新型城镇化过程中农民的认知与评价研究——基于对济南市平阴县的调研

王 铭 滕玉成 马超俊 张新路

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化对于释放内需潜力、提高劳动生产率、破解城乡二元结构、促进社会公平和共同富裕都具有重大现实意义。中央城镇化会议于2013年12月12日至13日在北京举行，分析了我国城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务以及当前城镇化工作的着力点，并提出了推进城镇化的具体部署。会议明确要求，“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。农村居民作为我国新型城镇化的主体，他们对城镇化的认知、评价一定程度上决定着新型城镇化的走向和目标实现，也影响到城镇化的进程，因此，把握农村居民对新型城镇化的认识程度、评价，对最终实现城镇化目标具有重要的理论和实践指导意义。

一、农民对城镇化的认知现状

近几年，济南市平阴县的城镇化发展较快，城镇化建设具有较强的代表性。课题组于2012年12月至2013年6月对济南市平阴县进行了为期7个多月的调研，调研方法包括问卷调查、个案访谈和文献资料查阅。其中问卷调查集中在2013年6月进行，对象是农村居民，共发放问卷200份，回收158份，其中有效问卷122份，回收率和有效率分别是79%和61%。个案访谈42位县城镇化指挥部、镇、村（社区）干部，以及新型农村社区居民、农民等。课题组同时查阅了该县及调查所涉及到的镇、社区（村）等关于城镇化建设的文献资料、经济社会发展统计资料，以及有关典型材料等。在调研中，我们再次感受到，在城镇化引起的“三农”巨大变局中，对美好生活有着朴实追求和炽热情感的农民，其忐忑与矛盾、喜悦与焦灼、期待与焦虑交织共存，如对土地的热爱与单纯以土地为生之艰辛的愤懑，对城市生活的向往和难以就业的忧虑等。具体调查数据及分析结果如下：

（一）对城镇化的认识与现状的评价

对新型城镇化，多数人的理解基本准确，能够理性而客观地对待。对当地城镇化的评价，一方面，多数人认为重要的是进行中心示范镇建设（占69.8%），另一方面，除回答“不清楚”的外，多数认为具有当地的特色（占41.5%）。文化程度越高、家庭收入越高、居住在县城和镇驻地与新型农村社区的，越赞同发展城镇化。但是也有相当一部分居民（约占1/3）对城镇化持怀疑和观望态度，而造成这种担心的主要原因是城镇化后他们的权益和生活水平能否得到有效的保障。对城镇化带来的变化，一是多数感受到城市文明和城市生活方式的快速扩展，以及由此带来的生活改变或预计改变。二是多数认为生活质量比5年前提高了（占74.4%），而且认为城镇化能够带动农村经济的发展（占61%）。但就目前城镇化阶段来讲，多数人担心因土地、社保、就业等而利益受损。对于城镇化发展中农民利益现状的变动，年龄间差异显著，16-25岁的倾向于“农民吃亏了”，其余年龄段的倾向于“农民成为市民只是有了身份，可是目前社会保障过低，缺乏就业培训，新市民能否在城镇过好很难说”。

1.对城镇化的理解，认为“城镇化是实现我国现代化的必要前提，或者城镇化就是现代化的应有内容，应大力发展的”占66.1%；认为“不大好说，一切都得看具体措施，真实效果而定”的占29.7%；认为“农村应该有农村发展的道路，城镇化只会适得其反”的占4.2%。可见，三分之二的被调查者认同城镇化，但也有近30%的人则视发展的具体措施及其效果而定。

2.对当地城镇化的总体评价，认为“很好地挖掘并且保护了地方特色”的占41.5%，但也有17.8%的认为“与其他地区雷同，没有特色”。另有40.7%的回答“不清楚”。

3.对城镇化工作重点的评价，认为在推进城镇化进程中，重点主要放在“抓建设工程、建示范城镇，让城镇变得更现代”的占37.8%，“引导农民向中心城镇集中”的占32.0%，二者合计69.8%；而“完善城镇社会服务功能”、“发展特色经济优势产业”、“提供更多就业机会”的仅占9.2%、8.4%和6.7%，因此大多数人认为现在城镇化的重点是中心示范镇建设。

4.就城镇化对农村经济发展的影响，认为“带动农村经济发展”的占61.0%，多数认为城镇化可以带动农村经济的发展，但也有9.3%的认为“使经济发展更缓慢”且有14.4%和15.3%的认为基本没影响和说不清。

