论大国治理的法治技艺——以十八届三中全会为背景

杨学科

中国作为一个影响力与日俱增的大国，正处于政治、经济的加速转型期。尤其是随着我国改革开放已进入攻坚期和深水区，触及到了社会深层次矛盾和重大利益调整中，治理形势日趋复杂，治理任务日趋艰巨，重新认识大国治理这一复杂的系统工程，显得尤为重要。党的十八届三中全会正是在中国这个世界大国处于经济转型、社会转型、治理转型的历史转型时期，对全面深化改革的一个重要战略性部署。大国治理的现代化、法治化也成为十八届三中全会的重要内容，并成为具有重要研究意义的时代课题。

一、十八届三中全会的治理与法治新论

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；明确提出要“加快形成科学有效的治理体制”，这是我们党首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标。这是党中央的关于治理的顶层设计思维，将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，强调以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，治理理念将由单纯的政府自上而下的“管理”，转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，强调“治理思维”在国家、政府和社会层面的全方位贯彻，要求国家治理主体更加多元化。一方面，政府治理、社会管理层面本身就是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。另一方面，这是推进国家治理体系与治理能力现代化的全面战略部署，要求国家治理应由多元主体共同构成的治理结构来完成，治理体系向社会、公民开放，这必将全面性、实质性地促进国家治理模式的现代转型，从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡，把治理模式引入一个良性的、可持久的现代化轨道。国家治理体系与国家治理能力有机统一，相辅相成。一方面，国家治理体系是国家治理能力孕育的基础，有了好的国家治理体系才能提高治理能力；另一方面，国家治理能力彰显国家治理体系的功能，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。“推进法治中国建设”已成为中国新时期法治建设的新目标和新要求。这正是立足于法治与治理紧密关系，以及在改革步入深水区、社会阶层分化、利益主体多元、诉求纷繁复杂的背景下，靠法治聚共识、深化改革，使法治成为解决社会矛盾和公共危机的长效、制度化手段，善用法治思维和法治方式具有明确的时代针对性和直接现实性。

二、大国治理的本土经验和现实困境

（一）大国治理的本土经验

中国地大物博，人口众多，拥有着悠久的历史，辉煌的文明。虽经朝代更迭，始终生生不息，屹立在世界东方。古代中国曾经创造了令人惊叹的制度文明，我们正是凭借这一制度文明，使中国文化延续至今。在中国如此之大的版图上，维持有效的大国治理，着实是一件不容易的事情。[1]古代中国如何有效治理这个如此广阔疆域？泱泱大国的传统治理经验，可为现今探寻优良治理之道提供宝贵启示。中国治理之道，从一开始就是超大规模共同体的治理之道，古代中国的治理结构，为解决超大规模共同体治理难题，创造出行之有效的双重治理体系：一个是由乡绅等在家族、宗族和村落等在乡土社会采用的有限自治的社会治理体系，另一个是皇权与官僚主导的中央集权的国家治理体系。双重治理结构产生了良好的治理绩效，实现了稳定与活力的平衡。但鸦片战争后，割地赔款，丧权辱国，积贫积弱，中国“图强”的诉求成为国家治理的压制性诉求：“今日即孔孟复生，舍富强外亦无治国之道，而舍仿行西法一途，更无致富强之术。”[2]民国之父孙中山在“中国在地球上为一最贫弱之国”的时代，要求“诸君立志”，把中国建设成为驾于欧美之上的“世界第一富强之国”。新中国建立后，历代国家领导人正确认识中国国情，采取了相应的治理措施。毛泽东同志认为：“我们是弱国，不是强国。”解决这个问题，目前办法只有两个，一是“尽快收回台湾”，一是“把自己建设强大”。邓小平同志曾经说过“中国是大国，也是小国”，因此中国实行改革开放，加强民主法制建设。江泽民同志指出，在一个有着12亿人口的大国进行现代化建设，社会的稳定是一个基本前提，要求坚持依法治国和以德治国相结合。胡锦涛同志提出了“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念，强调运用法治思维维稳。习近平同志充分认识到大国国情的复杂性及日益增长的群众需求多样性，认为治理国家必须登高望远，同时必须脚踏实地；必须在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，并在十八届三中全会中明确要求积极推进国家治理体系和治理能力现代化的改革，以有效化解多层次、多领域的社会矛盾和利益纠纷。

