人的城镇化：科学认知及实践路径

王希昌

作为中国市场化、现代化和全面深化改革的必由之路，新型城镇化不仅为解决三农问题的根本途径和推动区域协调发展的有力支撑，而且是扩大国家内需和促进产业升级的重要抓手，更是对全面建成小康社会和实现中国梦具有战略意义。改革开放36年来，我国城镇化一直持续发力，2000年起城镇化率年均增加1.36个百分点，2012年城镇人口为7.1亿，达52.57%，大体相当于世界平均水平。

一、人的城镇化之科学认知

（一）人的城镇化之价值取向：人本、和谐、公平

首先，基于人和社会的关系审视，须变“物本”、“见物”为“人本”、“见人”。毋庸置疑，作为能动地改造主客观世界的实践主体，人乃经济社会发展的手段和目的的统一体、集合体。反思中外传统城镇化之路，我们会审视到，它们无不在重蹈一个覆辙：忽视人之主体性和实践主体之存在，“见物不见人”。必须承认，经济社会发展的不二旨趣、终极目标乃“人”而非“物”。传统发展模式已完全沦为经济理性的仆役，将主体“人”游离出发展的中心，使城镇化于一定程度上让人的价值缺失。因此，在新型城镇化的过程中，人的城镇化就必须是尊重人、呵护人、依靠人。

其次，基于人和自然的关系审视，须变“征服”、“改造”为“和谐”、“交融”。古今中外的经济发展实践一再证实，惟有和谐发展、科学发展，才能可持续发展、良性发展。传统城镇化模式“求大”、“求急”、“求快”，青睐经济、规模、速度，漠视生态、资源、环境的承受力，对自然的强力征服、改造和索取，最终导致生态危机、资源枯竭、环境恶化。“和谐”、“交融”的新型城镇化，就是要把生态文明理念、资源合理利用和环境保护原则全面融入城镇化之动态全过程，坚决走新型发展之路，即要绿色、低碳、集约、智能。

最后，基于人和人的关系审视，须变“效率”、“博弈”为“公平”、“共赢”。作为行政强制的伴生物，我国长期分割式的城乡二元结构，乃二元经济结构、社会结构、管理体制的复合体，不仅是为竭力避免农民进入城市而人为主动设计并赋予行政强力的历史生成物，而且是优先考虑城市经济或工业、商业的产业政策的催生之物。当下今后，新型城镇化不能再片面注重速度、力度，而要更加注重城镇化的质量、效益，更加重视公平优先原则，实施均等化的基本公共服务供给，充分尊重公民的需求欲和发展权，持续消解城乡差别，努力实现公平正义。

（二）“人的城镇化”之核心诉求：身心同时进城

概言之，新型城镇化即以“人的城镇化”为核心元素的涵盖就业结构、经济结构、产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。具言之，新型城镇化即农村人口不断移向城镇，二、三产业不断聚集城镇，从而增加城镇数量、扩大城镇规模的一种历史的动态过程。该发展的动态过程涵盖四个维度：一为农村人口和劳动力转向城镇的过程；二为二、三产业聚集城镇的过程；三为地域性质和景观转化的过程；四为城市生活方式（城市文明、城市意识）扩散、传播的过程。众所周知，作为一个自然历史过程的城镇化，是我国发展必然遭遇而绕不开的经济社会发展过程，因此，推进城镇化不能靠公权力层层加码、级级考核，不可心浮气躁、揠苗助长，尤其要让农民身心同时进城，与城镇合为一体。这里需要注意三个方面：一是不仅要提高城镇人口量的所占比例，更要实现人的生产方式、生活方式、思维方式、生存空间、发展空间的城镇化，即，心理认同和心理融入的过程。二是更注重质的提升，亦即让城乡居民过上更加健康幸福的优质生活。三是必须“以人为本”，使众多农民可以拥有教育的城镇化、医疗的城镇化、社会保障的城镇化、公共服务的城镇化，等等。

二、人的城镇化之实践路径

（一）农业转移人口市民化

首先，降低农民工城镇化门槛，推进公共服务均等化。一要大幅降低农民工落户门槛，方便具备条件的农民工市民化。可依据城镇现有规模和接纳能力，基于就业年限、居住时间和社保年限等，厘定农民工落户标准。二要抓紧实现农民工子女教育的市民化待遇。比如，把农民工子女学前教育纳入输入地学前教育发展规划，同时尽量创造条件早日真正实现异地中考、异地高考。三要将农民工住房问题与城镇居民住房问题共同纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式破解“住房难”。同时健全覆盖农民工的住房公积金制度，让一些农民工住进集体宿舍。四要抓紧进行养老保险缴费基数的调整，先要让低收入农民工“能参得起”保险，然后才考虑提高参保率水平和增加享受待遇标准等问题。五要做好输入地管理，考虑农民工实际需要来合理配置卫生资源，让农民工于务工期间就医做到就近并可获得及时赔付。

