社会养老保险：中国社会保障改革路径之选择

王 伟 何 韬

党的十八大和十八届三中全会报告分别强调“统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。”[1]“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”[2]但中国社会保障改革发展面临着新形势、新任务、新问题、新要求。以社会养老保险为例，对中国社会保障改革路径的选择进行剖析，并就涉及的问题和一些关键因素、重点环节做理论探讨。

一、中国养老保险的历史及其社会养老保险的现状分析

社会养老保险的社会效益在于其风险共担机制和因为经济规模扩大而得到的经济节约而减少贫困的效率。拥有社会保险体系，老年人的生活质量不再依赖于他所拥有的子女的数目和子女的收入。与之相对，他的收入更依赖于经济总量的增加。社会养老保险减少了人们拥有大家庭的动机，也在某种程度上暗示了一个社会成员年轻时的工作努力和年老时收入的松散关系，导致了较低的储蓄率、对子女较少的人力资本投资、更少的工作激情和更早的退休，这些阻碍着经济的发展。社会保险体系的另一项缺陷来源于在民主政治体系中政客们的短期行为。在西方为了获得政治声望和支持，社会保障体系过度膨胀而且也由于其过于慷慨而难以为继。

大多数国家采用现入现出机制，在这种机制下，以现时财政的收入来支付现时的养老金。根据萨缪尔森.亚伦的社会契约：“只要实际收入和人口增长呈正向发展时，现在的一代和未来的一代都确保可以获得根据其贡献来决定其收益。”[3]与之相对，现在西方社会的现入现出机制不能满足代际间的“社会契约”。人口增长的减少和为抚养快速增长的老年人口而逐步升高的支出使大多数社会养老保险体系陷入困境。一个好的养老保险体系应在风险共担机制、个人激励机制和经济增长机制之间找到平衡。建立个人退休储蓄帐户似乎是达到这些目标的好办法。智利已经在这一方面提供了成功的经验。在智利模式中，养老保险主要包括强制性的个人退休储蓄，而公共养老金只为需要者提供最少量的生活保障。

我们可以从不同的方面比较一下家庭养老保险体系和社会养老保险体系之间的区别，它们是社会的生活安排、人们的生活方式、家庭中代际间的关系和老年人的生活质量。在中国的传统文化中，理想的晚年生活是在一个扩展的家庭中享受天伦之乐（子女们的孝顺）。由于西方人既不和父母生活在一起也不赡养他们，所以很多的中国人认为，西方人没有孝顺的概念。这些中国人认为西方老年人的生活一定十分悲惨，并把现阶段中国家庭功能的丧失归咎于西方化。当老年人经济独立，他们更倾向独自生活。生活安排快速地发生变化。在别的西方诸国情形也是如此。尽管大多数美国人不和其父母生活在一起，他们之间却有大量的交流和看望。这种关系紧密却分开生活的模式就是所谓的“改进的扩展式家庭”。在这种模式下，老年人和年轻人都可以拥有独立的生活，同时获得彼此的经济独立，并且避免代际间的意识形态冲突。老年人可以保持自尊并获得年轻人的尊重。年轻人可以保持自己的生活方式同时维持紧密的家庭联系。当父母生病或残疾时，成年的子女可以照顾他们。完善的老年照料体系可以为老年人的养老问题提供更多的选择。

家庭养老功能的弱化是政治经济发展的必然结果。随着经济和社会的发展，恰当的社会保险体系要比家庭养老保险体系优异得多。为了支持家庭养老体系同时给老年人提供必要的生活来源，我们必须建立社会养老保险体系。

几千年来，几代人共同生活的大家庭是中国传统养老保险体系的核心。尊重老人和孝顺是强化这种体系的基石。在传统的农业社会中养育子女是一种投资和储蓄。父母可以通过控制财产、经验来源的知识、生产和消费的决定、结婚年龄和结婚对象、和他们子女其他的生活方面来加强孝顺的教育。孝顺已成为一种社会规则，也使代际间的传递得到平衡。