（二）大国治理的现实困境

大国治理不同于小国治理，中国经过30多年的改革开放产生急剧的社会变迁与制度转型，中国社会面临着“千年未有之大变局”，所面临的社会问题日益复杂，特别是新老社会矛盾交织，群体性或恶性事件频发，社会不稳定因素骤增等，大国治理的难度日趋艰巨。

1.超大规模社会。这种超大型首先体现在主体性上，即活动着的超大规模的人口。中国超大社会的特点，主要表现为其最大数量的人口规模上。[3]根据国家统计局2013年1月18日公布的数据，截止2012年12月31日，中国人口总数达到13亿5404万。庞大的人口基数，让中国成为世界上独一无二的拥有最大规模人口数量的大型社会。人口超大性意味着消耗的资源总量的超大性，意味着管理规模的超大性，意味着调控成本的超大性。[4]其次，还体现在地理规模庞大方面。而且“超大规模社会是多维的，它在发展中衍生出的问题也是多方面的，是其他社会不可能出现甚至是独一无二的。”[5]正是这种超大规模社会的基本特点，导致了中国国家治理任务的复杂性与艰巨性。

2.非均质社会。非均质社会，首先是由于我国社会的自然禀赋、经济基础等先天性差异造成地区间发展的不平衡和巨大的地方性差异。其次是因为中国改革开放以来出现的政策、体制原因造成发展不均衡，城乡差别、区域差别与阶层差别日益明显，出现了很多被政策边缘的地区与群体，社会两极分化趋势明显加重，社会利益分化、利益冲突与利益矛盾凸显，多元利益主体构成的非均质社会与断裂社会的国家治理面临巨大的政治整合困难。[6]非均质社会的非均衡发展让社会矛盾激化、官民互信下降甚至胶着对峙、政府管治能力下降，增加社会的不稳定因素，使社会矛盾几乎到了一个临界点。传统治理手段的治效日渐乏力，新形势、新情况均需要寻求新的治理理念与方略。

三、大国之大和大国治理的法治技艺

中国，无论从地域，人口规模，经济、科技和军事实力而言，都称得上大国，但大国之所以为大国，不仅在于它的物质总量，还在于这些物质所能转换的力量及其发挥的空间总量。[7]大国之所以繁荣，绝不是因为它大，而是因为它强。[8]特别是制度性的软实力已经远远超越了传统硬实力的影响深度和力度。正如诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼指出的：不用担心中国偷窃美国的技术，因为美国可以更快地发明新的技术；最应该担心的是中国偷窃的是美国独立宣言、宪法等代表美国价值的东西，当中国开始拷贝这些东西时，才是中国真正强大的开始，那才会对美国构成实质威胁。人类历史实践也反复证明，人类社会能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良性制度立国强国，而不是单纯靠疆域和经济来决定他们的核心国家竞争力，也只有稳定性、持续创新的良性制度才是大国的核心竞争力。由此可见，大国的之大不只是简单的地域范围、人口总量等硬实力之大，更在于创新性的制度等软实力之大，总之大国的治理需要良好的制度安排和合理的治理结构。

制度可以形塑规训人的行为，也可以通过制度中的价值和精神内涵塑造共同的稳定的生活方式和习惯；相反，无制度，什么都无法持续，而且极易出现专制独裁、恣意妄为的极端状态，所以与制度结合的治理才是科学的、有效的治理。正因为此，历史上出现的许多国家治理的方式诸如神治、人治由于其许多弊端而逐渐遭到摒弃，而法治作为治理的基本方式的优越性而备受推崇。原因在于法治定分职权，防止乱权，使得世界上最易擅权的政治权力得到控权规训，有利于保障最易被侵权的人之为人的权利，并为此创设了一种正义的秩序。在现代民主国家，法治是在既定法律规则下实现权利保障和权力制约的一项社会系统工程，当然也是成为现代民主国家的一种不二选择。[9]法治作为一种制度模式，不是最好选择，但却是最合理、最理想的，也是对制约权力和保障权利最有效、最长久、最稳固的制度机制，这是全球范围内普遍有效的判断或价值共识，特别是成熟的现代国家的治理良径。[10]

