政法委协调案件模式改革探讨

侯典丽

中国共产党党委政法委员会（以下简称“政法委”）是当代中国政治建设和法治建设过程中的重要机构。中国共产党的领导地位决定了作为党委职能部门的政法委在我国法治建设中的重要作用，但同时政法委协调案件的职能与司法权独立行使过程中存在的一些矛盾也造成了其在法治建设中的运行困境，并引发了诸多争议。党的十八大报告指出：要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。我们认为，深化政法委协调案件模式改革，对于深入贯彻党的十八大会议精神，加强和改进党的领导方式，保障司法机关独立行使权力，不断提高司法公信力都具有十分重要的政治意义和法治意义。基于此，我们主要以政法委协调办案模式改革为主题，深入探讨政法委协调办案模式与司法权独立行使之间的关系，进而探讨“全面推进依法治国”背景下政法委协调案件模式的改革问题。

一、政法委协调的两则冤假错案

（一）案例回放

1.佘祥林“杀妻”案

2005年3月28日，被“杀害”的妻子张在玉突然归来，而此时，因“杀妻”被判处15年有期徒刑的佘祥林，已在狱中度过了11个春秋。据报道：在湖北省高级人民法院撤销一审判决，以事实不清、证据不足为由发回重审后，“案件又经过了补充侦查、起诉、退回补充侦查等一系列曲折环节，京山县政法委又报请荆门市政法委协调，1997年10月，荆门市政法委召开了由荆门市法院和检察院、京山县政法委和有关单位负责人参加的协调会议。会议决定：此案由京山县检察院向京山县法院提起公诉；因为省高院提出的问题中至今有3个无法查清，对佘祥林判处有期徒刑。1998年6月，京山县法院以故意杀人罪判处佘有期徒刑15年，同年9月，荆门市中级法院裁定驳回上诉”。荆门市中院在一份总结材料中谈道：此案的另一个教训是，要排除一切干扰，依法独立行使审判权。[1]

2.赵作海“杀人”案

2010年4月30日，被“杀害”的邻居赵振裳突然回到赵楼村，而此时，因涉嫌故意杀人被判处死刑缓期两年执行的赵作海，已经被关押了11年。据报道，在赵作海因涉嫌故意杀人被逮捕后，商丘市检察院曾两次要求公安机关退回侦查。2001年，全国进行大规模的刑事案件清理超期羁押专项检查活动，同年7月份，相关部门曾经召开过一个联席会议，对此案进行研究，包括检察机关在内的有关部门认为，此案尸源问题没有确定，仍然不具备审查起诉的条件。案件转折点发生在2002年8、9月份，公安机关将此案件提交商丘市政法委研究，通过商丘市政法委组织了一个专题研究会。经过集体研究，认为此案具备了起诉的条件。[2]该决定直接导致了冤案的形成。

（二）两则冤假错案中政法委的作用

这两起冤假错案有着诸多相似之处，其中之一便是在证据条件不符合法律规定的情况下，由当地政法委组织、协调有关办案单位、办案人员，给出明确处理意见，由办案单位具体执行。对此，有学者指出：当地政法委协调办案中近似于“先定后审”的做法，违背了刑事诉讼法的有关规定，是导致冤案发生的重要原因。[3]由此学界对于政法委协调案件的正当性提出了诸多质疑。例如，有学者认为，“政法委协调案件的潜规则是政策治国的产物，与依法治国、依法行政的理念相冲突，也是对加强和改进党对政法工作领导的误读。在现实中，政法委协调案件的潜规则与冤案产生有重大关联，其僭越了刑事法治中的罪刑法定原则、无罪推定原则，废除这一潜规则刻不容缓。”[4]更有论者质疑：“政法委究竟是个什么部门？为何可以凌驾于公检法之上还要经常制造冤假错案？既然宪法中已经确定了公、检、法互相监督、互相制约的机制，难道政法委的存在就是要打破监督与制约？”[5]也有学者持相反观点：认为基于个案的负面影响对政法委的否定显然难以令人信服，因为案件协调功能仅仅是政法委功能的一个方面。[6]

就上述争议而言，由于没有在基本面上达成共识，导致质疑者和赞同者依据各自理论所引申出的各种观点基本上不存在对话和交流的可能，一方提出的解决方案也无法成功说服另外一方。暂且不论上述观点孰是孰非，单就政法委协调案件并导致冤假错案（前述两个案例）的事实来看，的确值得进一步反思和追问。尤其在党的十八大报告提出既要“加强和改进党的领导方式”，又要“确保审判机关、检察机关依法独立、公正行使审判权、检察权”，在不断提高司法公信力的今天，政法委协调案件的职能与模式必须重新被检视。

二、政法委协调案件职能的追问

“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[7]作为一项隐藏在正式法律规定背后且发挥重要作用的司法惯例，以及地方政法委协调处理刑事案件的长期性和相对普遍性，不能简单套用“党的领导”或是“司法不独立”等价值话语进行相对形式的解说，而应结合我国刑事司法制度实践进行实质考察，进而厘清其之所以发生和存在的制度逻辑。为此，我们认为对政法委协调案件的正当性追问可分为三个子命题：一是党对政法工作领导的正当性；二是政法委协调案件是否具有必要性；三是政法委协调案件与司法机关独立办案之间的关系。