中华人民共和国成立后，政府采用了混合养老保险体系。一方面，传统家庭养老保险体系被立法所确立。宪法规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务”。政府通过严格控制农民的迁徙来加强农村家庭养老保险体系。中国的农村家庭被集中在集体农庄和人民公社中，在这种模式下生产队是基本的生产单位，老年人主要是由家庭和生产队照顾的。另一方面，由于其社会主义制度的优越性，一项完备的养老保险体系在城市里建立起来。政府的职员和国有企业的职工都可以在退休后领到退休金和得到医疗照顾，他们在退休后可以领到相当于75-100%在职工资的退休金。政府是社会养老保险的惟一责任主体。

经济改革极大地改变了经济和社会状态。在城市，国有企业开始成为独立的商品生产主体，由它们自己为其退休员工提供养老金。由于现收现付体制所带来的养老金支付负担使国有企业拥有很高的退休比例（退休人员和工作人员的比例），同时也让它们处于困难的财政状况下。为了建立起适应市场经济的养老保险体系，中国探索开始在一个实验基地推行一系列养老保险改革。政府颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定中国的养老保险应当包括三个部分：基础养老保险、企业负担的养老保险和个人养老储蓄。基本养老保险主要来源于社会统筹基金。基金的规模从县市级上升到省级社会统筹基金。自从这项规定实施以来，参加该体系的公司和个人开始快速增加起来。大多数国有集体企业的职工都为加入基本养老保险而参加了不同的统筹基金。而非国有企业的职工都被排除在养老保险体系机制之外。

改革开放后，农村地区已经开始用家庭联产责任制代替集体所有制，该机制实际上是一种私人经济的农业。随之而来的是集体养老保险和医疗保险在农村的崩溃。传统家庭又发挥其养老的职责。然而，随着农村经济的发展，家庭养老保险越来越丧失其功能。较低的出生率，快速的老年化和家庭规模的减小都减少了用于赡养老人的资源。

二、中国养老保险改革若干政策之选择

一国的养老保险体系演进与其政治经济发展密不可分。中国是个发展中国家，其人均国民收入要远比西方发达国家要低。而且，在中国存在着巨大的城乡收入差别。中国的养老保险体系和西方的养老保险体系有许多不同。由于拥有收入的保障，城市的老年人不再依赖家庭赡养，他们有自由选择自己的生活方式。在西方国家中，社会人口老年化问题源于工业化、经济增长和高生活水平。因此在社会人口老年化之前这些国家已经建立了比较完备的社会养老保险体系，他们是先富后老。老年化是一个自然的过程。尽管如此，西方国家在养老问题上仍然存在许多难题，其社会养老保险体系也需要改革。中国政府建立覆盖城乡的统一的社会保险体系既不符合需要也不可行。相反的，城乡并列的保险体系将共存很长时间。与此同时城乡的养老保险体系还有待提高。

（一）城市养老保险

社会养老保险体系的存在和其产生的预期和生活方式使中国的社会养老保险体系必将继续下去。但中国应当选择什么样的养老保险体系呢？就现收现支的模式，亚伦（1966）、萨缪尔森（1975）、费尔德斯坦（1974）都在质疑该模式是否适合当今的老年化进程。他们的研究表明：人口增长率的下降使这种模式失去吸引力。从西方的教训，我们可以知道以现收现支模式操作的国家社会养老保险体系不能适应出生率的下降和人口的老年化。结果是这些国家的政府不得不提高税率来支撑现收现付的养老保险支出，而这一切又导致储蓄率和工作热情的下降，最终导致经济增长的缓慢。除此以外，中国和西方国家相比较还有更低的国民收入和更庞大的人口。因此，中国必须调整此种体系。

