化。一是狠抓现场控制环节。因医患纠纷引发“医闹”事件后，迅速成立现场指挥部，由该局主要领导靠前指挥，部署处置警力及时将患者家属与围观群众进行隔离，使其少受外界挑动、便于后续商谈。同时，牢固树立规范执法意识，注重现场理性执法。2011年来全区因医患纠纷现场处置不当引发的涉警信访件实现零发生。注重证据固定，对事发现场进行全程录音及视频摄像，为后续处置工作提供依据。目前，该局已有16 辆警车安装3G 车载取证专业装备，并为巡处警力作战单元配备了摄像及照相设备。二是狠抓打击震慑环节。坚持说理在先，对患者家属及起哄人群进行现场宣传，消除其“法不责众”的心理，同时站在中立角度积极调解。善于锁定态度嚣张、煽动闹事或内部“权威”人员。2013年6月，患者李小某因病死于市第一医院，后其家属十余人聚集围堵医院通道。民警发现事件煽动者张某系国家公职人员，遂对其采取强制带离措施，成功平息了该起事件。对各类严重影响医疗秩序的行为，果断采取强制措施、依法严厉打击。2011年来，该局共查破扰乱医院秩序案件8 起，打击处理15 人，其中治安拘留 3 人。2008年7月，患儿李某某因病死于市妇儿医院，死者家属40 余人聚集医院，拉横幅、摆花圈、放鞭炮。该局领导果断决策，调集警力120 余人，现场抓捕涉案人员17 人，后其中8 人被依法起诉、9 人被治安拘留。三是狠抓信访化解环节。以该区开展信访工作法制化试点工作为契机，深入推进涉法涉诉信访改革，对医患纠纷等信访件积极采取领导包案、诉访分离、司法救助及信访终结等措施，如信访人周善某因其女儿于2011年9月与市第一医院的医疗纠纷阻碍急救车通行，后又在无事实根据的情况下，声称民警处置过程中致其骨折并持续上访，后该局通过教育疏导、联系治疗等方式，成功化解了该起无理访案件。制定出台分局《信访工作责任倒查追究办法》，对因医患纠纷处置不当等引发信访案件的情况，严格落实责任倒查并追究相关人员责任，有效处置涉医患纠纷非访事件。2011年来，共妥善处置市政府门口医患纠纷类非访事件7 批次、120 人次，打击处理相关缠访、闹访人员3 名。