（一）党对政法工作领导的正当性

中国共产党的领导地位决定了其对政法工作领导的正当性。我国《宪法》序言部分对中国共产党的领导做了具体、明确的阐述，[8]以国家根本法的形式确认了中国共产党领导的正当性和合法性。宪法是一部“政治法”，效力来自于政治效力。我国宪法在序言部分的叙述，对中国共产党领导国家权力在政治上的正当性予以确认，以此证明国家权力的来源、内容及由此确立的宪法秩序的合法性。正如有学者指出，宪法序言部分对新民主主义革命到社会主义建设这段历史的简要叙述，包含深刻的政治含义，中国共产党领导的正当性不是来自西方契约论所表达的“权力来自于权利”的逻辑推演，因为这种形式合法性的依据极不可靠，宪法可以规定，也可以不规定或者取消规定。[9]“按照中国宪法序言的逻辑，宪法以及宪法所授权力的实质合法性依据来源于历史，是历史赋予的。”[10]可见，中国共产党的领导地位来自于中国近代史的实践，是历史发展的必然结果，宪法正是将这种历史选择予以如实记载。

此外，党对政法工作的领导是依法治国的具体要求。依法治国是现代政治文明的具体体现和本质要求。依法治国基本方略的提出，是基于中国特定的政治现实。由于政治理念与政治制度的差异，决定了中国不可能照搬西方资本主义国家的法治模式，只能从本国实际情况出发，选择符合中国国情的治理方式，即中国共产党领导的依法治国。中国共产党对政法工作的领导决定了依法治国的方向。政法工作具有很强的政治性，政法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，坚持党对政法工作的领导，对于坚持政法工作的正确方向，贯彻落实依法治国方略，构建中国特色社会主义政法关系，具有重要的意义。

（二）政法委协调案件具有必要性

根据中共中央办公厅厅字(1995) 28号关于转发《中共中央政法委关于加强各级党委政法委员会工作的通知》(以下简称《通知》)，“督促、推动大要案查处工作，研究和协调有争议的重大、疑难案件”是各级政法委的职能之一，即在中国语境和国情下，赋予政法委这一职能具有必要性。

首先，这是我国政治体制的内在要求。我国实行人民代表大会下“一府两院”的权力格局，在这种体制下，司法机关难以对强大的行政权产生有效制约，这就需要由政法委加以支持与补强。当行政权干预司法权运行，司法机关无力招架时，通过请示报告制度为司法机关摆脱困境提供契机。例如，当行政权强大到使司法机关陷入执行难的境地时，由党委政法委凭借执政党的权力优势督办人民法院“老大难”执行案件，这已成为当代中国法院特色的执行制度。[11]

其次，这是保证司法机关运行体制顺利进行的现实需要。“分工负责，互相配合，互相制约”是我国《宪法》《刑事诉讼法》对公检法三家职能关系的规范描述。在司法实践中，由于法律的抽象性以及部门利益考量等因素，公检法三家也往往存在观点分歧、工作衔接不畅等问题，这就要求由党委政法委从党的领导角度进行协调，共同研究解决办法，以保证实现互相配合，保障权力的正常运行，提高法治权威和效率，维护法律尊严与法制统一。[12]此外，司法权力的运行也需要行政机关等其他部门的支持和配合，为保障权力的顺利运行，防止因部门利益纠葛影响工作大局，也需要由政法委做好外部协调工作。

最后，这是化解社会矛盾、维护社会稳定的政策要求。走群众路线，密切联系群众是中国共产党带领全国人民夺取革命胜利的法宝。在和平建设年代，化解人民内部各种社会矛盾成为党联系群众路线方针的具体体现。一般情况下，司法机关严格依法办事同政法委化解社会矛盾的政策目标并不冲突。但在社会大转型的背景之下，各种利益错综复杂，严格依法办案有时反而激化矛盾或者引发新的社会矛盾，危及社会稳定。这时，为防止社会矛盾激化，地方政法委就可能通过刑事案件协调机制，要求司法机关对法律规定适度妥协，有时甚至要求司法机关违犯法律规定办理刑事案件，从而将自身的政策追求通过司法的技术性处理予以实现。[13]

（三）政法委协调案件与司法机关独立办案的关系

《中国共产党党章》规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”该规定明确了党的领导方式是总揽式的宏观领导。就政法工作而言，中国共产党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。在政治上必须同党中央保持高度一致，保证政法机关成为人民民主专政的重要工具，为保障人民当家做主而公正执法和司法。这种政法治理的传统自陕甘宁边区政府时期，在中国共产党的领导下就已经形成。“法律必须服从政治的要求，政治也要借助法律的技术，这种政治与法律之间的有机结合产生了一个独特的法律概念‘政法’，当然这不仅是一个概念，而且是一套学说，而且是一套组织机构，一套权力技术，一套成熟的法律实践。”[14]思想领导是指政法委将党的路线、方针、政策及时传达到政法机关，把党的基本理论和政治要求与法治建设的根本要求有机结合起来，使政法机关在思想认识上与党保持高度一致。组织领导主要是队伍建设的领导，培养忠于党、忠于人民、忠于法治事业的政法干部。