5.就城镇化过程的农民利益变动情况，认为“农民受益了，享受宅基地换房、社会保障等政策，顺利转成了市民”的仅为26.2%；而认为“成为市民只是有了身份，可是目前社会保障过低，缺乏就业培训，新市民能否在城镇过好很难说”占42.6%，认为“农民吃亏了，他们被迫放弃土地进了城，可又没有在城镇发展的能力，可能成为新的贫民”的为29.5%。可见，大部分人担心因土地、社保、就业等利益受损。

6.对“生活质量较5年前相比是否有所提高”，74.4%的认为“提高了”，但认为基本不变的也有19.0%，并有4.1%的认为下降了，可见，城镇化与居民生活质量的提升基本一致，这应是城镇化的内涵之一。

7.对城镇化存在问题的多重响应频率分析可见，这主要是“因大量住房需求推高房价而加重农民负担”、“农民进城上楼后，相关政策无法落实”、“城镇产生大量就业需求，农民进城就业困难”与“城镇、新型社区规划不科学，对环境破坏较严重，占用耕地多”（其响应百分比和个案百分比分别是21.3%、44.3%，19.3%、40.2%，18.9%、39.3%，11.4%、23.8%），因此“房价”、“上楼后的政策落实”、“就业”是前三个重点。

（二）对户籍与入住城镇（包括县城、镇驻地及新型农村社区）的态度

对是否愿意转为城镇户口（或转为非农），愿意的仅占37.8%，无所谓的和不愿意的合计为62.2%。愿意拥有城镇户口（或非农），是因为能拥有更好的教育、社会保障、生活等，相反则是因为担心就业、子女上学、养老等突出问题。对选择拥有城镇户口的原因，家庭收入越高、商业服务者和个体私营业者，更强调有利于后代的发展；务农的更强调社会保障和生活教育质量。而年龄间的差异，则使原因几乎涵盖了个人生涯的所有问题，如16至25岁的最担心子女上学，26至40岁的最担心的是就业和子女上学，41至55岁的最担心就业，56至70岁的最担心养老，71岁及以上的最担心城镇生活适应和养老。

1.对是否愿意转为城镇户口（或转为非农），愿意的占37.8%，无所谓的占41.2%，不愿意的占21.0%，后两者合计为62.2%。

2.对愿意拥有城镇户口（或非农）原因的多重响应频率分析可见，主要是教育条件更好、社会保障更好、生活条件更好、更利于后代发展、收入更高（其响应百分比和个案百分比分别为23.0%、50.9%，20.6%、45.5%，20.2%、44.6%，16.5%、36.6%，12.9%、28.6%）。

3.而对不愿意拥有城镇户口（或非农）原因的多重响应频率分析可见，担心没有了土地保障、就业困难、没有了政府给农民的各种优惠政策、没有住房是主因（其响应百分比和个案百分比分别是25.8%、44.7%，21.2%、36.8%，19.7%、34.2%，14.6%、25.4%）。

4.对如果不考虑户口、去城镇生活的话，最担心就业困难的占29.9%、子女上学难的占27.4%、养老问题的占23.9%。

（三）对公共服务的评价

对教育、医疗、社会保障、环境治理等公共服务，多数认为至少基本满足了其需求（占60.7%）。文化程度越高，对公共服务的满意度越低，认为目前的公共服务与需求相比差距更大。但仍有三分之一的受访者认为与需求有差距或者差距很大，认为这主要是受政府职能、财政收入、基础设施建设、城镇人口增加等因素影响。

1.对教育、医疗、社会保障等公共服务，认为“很好地满足了需求”的占10.7%，基本满足了需求的占50%，两者合计60.7%，这说明，多数认为目前的公共服务至少基本满足了其需求。但是，认为目前的公共服务与需求有差距或者差距很大的所占比例为23.8%和11.5%，所占比重仍然偏大。

2.被调查者中参加新型农村合作医疗的占92.6%，其中对新农合很满意的占19.8%、比较满意的占61.2%，二者合计80.0%；而很不满意的占4.1%、不太满意的占5.8%，可见，绝大多数对新农合满意。但对现行医保，有39.7%的认为“医保制度健全，都买了保险”，而认为“医保制度不健全，需要额外的保障”的占26.4%，“基本没影响”的占21.5%。

3.对“社区（村）里的就医方便性”很满意的占10.8%、比较满意的占53.3%，二者合计64.1%；而不太满意的占25.8%、很不满意的占5.0%，即有三分之二的人对就医方便性持肯定性评价。对“社区（村）诊所的收费价格”很满意的为6.6%，比较满意的为47.1%，两者合计53.7%；不太满意和很不满意的分别是19.0%、5.0%。而在访谈中，大部分居民反映收费偏高。