其次，打造包容性城镇，实施“三融合”工程。一是企业须顺应农民工市民化大潮流，顺应劳动力供求关系变化的新趋势，合理承担市民化成本，加强对80后、90后新生代农民工的职业道德教育。同时健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的督察、反馈作用。二是城镇学校要将农民工子女与本地学生“五一样”（一样编班、一样管理、一样教学、一样评优奖励、一样入队入团）。同时，注重因材施教，加强对农民工子女养成教育（比如学习习惯、卫生习惯、生活习惯等）。三是打造以社区为依托的农民工服务平台、管理平台，发挥社区的社会融合功能，让所有的农民工家庭融进城镇社区。社区的公共服务设施和文化设施，要向农民工平等开放。同时，逐步完善相关法律法规，实现于城镇居住适当时间的农民工，同样具有被选举权、选举权，能够民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（二）规整农民市民化的利益布局

一是全面深化户籍制度改革。首先，以“城乡一体化、迁徙自由化”为靶向，基于党中央、国务院统一部署，加快剥离附着于户口的各种福利功能，消弭内嵌户籍制度中的其他二元制度，还原户口本真之应然意蕴。其次，建立健全全面深化户籍制度改革的配套制度。要持续弱化直至最终消解城镇户口的显性利益和隐形利益，必须同时发力于配套改革（比如土地制度、劳动制度、就业制度、社会保障制度等）。户籍制度改革的最终旨趣即实施和自由迁徙相适应的、科学的、开放的、合理的、全国统一的基于身份证的“一卡通”式管理模式，以尽可能地消解户籍制度的约束性功能，最终构建所有中国公民于国内同享平等待遇的统一的户口信息登记制度。最后，抓紧破除户籍制度的福利分配功能，还原其本身的管理功能。今后，要着力打破城乡对立的农业、非农业二元户口管理结构，尽早建立城乡统一、全国一体的户口制度。

二是全面深化土地制度改革，抓紧实施人地“挂钩”政策。首先，必须基于农民的土地财产权保护，全面深化改革农村土地管理制度。应以市场化标则把农民于农村拥有、使用、支配的各种资源变为资产，并把该资产变现为可流通、能抵押的资本。应切实做到让农民于土地使用权流转中拥有谈判权，合理规范土地转让价格的生成机制。概言之，就是让农民能够带着资产、资本步入城镇。其次，抓紧实施人地“挂钩”政策。要根据城镇实现农民工市民化的数量，于每年的用地指标上增加一些指标，用于考虑农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题，城镇建设用地的增加要与吸纳外来人口定居“挂钩”。对于外来务工人口多的城镇，应给予外来人口以户籍解决等相关福利，让他们拥有住房，而他们于原籍的土地应由政府有偿收回。

三是加快税制改革，转换政府职能。首先，应基于整体减税，着力调整税收结构，借助强力征收利于收入调节的税种（比如遗产税、房产税、资源税等）来大力增加财政资金来源。其次，逐步实现增值税的转变（即由生产型增值税至消费型增值税）。要着力改变现行的发展模式，大力促进生产型税收转向消费型税收，逐步实现以消费税为主体税种。当下今后，我们的主要努力方向为，让间接税减少，直接税增加；源于企业缴纳的税减少，源于居民缴纳的税增加。我们的目的是，让地方能积极提供优质公共服务，来吸纳人口。再次，政府应全面深化改革，尽快转换职能，最大限度地精简机构，尽可能将“三公消费”（因公出国和出境费、公务车购买和运行费、公务招待费）等各类应压缩的政府支出尽可能地转化为民生支出，以造福百姓。

四是打造合理的财政分摊机制。首先，财政分成依据应基于常住人口。今后，要科学调整各级政府间的财政分配关系，全力破解因城镇人口增加造成的公共支出增大这个难题。其次，中央政府应重点支持跨地域农民工集中流入地，比如，利用专项转移支付，变现今教育等部门的“以奖代补”做法为“增量调整、奖补并用”，于中央对地方转移支付专项补助的增加额里，把若干比例转移到农民工的集中流入地。再次，建立农民工专项资金转移支付制度，优化分摊机制。比如，借助基于常住人口分配财政转移支付及直接税增加等重要举措，出台地方政府接收外来人口的激励办法，对接收务工人员较多的城市给予建设资金补助，注重城市建设倾斜于以下领域，像流动人口的社区医疗卫生设施、义务教育设施以及职业教育设施，等等。