党对政法工作的宏观领导方式表明，政法委协调案件仅是协调各机关加强配合，提高司法效率和公信力，而并不直接干预个案定性，这与司法机关独立办案之间并不矛盾。同时人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权的宪法规定，也没有否认党的领导。宪法强调司法机关独立办案与党对政法工作的领导并非一个层面的问题，前者强调个案公正，后者强调政策指引。当立法权、行政权、司法权宪政结构不完善时，政法委的合理性介入，有利于维护各种公权力格局中的内在张力，有益于既有公权力结构的宪政地位。

三、政法委协调案件模式改革

（一）改革方向：从个案干预到宏观协调

加强党对政法工作的领导是近年来党中央对政法工作的新要求、新期待。做到这一点，就必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断地改进党对政法工作的领导方式。改革政法委协调案件有两种观点：一种观点认为目前不宜取消地方政法委对刑事案件的协调制度，但应当合理限制地方政法委协调刑事案件的范围，并禁止地方政法委对刑事案件事实进行“协调”。[15]另一种观点认为不能取消基层政法委的案件协调职能，而是应该予以规范：即政法委可以对证据进行审查，在证据固定的情况下，可以认定案情是否超越了合理怀疑。[16]

我们认为这两种观点都没有抓住问题的症结，即政法委协调案件方式不应是个案协调，而应是宏观指导。关于这一点，《中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见》（中发〔2005〕15号）有十分经典的表述：“执政党不是国家权力机关、行政机关和司法机关，不应直接行使国家机关的职能。执政党的执政职能是支持和保证它们依法行使职权、履行职责。”“加强党对政法工作的领导，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断地改进党对政法工作的领导方式。要善于通过发挥党的政治、思想、组织优势实现党的领导，善于运用宪法和法律来实现党的领导，善于通过国家政权机关来实现党的领导。”此外，中央政法委在 2006 年编制的材料中更是也明确指出：“党的领导是总揽全局，而不是包办具体事务，更不是代替政法机关对具体案件进行定性和处理。”[17]比较可行的解决办法是建立中央对地方政法委的考核制度和责任追究制度。考核制度侧重对地方政法委案件协调功能的发挥情况进行评估，在全国范围内进行评比，得分高的地方给予表扬等奖励，得分低的地方给于批评和惩戒，以督促地方之间不断发现问题并改进工作。责任追究制度侧重对出现问题（例如冤假错案）的政法委相关人员追究其党纪责任和法律责任，以儆效尤。

（二）改革路径：运用法治思维提高干部政策指导能力

法治思维，是指人们在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[18]自党的十六大明确提出“依法执政”后，党的十八大又进一步明确提出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这表明在依法治国的基本方略下，中国共产党的执政理念正在不断变化：如果说“依法执政”是党在宏观层面阐释党的领导与依法治国之间的关系，那么十八大报告便是在微观层面上对如何依法行政的进一步诠释，而这种微观的要求也往往更具有针对性和可操作性。

就政法工作而言，依法执政要求改进党对政法工作的领导方式。即要善于通过发挥党的政治、思想、组织优势实现党的领导，善于运用宪法和法律来实现党的领导，善于通过国家政权机关来实现党的领导。[19]申言之，执政党不应直接行使国家机关的职能，而应支持和保证国家机关依法行使职权、履行职责。执政党直接行使国家职能（如干预办案）不仅违反了依法行政的基本要求，而且本身就是对法治建设的破坏。基于此，我们认为政法委协调案件模式改革的路径在于：不断提高地方政法委干部的法治思维水平和政策指导能力，实现由个案干预到程序协调的转变。具体措施为：加强对政法委干部“法治思维”的教育培训，通过政策分析、典型案例等形式加深干部对法治思维的理解，在此基础上提高政法委干部的宏观指导能力和程序协调能力。要通过制度规范地方政法委协调案件的权力运行，构建协调案件的程序运作机制，将协调案件范围进行适当分类，界定不同类型的协调模式。同时对权力运行进行有效监督，对非规范性的权力运作加以阻止和惩戒。

[1]唐卫彬,黎昌政.冤案是怎样造成的?——湖北佘祥林“杀妻”案追踪[N].检察日报,2005-04-08.

[2]郭书山.赵作海案件质疑政法委的职能[EB/OL].http://www.66law.cn/domainblog/18830.aspx,2013-06-12.

[3][4]严励.地方政法委“冤案协调会”的潜规则应该予以废除[J].法学,2010(6):41.40.

[5]是谁制造冤案？——河南赵作海杀人冤案启示[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_512a1d310100ivel.html，2013-06-12.

[6]刘涛.当代中国政法委员会研究[D].吉林大学,2012.

[7]苏力.送法下乡[M].中国政法大学出版社,2000.90.

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[19]中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见(中发[2005]15)[Z].