我国探索实行官邸制问题研究

邓 娜

所谓官邸制，就是国家为一定级别的官员设计的一种住房制度，官员只有居住权，没有产权，任职期满后退出官邸的制度。[1]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房。探索实行官邸制。”自此，“官邸制”一词进入中国民众的视线。

一、中国特色官邸制的产生

在社会发展的过程中，一个制度的产生或者出现在公众的视线里都会有着其深刻的社会原因，正是由于某一社会现象的存在，才需要与之相适应的社会制度应运而生。中国特色的官邸制（以下简称官邸制）的出现，从表面看是单纯的探索解决中国官员的住房问题，而事实上它的出现根源于近几年官员住房腐败的盛行，而这一腐败是继“饭桌上的腐败”、“车轮上的腐败”之后，又一个令中国民众深恶痛绝的腐败现象，它甚至被称为“摆在大街上的腐败”。利用职权违规建房，超标准配备生活用房，多处占用住房，利用手中的权力收受房产贿赂，成为官员住房腐败的主要表现形式。[2]仅过去两年，媒体就已曝出多起“房叔房婶”的丑闻。而在这样的一个社会背景下，探索实行具有中国特色的官邸制应运而生。

二、探索实行官邸制意义重大

我国正面临着社会深刻转型、利益格局深刻调整的关键时期，任何一种可能对我国社会前进有所助力的制度都应该为我所用，正如邓小平同志曾经说过的：“白猫黑猫抓到老鼠就是好猫。”然而，我们必须随时保持清醒而理性的头脑，任何一种新的制度都不可能是万能的，因此，我们有必要以辩证的眼光来审视官邸制这一全新的制度。

首先，官邸制作为一种早已在发达国家使用多年的权力监督运行机制，对治理中国官员住房中存在的诸多问题有着重大的意义，很有可能给中国官场带来新革命、新气象。从目前来看，它至少有三点显性价值：第一，官员异地任职过程中的“走读”问题能得到解决。现实中，个别官员在异地任职住房问题未得到解决的情况下，常采用“远程操作”，这显然不利于官员对于日常公务的办理和对紧急突发事件的应对，若实行官邸制便能杜绝这种现象。第二，能防止国有资产的流失。[3]许多领导干部工作调动、异地任职时，地方大都为其准备好了“住所”（办公地点和宾馆除外），而当其调离后这些住房便往往归其所有。若其连续换几个地方，便能在多处拥有住所。但如果实行官邸制，将杜绝这种现象，官员工作生活用房都将为标配标退。第三，能减少浪费，节约资源，有些官员异地任职时专门住在豪华宾馆办公，每年要耗费大笔财政开支，实行官邸制，便杜绝这些浪费。

三、探索实行官邸制过程中存在诸多问题

（一）实行官邸制所耗费的行政成本过大

要实行“中国特色的官邸制”，首先我们应当了解中国的国情：在普遍实行任命制的前提下，我国官员的数量是极其庞大的。目前我国仅全国政协副主席就有16人，全国人大副委员长有10人，中央政治局委员25人，而我国有34个省级行政区、334个市（自治州、盟）、1735个县（市、自治旗）。即便按照这个制度的实行范围仅限于掌权的、重要职位的官员，那么我们每一个行政区域按两人算，如一个县有县委书记和县长两人符合官邸制标准，那这个数量已接近5000人，也就是我国将构建5000座官邸，这个数量之大令人咂舌。笔者通过EPS全球统计数据平台统计到我国国有机关职工人数（不包括城镇机关职工）从1999年的1,049.90万到2008年的1,119.93万人（之后数据尚无），每年均保持在1000万以上，并且以年均7万的速度增长。[4]虽然我们无法给出扩大范围后的适用数量，但从国有机关职工人数中可以看出数量之庞大，假设每1000个国有机关职工中有一个领导符合官邸制入住标准，那我国就得构建10000座官邸，这个数量惊人程度可见非同一般，其将耗费的行政成本之大，实施难度亦可想而知。