（三）借鉴欧美国家经验

首先，借鉴欧美经验，我们应变“发展”视角为“进步”视角来考量人的城镇化。自国际经验审视，迈进工业化中后期，城市的角色、功能已悄然改变。一是从“生产主导”变为“生活(消费)主导”。工业化中后期的一大客观趋势即生活(消费)型城市蓬勃兴起。二是从“工业主导”变为“服务业主导”。工业化中后期就业的一大表征是，工业项目就业容纳量减少，而服务业跃升为就业主渠道。三是变“城乡分割”为“城乡融合”。工业化中后期的城镇空间拓展，乃变农业文明为工商文明之一大基石。回溯世界历史，各发达国家都曾经历过基于“城市”核心而推动社会发展的历史，比如，美国历史上所称的“进步运动”，该运动的核心即城市问题，具体运动涵盖了“城市美化运动”、“市政改革运动”以及“城市商业治理”，等等。中国当前所处的发展阶段的许多方面类似于美国当年的情形。当时的美国，借助“城市美化”运动，全面规划和总体改造了城市；借助“市政改革运动”，遏制了政治腐败；借助“城市商业治理”，破解了有毒食品和商业失范等难题。而上述顽疾也正是当下中国所面临的。因此，中国的新型城镇化其实也应涵盖上述维度，当然也应基于我们的国情而谋划。今后，我们的人的城镇化，必须基于“进步”视角，因为“发展”侧重于物质的增量，而进步还包含更多其他因素。总之，我们的新型城镇化，绝非大兴土木，而是有更高、更新、更深、更广的含义，即着眼于社会的整体发展和中华民族更长远的进步。

其次，借鉴欧美国家城镇化过程中之于“农民工”的社会保障工作。国外称呼农民工为劳工或移民工。一是养老保险。上世纪初期，英国、法国、丹麦、俄国等欧洲强国先后出台养老保险制度。德国于农民工养老辅助保险里规定，凡是没有参加其他养老保险的农民都要参加该保险。二是职业伤害保险。上世纪80年代以来，欧美国家构建了涵盖三大环节（工伤预防、职业康复和经济补偿）的职业伤害社会保险体系。他们规定，劳动者只要不是主体故意，于劳动或工作过程中负伤，不管责任在谁，均应依法获得职业伤害赔偿。三是失业保险。欧美国家失业保险基金的筹集是五种形式（雇主单独承担、劳资两方承担、雇主及国家承担、劳动者及国家两方承担以及雇员、雇主及国家三方承担）。四是医疗保障。欧美国家医保模式主要有下述几种：一为社会保险型，比如以德国为代表借助法律刚性执行，雇主、雇员一起缴纳保险费，社会保险基金则用于雇员及其家属的医疗社会保障；二为预付报销型，比如以法国为代表，社保机构管理国民医保费，患者依据规定缴费医院，然后用收据于社会保障机构报销；三为直接免费型，比如以英国、瑞典为代表，政府建立医疗卫生设施，免费为患者服务，医院及疗养院的医生、义工均领取国家统一的工资。四为混合保障型，比如以美国为代表，其中非营利医疗机构提供具有社会保障性质的医疗服务，而私营医疗机构则为营利性服务。

再次，借鉴欧美国家城镇化过程的土地流转经验。美国是有偿转让农地的使用权及经营权。农场主拥有的为土地使用权（具产权保障），并非真正完全的土地所有权，联邦政府及州政府对土地保留三项权利（土地征用权、土地管理的规划权、征收足额的土地税）。为了保护耕地，法国以法律形式规定，私有农地必须用于农业，不得弃耕和劣耕以及弄建筑。如果弃耕、劣耕，国家有权征购，或提高土地税或叫其出租。法国政府开办“土地整治与农村安置公司”，该公司为一个非营利、由国家代表开展监督的股份有限公司，它的作用在于购买土地，然后进行整合，之后再转让给有购地需求的农民，以便于经营中等类型的家庭农场。日本则严禁各种形式的其他资本渗进农业及涉农领域。他们用合作社于涉农领域的所得来弥补弱势小农在农业生产领域的不足。日本1993年出台的相关法律指出，农地流动的靶向厘定为“认定农业者”，而且这些“认定农业者”能够得到农地方面优惠政策支持。所以，从以上欧美国家的做法能够发觉，政府公权力的介入能够规整和管控土地流转行为，一方面能够避免一些大资本试图吞并土地，另一方面还可以保护农民权益。所以，我国要做到土地流转的公正合理和正常有序，必须注重政府的有力有效引导。

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