一种完全预筹积累式的社会保障体系被认为比现收现付的模式更有效率。马丁.费尔德斯坦认为：资本的边际产品要高于总工资的增长率。根据他的理论，投资型社会保障体系要比现收现支的模式有效得多。[4]换句话说，为提供同等福利，在完全预筹积累式社会保障体系中所储蓄的金额要低于在现收现支模式下所缴纳的税款。智利模式也证明完全预筹积累式社会保障体系要优越于现收现支模式，它是老年社会的理性选择。

与现收现支的社会保险模式相比，完全预筹积累式社会保障模式拥有很大的优势，但在不久的将来让中国来走智利模式却存在巨大障碍。首先，中国从现收现支模式向完全预筹积累模式的转变会给现时的工作人群带来巨大的压力。他们不仅必须承担支付现在退休老人的养老费用还要承担为自己未来的养老金储蓄费用。到目前为止，中国采用谨慎而恰当的方式改革社会保障体系。现有的方案是整合个人积累和由省市政府统筹的养老基金，并有意向退休老人提供基本的退休福利。这种体系有其优点：首先，它从现收现付模式分化，并部分向以个人积累为基础的预筹积累式社会保障体系转变，这样减轻了现在工作人员的压力。其次，它结合了风险分担机制的益处和个人工作动机的保持，同时避免了现收现支模式的众多短处。再次，它为未来的改革提供了更大的弹性空间。例如，随着中国经济的发展和人均国民收入的增加，可以扩大个人积累份额而减少社会统筹基金的份额。最终，中国会建立完全的预筹积累式社会保障体系，在此模式下，社会保障基金主要为需要者提供必要的养老保障。尽管城市养老保险正在向着正确的方向进行，仍然要做好政府老年政策、立法和养老保险基金的运作。

首先，政府应当让社会养老保险体系涵盖所有的城市职工。现行社会养老保险体系只涵盖了国有和集体企业，众多的在私营企业和中外合资企业的职工和个体工商户都被置于该体系之外，私营企业在国民经济中扮演越来越重要的角色，它已经占到全国GDP的2/3,有必要把在其中工作的职工涵盖在社会养老保险体系之下，同时增加其风险分担机制。为了实现这点政府有必要对所有职工实行统一的保障标准，也就意味着国有职工和非国有职工享有同样的基本养老保险储蓄和养老金福利。

其次，养老保险的相关立法工作必需进行。现行的养老基金的统筹方案和个人积累基金的运作都是在政府的指导下进行的。在很多的情况下，地方政府很难统筹到养老保险基金，特别无力为非国有企业的职工统筹到养老资金，由于他们并非在国有企业里工作。所以政府有必要通过制定社会养老保险法确立参加社会养老保险是强制的，同时享受社会养老保险的收益也是通过立法确立的老年人的必要权利。

再次，社会养老保险基金的运行机制应当提高。应由地方政府的社会保障委员会来管理基本养老保险统筹基金和个人积累基金。该社会保障委员会负责接受养老保险金缴款，并偿还养老保险金收益，同时负责养老金基金的运作。养老金基金可以存到银行里，并用于购买政府债券。

把基金存到银行或者购买政府债券的好处在于其较低的风险。但是它的缺点是回报率较低，由于近年的通货膨胀率较高，其实际价值甚至在下降。在这些情形下，费尔德斯坦的完全预筹积累式社会保障体系由于现收现支模式理论就值得质疑，因为资本的边际收入要低于实际工资的增长。为了长时间的实行社会养老保险，我们有必要保持和增加社会养老保险基金的价值。一部分基金应当投资到股票和确定的投资项目中，如：高速公路、桥梁、房地产、和电力和能源相关项目。当这些项目建成后，基金就可以获得稳定的回报。根据美国金融市场的经验，这些投资的回报率要高于将钱存在银行的回报率。虽然这些投资有风险，但巨额的基金可以让这种风险处于可控制的水平。同时由于这些是长期投资，政府为平抑股票市场波动而投入的资金可以最小化。当然减少股票投资会使效果更加明显，因与经济考虑相比较，对某个企业的投资更多是基于政治考量。更进一步说，当基金投向一个企业或购买其股票，养老金基金就成为一个经济实体的大股东。这样基金的管理人就会基于政府的政治考量而对该实体进行经营控制，此时却忽略了经济考量，结果有可能导致经营效率的下降。为了尽量减少基金投资策略的负面性，养老金基金必须建立长期运营机制，而且必须有足够的自主性和有相应机制抵御政府的非法干预。