4.认为社区（村）的教育条件非常满意的占15.6%、比较满意的占52.5%，二者合计68.1%；而认为不太满意的占13.1%、非常不满意的占5.7%，另有13.1%的认为说不清，即三分之二的人对教育条件持满意态度。

5.对限制公共服务质量提高的多重响应频率分析可见，原因主要是政府职能没有及时向服务方向转变、地方财政收入不够、城镇基础设施建设滞后、地方政府事权大但财权小、城镇人口数量激增（其响应百分比和个案百分比分别是27.5%、41.5%，27.0%、40.7%，16.9%、25.4%，13.5%、20.3%，9.6%、14.4%）。

（四）对居住环境等的评价

1.对新社区的入住居民而言，对现行选房、购房办法很满意的占14.9%、较满意的占35.5%，二者合计50.3%；而很不满意的占7.4%、不太满意的比例为24.8%，说不清的为17.4%。可见，满意者多于不满意者，还需要进一步的完善。

2.就“现行的对旧村宅基地地上原有建筑物的评估办法”，认为很满意的占11.7%、较满意的占26.7%；而不太满意的占39.2%、很不满意的占10.0%，二者合为49.2%；另有12.5%的说不清，因此，在注意到约有38.4%人对此办法满意的同时，还应看到约有近一半的人对此不满意。

3.对入住新社区很满意的占17.0%、较满意的占48.1%，二者合计为65.1%；而很不满意的占5.7%、不太满意的占16.0%；另有13.2%的说不清，即近三分之二的人对入住新社区满意。

4.对本社区（村）环境卫生很满意的占4.2%、比较满意的占56.7%，合计60.9%；认为很不满意的占5.0%、不太满意的占23.3%，合计28.3%，即60%多的对环境卫生满意。

5.对实现村容整洁困难的多重响应频率分析可见，主要是缺少规划和制度、政府资金和技术支持不足、生活积习难改、社区（村）干部工作不力（其响应百分比和个案百分比分别是32.6%、51.2%，25.3%、39.7%，21.6%、33.9%，14.2%、22.3%）。

6.对哪些垃圾处理方式较适合本社区（村）情况的多重响应频率分析可见，主要是“户集、村收，镇或县集中处理”与“每家每户摊钱，聘请专门人员包干，进行集中无害化处理”（其响应百分比和个案百分比分别是66.2%、77.7%，20.4%、24.0%）。

（五）市民化及其生活方式

1.对“城市文明和城市生活方式在当地扩展的速度”，19.7%和47.5%（合计67.2%）的认为很快和较快，15.6%和1.6%的认为较慢和很慢，可见，随着当地城镇化发展，多数农村居民都感受到城市文明和城市生活方式的快速扩展。

2.就“城镇化（或者搬入新社区）已经改变了您的生活，或者预计未来的城镇化发展会改变您的生活”城镇化对自己生活的改变程度，认为会有很大改变的占22.1%、较大改变的占43.4%，二者合计65.5%；认为不太大的占18.0%、很小的占2.5%，另有13.9%的说不清，因此，多数人认为城镇化会较大程度地改变自己的生活。

3.就“伴随城镇化而来的人口流动，或者搬入新的社区，对于您的社交活动（本地人之间、本地人与外地人之间）的影响程度”，认为影响很大的占10.0%、较大的占29.2%，二者合计39.2%；而认为不太大的占38.3%、很小的占6.7%，二者合计45.0%，说不清的也占15.8%。可见，就城镇化对社交影响的程度，在看到正反评价大体一致的同时，应注意到城镇化对居民社交的影响实际上已经显现出来，在随后的一个时期，这种影响会越来越显著。

4.对“住楼”，认为农民住楼很方便的占19.7%、较方便的占30.3%，二者合计50.0%；而不太方便的占35.2%、很不方便的占9.0%。可见，认为住楼很方便和较方便的占一半。入住新社区的居民都是住的楼房，其中，而对现行选房、购房办法很满意和较满意的约占一半，对入住新社区很满意和较满意的约2/3。又有近一半的人对“现行的对旧村宅基地地上原有建筑物的评估办法”及以此获得的补偿款不满意。

（六）对城镇化的期望

对城镇化存在的问题，占前三位的分别是“房价”（占 44.3%），“上楼后的政策落实”（占 40.2%）和“就业”（占39.3%），制约城镇化进程的因素主要是产业发展、科学规划和就业等，而不论是对城镇化的提升和改进，还是政府对农民的扶植重点，就业是重中之重，其次是公共服务和市民素质的提升。