从技艺角度看法治，法治应是人人必须掌握的一种依靠法治思维和法治方式公正解决问题的能力。从字面上来说，法治是技术和艺术的融合，因为法律作为主体间理性交往、纠纷解决的合意和技术，拥有一套特定的实践技能和方法，法律问题更是社会技术问题，需要在法治的视野中思考、理解乃至达成共识；同时，法律是一门艺术，需要长期的持守才可坚韧的获得思维门径，非简单的权宜之策。从内容上看，法治技艺包括法治思维和法治方式两个层次，思维是行动先导，任何重要的治理模式必然有一种思维方式支撑。而法治思维是指人们以崇尚法律之治为核心形成的符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式。具体而言，就是在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治方式则是融合经验和理性的技能，强调法律至上、至圣、至贵、至信，即在社会中，认定法律是为理性社会最高的规则而“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。”[11]国家治理的法治技艺化意味着全体公民必须将法治思维和法治方式融入到治理的各个领域，首先法治技艺的治理主体要多元，其次适用事务要普遍。大国治理的法治技艺最终如何？最终评价的试金石是权利保障和救济程度。大国，不只是版图的、军事的强大，最本质的是制度的优越适宜和权利的增进，归根到底是人的尊严和幸福的增进。毕竟，国家善治程度与公民幸福感呈高度的正相关性，将作为善治的重要构成要素的法治作为治理策略，必然是以权利为价值取向配置权利和义务。良法之治必然是权利的保障水平和救济程度较高的制度之治，因为“制度化的救济不仅促进权利的法律性和权利提供的享有可能性，而且创立实践‘机制’以实现现实对权利的享有。如果救济由权利所有人控制，就更可能被运用，因而实现对权利的享有。”[12]

从国家治理层面看，在法治基础上构建主体多元的扁平化互动式治理体系，意在通过大国治理主体多元化、建立规范的治理结构、相互协调的多中心治理机制，实现多元主体间良性互动的正和博弈关系。十八届三中全会强调通过多元利益主体的参与推进国家治理体系建设，表明国家治理主体更加多元化是必然的趋势。因为多中心的治理，分权型的治理可以分散治理压力，克服信息传递链条过长造成信息失真和单中心治理的繁重负荷。以中国的央地关系为例，如何在维护中央对地方的适度有效监控的权威和实现地方政府适度分权的自主治理？中国的大国规模决定了法治是化解央地关系难题的利器，因为法治可以合理安排中央与地方之间的利益与权力分配关系，形成中央与地方之间协调的分工合作关系，实现集中与分权的动态平衡。总之，在法治基础上构建主体多元的扁平化互动式治理体系，是在中国这一超大规模社会建立一个合理而有效的大国治理体系的创新，对于完善国家治理体系和治理能力现代化有重大理论和实践意义。

[1]刘建军.古代中国政治制度十六讲[M].上海:上海人民出版社,2009.1.

[3]王沪宁.中国特有的政治体系模式[A].高民政.中国政府与政治[C].济南:黄河出版社,1993.8.

[4]王沪宁.当代中国村落家族文化—对中国社会现代化的一项探索[M].上海:上海人民出版社,1991.235-237.

[5]王邦佐.中国政党制度的社会生态分析[M].上海:上海人民出版社,2000.188-189.

[6]唐皇凤.大国治理:中国国家治理的现实基础与主要困境[J].中共浙江省委党校学报,2005(6):100.

[7]文木.世界地缘政治中的中国国家安全利益分析[M].济南:山东人民出版社,2004.398.

[8]【法】托克维尔.论美国的民主(上册)[M].北京:商务印书馆,1996.181.

[9]杨学科.十八大报告的法治解读[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2013(1):109.

[10]杨学科.十八大报告核心共识释读:民生幸福与法治尊严[J].大连干部学刊,2013(3):25.

[11]UNDP.Public Sector Management,Governance,and Sustainable Human Development[M].New York:UN Department of Public Affairs,1995.9.

[12]【美】路易斯·亨金(信春鹰译).权利的时代[M].北京:知识出版社,1997.47.