政府也应考虑引入竞争机制以提高基金的运营效率。如果只由政府的一个部门控制基金，就很难避免官僚主义和出现低效运转。已经有报道曝光了有些地方政府官员滥用社保基金的事件。可能的解决方案是授权独立的托管机构在政府的监管下来管理基金。这些托管机构应当有足够的经济规模，同时也应当引入竞争机制。竞争会让这些托管机构降低管理成本，提高服务质量和基金投资回报率，从而吸引更多的顾客。

总之，在城市里，政府制定《社会保险法》，扩大保险覆盖面以涵盖所有的城市职工，建立科学化、系统化和制度化的养老基金管理体系。

（二）农村养老保险

如何更好地为广大的农村地区解决养老保险是中国现阶段最大的挑战之一。由于农村有限的经济和社会发展，家庭养老仍然是主要的养老方式。

首先，赡养老人不仅是中国儒家文化的要求，也是由法律规定的。中国宪法规定：“成年子女有赡养和扶助父母的义务”，虐待或遗弃父母的将被判5年监禁。其次，根据仍然在广大农村有效的农业生产传统，扩大的大家庭可以有效的集中使用有限资源。同时家庭养老保险可以避免在社会养老保险中存在的交易和管制成本。再次，绝大多数的农村老人仍然对家庭有很大的贡献，他们用自己的知识指导农业生产，照顾孙子孙女，或者做家务等。这样养老成本被大大降低。最后，“养儿为防老”的思想在农民中仍广为流行。老年人在情感和心理上更愿意接受和扩大的大家庭生活在一起。

然而快速的经济和社会的发展改变了传统的农业生产、消费和生活方式。年轻人有更多的机会迁徙到城市从而获得更好的教育、更现代的生活和更多的自由。他们倾向于否认传统的孝道和社会规范，从而拒绝负担赡养父母或祖父母的义务。这些改变使老年人的权益易受侵犯。为了解决农村养老保险问题，政府应借助媒体和法律来保障老年人的合法权益。首先，以现行的“五保老人”的社会养老保险计划（也就是政府照顾和赡养没有子女的农村老年人）为基础，政府需要增加基金和扩大覆盖面。在21世纪，遵循“一孩化”夫妇的第一代人将需要得到赡养，这时家庭的突出特色是2个年轻人（一对夫妇）要赡养4个老人（两对夫妇）。有一半的“一孩化”父母将成为“五保家庭”。很显然，“五保家庭”的覆盖面需要扩大。

其次，中国政府也要通过税收降低的方案来鼓励现在的农村年轻人参加社会养老保险的社会统筹资金，从而为他们自己的老年保险开始个人积累。通常，农民的收入很低而且很不稳定。这样对社会统筹资金的缴费会被认为是完全的税收行为。按这种分析，农村社会养老保险主要依靠个人积累，社会统筹资金只是一个补充，它只是为老年人提供最少量的收入。用这种方法，现在的养老保险会变为一种个人积累为主，而社会统筹资金为补充的养老保险。

总之，由于城乡的经济和社会发展的极度不平衡，在不同的地区应建立适合地情的保险体系。在城市地区，新的城市社会养老保险体系应包括以个人积累资金为基础的养老金项目，这样既可以分担风险也可以保持个体工作激励。农村也积极采取家庭养老，而社会统筹资金为补充的养老保险，更好地促进中国社会保障体系的改革发展。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网,http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11-19/c_113722546.htm.

[2]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm.

[3]萨缪尔森(萧琛译).经济学[M].商务印书馆,2012.

[4]马丁·费尔德斯坦.转变中的美国经济[M].商务印书馆,1990.