1.对“您理想中的城镇化”的多重响应频率分析可见，这主要集中于“居民平等享受教育、社会保障、医疗等完备的公共服务”、“入住城镇后有相应的就业机会”、“社会环境平安、生态环境优美”、“城镇具有一定优势产业和经济活力” （其响应百分比和个案百分比分别是34.2%、76.2%，26.8%、59.8%，21.7%、48.4%，16.9%、37.7%）。

2.对“城镇化进程的最大制约因素”，认为“重点镇在城乡统筹发展中处于‘不农不城’真空地带”的占28.7%；“产业发展滞后，就业渠道狭窄，难以吸收农村剩余劳动力”的占19.7%；“缺乏科学规划和有力引导，城镇集聚与辐射功能难以发挥”的占16.4%；“农民进城进镇保障条件差，城镇化缺乏农民主动参与”的占12.3%，主要还是产业发展、科学规划和就业等。

3.对城镇化应着力提升和改进方面的多重响应频率分析可见，主要是“培养市民意识，改变生活方式”、“改善城镇基础设施和公共服务”、“以人为本、科学发展，摒弃惟经济指标的考核办法”、“加强对城乡空间的规划管理”、“提高生态环境保护意识”（其响应百分比和个案百分比分别是23.4%、52.9%，21.9%、49.6%，19.3%、43.8%，19.0%、43.0%，15.0%、33.9%）。

4.就政府对农民的扶植重点的多重响应频率分析可见，主要是“扶植村业、养殖、家庭农场等，解决就业问题”、“扶植农民搞好农业生产”、“社会保障”、“发展教育、文化、卫生事业”（其响应百分比和个案百分比分别是28.7%、65.6%，25.8%、59.0%，17.9%、41.0%，17.2%、39.3%）。

5.对“今后五年最期待改善的”多重响应频率分析可见，这主要集中于收入状况、社保完善、房价过高、就业压力、教育改善、贫富差距（其响应百分比和个案百分比分别是16.5%、67.8%，11.6%、47.9%，11.6%、47.9%，11.0%、45.5%，10.6%、43.8%，10.2%、42.1%，9.0%、37.2%），主要是就业等民生问题。

二、顺利推进城镇化的对策思路

城镇化是一个自然历史过程，必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。2013年11月，习近平同志在山东考察时指出：“城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。”李克强总理也在多个场合强调城镇化的核心是“人的城镇化”，而农村居民作为新型城镇化过程的主体，其对城镇化的认知和评价，必须得到足够的重视和尊重。

（一）新型城镇化要充分尊重农民的愿望和需求

一方面，农民作为城镇化的主体，其需求和利益既是城镇化的一个起点，也是贯穿其中的一条红线，必须得到充分而切实的尊重和满足。调研显示，农民对城镇化的理解和期待与政府方面的推动和设想是有一定差距的，特别是在城镇化是否能带给农民切实的生活水平提高、完善的基本公共服务以及幸福感方面。因此，整个城镇化的过程，从设计、规划到推动实施，都必须时刻围绕和关注农民的需求和期待，为他们解疑释惑，给他们吃“定心丸”。只有在这一过程中让农民真正感受到对其意愿和诉求的尊重，才能充分调动他们参与城镇化过程的热情和动力，也才是真正意义上的人的城镇化。

另一方面，要充分发挥政府在城镇化过程中的引导、推动作用，通过对城镇化的正面宣传、科学规划等引导农民对城镇化的认识，将其愿望和需求真正融入到城镇化发展过程中。只有“以人为本”，走“人本型”城镇化道路，赋予农民主体地位，充分发挥农民的积极性，充分保障农民的各项权益，充分尊重农民的创造，这样的城镇化才能持久，才是真正的城镇化之路。

（二）新型城镇化要保证农民的参与权

参与权的不足，直接导致农民在城镇化过程中知情权、话语权受到侵犯，这是导致农民利益无法争取的直接原因。积极引导农民参与到当地城镇化的决策中来，让农民从城镇化的伊始和源头就参与其中，让农民充分享有知情权和话语权，对确保城镇化的发展方向，减少城镇化过程中的干群矛盾具有重要意义。政府应充分尊重农民群众的知情权、话语权和质疑权，让农民群众有尊严地参与到决策中来。