（二）官员频繁调动将大大降低官邸制的可操作性

众所周知，我国官员调动极度频繁，异地为官是目前中国官员任命的基本方式。异地任职频率和次数较高。全国政协委员、中国市长协会副会长兼秘书长陶斯亮曾经随机调查了我国150个城市的市长调动情况，调查结果显示，这些城市在2002年到2006年的市长任期中，更换了一次市长的城市有92个，占总数的61.3%；更换了两次的有38个城市，占总数的25.3%；没有更换的占总数的13.3%，只有20个城市。而另一个典型案例是，从1993年至2009年，有9人先后担任河北省邯郸市市长，平均每人任期不满两年。从这些数字，我们可以看出中国官员调动频繁之盛，而这显然使官邸制的可操作性大大降低。笔者认为其原因一是，官邸，无论在中国古代还是西方，都应是官员权力和地位的一种象征，若官邸的主人频繁的更换，这显然与官邸的意义是不相符的，并且这将有损于官邸的威严与公信力，同时官员不断的更换官邸也给其任职带来了很大的影响。二是官员频繁调动有维护费高增、财政开支增大的可能。[5]印度官邸就曾因官员频繁调动带来的高维护费引起公众诟病：据资料显示，因印度正部级以上官员都是选举产生或参与组阁的党派领导人，这些主要官员每次大选后都会有变动，所以官员更迭频繁，而其官邸变更规则是前任在一个月内搬出，为后任腾房，但后任入住的时候往往要求重新装修，这就额外带来一笔财政开支。近年来，印度高官们的豪华官邸和无节制的装修维护费用不断为公众所诟病，印度媒体经常呼吁这些官员精简开支，但收效甚微。试想，在我国官员调动如此频繁、官员数量如此庞大的一个现状下，若实行官邸制，官邸更换中所花费的装修费等杂费将不可想象。

（三）官邸制能否从根本上遏制领导干部以权谋房

从官邸制提出的背景来看，从某种程度上都是基于反腐的考虑。但我国官员房产方面的腐败问题绝不只是占用公房这一个原因所致，利用职权违规建房，利用手中的权力收受房产贿赂等等都在官员住房腐败的直接动因之列，而官邸制所解决的官员超标享受分配住房问题，恰恰不是民众诟病最多的形式。因此，官邸制不能解决这类住房问题，即便官邸制得到实行，这些官员按规定将自己异地任职时收受的住所上缴（不过几套），其各自尚还能剩下几十套房产，换句话说，官邸制并不是遏制领导干部以权谋房的根本途径，领导干部住房腐败的关键还在于官员住房公开制度的缺位。

（四）官邸制能否解决官员卸任后的住房问题

探索实行官邸制，首先要明白官邸制建立的社会基础：古今中外，官邸制都是建立在私有制的基础上的。在我国古代，官员异地任职时，国家也提供“官舍”，当官员“退休时”，国家又会收回官舍，官员即告老还乡。但必须明确的是官员之所以能够告老还乡，是因为古代田宅都是私有的，官员即便回到原户籍所在地还能有田宅供其生活。同理，在如今实行官邸制的发达国家，其实行的都是资本主义私有制，在这种经济体制下，国内的大部分财产都是私有的，普通民众大都拥有属于自己的房产、田地。因此，无论我国古代还是当今国外，更适宜官邸制生存的经济体制往往都是私有制。而我国目前实行的是以公有制为主体多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，国内绝大多数财产都是国家所有或集体所有，即便一个官员本来是农民家庭出生，其家中的田地也是集体所有而非本人私有。在这种经济体制下实行官邸制，若这些官员原来为官时未另行购买住房，其离职或退休后的住房问题将不能解决。若不能保障其卸任以后的住房问题，解决其后顾之忧，官员未必肯住进官邸，同时，在位官员为了确保退休后能“颐养天年”，必定又会大肆以权谋房，这显然又为滋生腐败提供了温床。

四、完善官邸制的对策建议

中央提出探索实行官邸制，对治理中国官员住房中存在的问题的确有着重大的意义，但同时也存在着诸多不容忽视的重大问题。要解决这些问题，需建立相应的配套制度。

（一）制定不同层级的官邸建构标准

为了避免官邸制耗费行政成本过大及基于反腐目的考虑，可将适用官邸制的官员分为官邸标准和公房标准两部分，首先，适用官邸标准的为省部级正职领导干部，对于这一部分官员官邸可仿照国外官邸，修建得富有地方代表性，代表着一省或一部权威，标准处于最上层。其次，适用公房标准的为县处级副职以上省部级副职以下的行政区域主要领导干部，这一部分官员可再分为省部级副职、厅局级、县处级三层，对于这一部分官员可从节约行政成本出发，不再修建代表性的大建筑官邸而直接修建小面积公房（适用普通的居住适用房标准），并且按照层级的不同公布不同的修建标准，但仍适用官邸制上任搬入卸任搬出的规则。这样一来，一方面有固定的标准可以避免地方在修建官邸的过程中大兴土木，铺张浪费；另一方面可不再修建大量大建筑官邸，而是小面积的公房，节省行政成本，同时实现反腐初衷。