从人的权利的城镇化角度看，围绕城镇化建设，完善并深化村民自治实践是各地城镇化发展中应自觉和主动应对的一个重要议题。其中，优化农民在城镇化建设中的参与机制，既是村民自治在新条件下的有效拓展，也是保障城镇化沿着农民权益方向发展的重要保证。为提高农民群众参与决策的效果，政府应不断创新工作体制，让群众参与到政府有关城镇化的最高决策中来，特别是在有关城镇化的各项决策过程中。对于政府和相关部门来讲，一是城镇化决策过程必须科学规范，事先进行充分的调查研究，经过专家充分论证，充分发动农民群众进行评议，权衡利弊得失。二是决策内容公开透明。事关城镇化的重大事项均应事先通过多种方式公开，广泛征求群众意见，对符合实际情况的合理化意见建议或反对意见要勇于采用。规定农民代表对城镇化规划及实施等决策具有一定否决权等。三是建立相关主体参与决策的机制。比如建立由当地农民代表参加的咨询机构，任政府顾问或参事，规定重大城镇化决策时有一定比例的农民代表参加。四是决策的实施执行始终要有农民代表参与监督。为保证农民参与的效果，应通过各种办法和途径，包括办培训班等形式，帮助农民群众提高法律意识和参与决策的能力和水平。

（三）新型城镇化要把有序促进农村转移人口市民化作为首要任务

促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的首要任务。目前，我国土地城镇化快于人口城镇化，农业转移人口市民化进程滞后。在改革开放30多年来的城镇化进程中，虽然每年有上千万人口从农村转移到了城市，以“常住人口”为统计口径的城镇化率已经超过50%。然而，众所周知的现实是，在不少城市中，由于长期以来我国城乡二元体制让一些有形和无形的“门槛”把进城务工的农民拒之门外，“农民”依然是绝大多数进城人口不可抹去的身份标签，哪怕是在“农民”后面加上一个“工人”的标签，也改变不了他们只能为城市做贡献，却不能真正平等享受城市发展福利的命运。

从城镇化动力的角度看，在某种程度上讲，城镇化的质量取决于农村富余劳动力的转移，而劳动力转移必须同时兼顾“数量”与“质量”。首先，推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。要实施差别化的落户政策，迈过“户籍”这一影响农业转移人口市民化的关键门槛，为此，就需要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。其次，在城镇化过程中，要有产业引导和产业保证，最大程度实现农民“就地城镇化”。调研显示，城镇化后能否解决稳定的就业问题，是农民最为关注和担心的问题之一，因此，应继续以大力发展工业化来引领城镇化，以家庭经营和适度规模经营相结合发展现代农业，实现劳动力的有效转移，提升就业品质。有了产业支撑，农民的就业和生活就有了相对稳定的保障，也为农民市民化后真正享受到完善的社会保障、公共服务等提供了基础和保证。

（四）新型城镇化要保障基本公共服务均等化

城镇化的目标是要实现城乡一体化，特别是城乡基本公共服务的一体化。从城镇化质量的角度看，城镇化就是人口从农村向城镇转移中的公共服务改善问题。因此，对国家和政府来说，应在弥补对农民公共服务欠账的基础上，统筹城乡一体公共服务各领域的均衡发展和重点发展。

从宏观方面来讲，要加强制度建设，为基本公共服务均等化提供制度保障。推进收入分配制度改革，通过“保低、扩中、控高、打非”缩小收入差距，为基本公共服务均等化创造良好环境和基础。深化财政体制改革，建立健全以提供优质公共服务为取向的公共财政制度。改革转移支付制度，探索促进基本公共服务均等化的财政转移支付模式，增加一般性转移支付比重，优化转移支付项目，严格转移支付标准和程序，同时探索经济发达地区对经济欠发达地区的财政帮扶方式。财政投入向基层政府倾斜，向基本公共服务倾斜。加强法制建设，为基本公共服务均等化提供法制保障。完善考核评价体系，对推进基本公共服务均等化不力的部门和工作人员追究责任，确保基本公共服务均等化落到实处。

从微观方面来讲，要着力解决农民群众关注的基本公共服务中的重点、热点问题。当前，农民群众关注的基本公共服务问题主要集中在就业、教育、医疗、文化、环境、安全等领域，应积极回应他们在这些方面的诉求。把促进就业摆在首要位置，建立健全就业公共服务体系，确保基本就业服务均等化；坚持教育优先发展，加大对基础教育投入，逐步实现城乡教育资源配置均等化；继续完善社会保障体系，加快实现城乡社会保障一体化；建立覆盖城镇居民的基本卫生制度，深化文化体制改革，积极发展城镇公共文化事业，努力实现卫生和文化服务均等化；加大城镇基础设施建设力度，推动城乡发展一体化；解决人民群众普遍关心的食品、生态环境领域的安全问题，确保食品安全、生态环境安全，努力实现城乡居民安全服务均等化。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2]黄伟.加快推进基本公共服务均等化[N].人民日报,2013-03-27.

[3]江喜科.农民应成为城镇化建设的主体力量[J].中国发展观察,2013(9).