（二）严格限制官员再购商品房数量

官邸制并不能从根本上遏制领导干部以权谋房，即使实行官邸制，官员仍可通过收受房产贿赂、利用贪污来的资金购买商品房。因此，要真正发挥官邸制遏制官员以权谋房的作用，还应对入住官邸的官员再行购买的商品房数量进行严格限制。但我们可以出台限制官员再购商品房的相关规定，对其再行购买的房屋数量、面积进行严格限制，比如，可以规定每个受官邸制约束的官员（不管是否入住）最多可再购买二至四套房屋，每套房屋不超过150平方米。同时，此规定应不只对官员本人有效，还应及于其家庭成员（即不允许官员以家庭成员的名义购买超过数量限制的房屋）。

（三）建立官员住房公开制度

官邸制不是一个万能的制度，它只能避免重要职位官员在位期间占多套住房的情况，其他未列入官邸制范围的官员以权谋房的问题仍不能解决，而建立官员住房公开制度便能使其他官员住房情况公开透明，能够在很大程度上防止其住房腐败。同时，官邸制不能从根本上遏制适用此制度的官员以权谋房的问题，建立完善的住房公开制度也能对其有所约束，总之，将官员住房公开制度与官邸制配套实行，才能真正实现官邸制的反腐初衷。在具体实行上，一方面应明确官员住房公开的主体以及住房信息公开的内容；另一方面应制定并公布不同级别官员的住房标准，让公众能明确知晓每位官员的住房情况达标与否，同时，健全民众对官员住房腐败的监督机制和反映机制，保障群众的知情权和监督权。

（四）建立官员卸任后的补偿机制

只有保障官员卸任以后的住房问题，才能解决实行官邸制的后顾之忧。其他实行官邸制的国家就存在着未妥善处理此事所带来的问题：根据韩国法律规定，没有首尔户籍的官员一律不得在首尔租买房屋，当然这是韩国对官员廉洁自律的一种规定，但这同时也导致不少官员卸任后要么只能回原户籍所在地，要么只能在首尔郊区租房子，这种做法显然可能倒逼官员通过其他途径进行贪污受贿，反而不利于其反腐初衷。因此，在执行官邸制时，一方面应要求实行官邸制的官员廉正纯洁；另一方面也应对这些官员卸任之后的生活有所保障。这就需要建立相应的补偿机制，具体来说，分为货币补贴制和现房保障制。货币补贴制，即可以给这些卸任的官员一定的货币补贴，让其以此补贴在市场上购买住房；现房保障制，即仿照拆迁补偿房的方式，规定每位卸任官员可享受的免费政策房为多少平米，再由该官员花费少量的钱加以购买。

（五）系统联网监督官员及其家属

一项全新制度的有效实施，依靠的不仅仅是制度本身，更是有赖于相应监督措施的出台，官邸制也不例外。针对官员用手中的权力收受房产贿赂、套购房产、利用贪污资金购买房产等现象，以及有可能出现的官邸制实施以后官员卸任时将官邸也“一同带走”的现象，宜通过系统联网来监督官员及其家属。首先应大规模的对领导干部的现有住房进行调查摸底，将官员及其亲属的住房信息捆绑在一起进行联网，之后官员或其亲属再有购房，都将其购房信息录入此系统，这样一来，将随时可从系统内查到其所拥有房产套数，以此对官员及其亲属房产进行监督。

[1]冯海宁.官邸制要与住房公开同步实行[N].法制日报,2013-11-18.

[2]李钰之.官邸制是制度反腐的一柄利剑[N].检察日报,2013-11-18.

[3]汪玉凯.把建立“官邸制”作为深化政府改革的重要内容[J].探索前沿,2010(7).

[4]EPS全球统计数据统计/分析平台[DB/OL].HTTP://WWW.posnet.com.c/Ays/Alap.asp?ID=OLAP_C MED_RA_WEB,2013-12-26.

[5]李松.官员频繁调动之弊[J].望,2009(17).