以改革创新精神深入发展五大协商

任 兰

党的十八届三中全会在全面深化改革的各项任务中，明确提出推进协商民主广泛多层制度化发展，首次提出立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。这五大协商类型的划分，在党的历史上尚属首次。它涵盖了协商民主的内容和渠道，勾画出协商民主建设的清晰脉络，是协商民主“广泛”与“多层”制度化发展的精炼概括，是协商民主横向覆盖范围与纵向布局层级的集中体现，是我们党在协商民主理论上日渐成熟的体现。

推进协商民主广泛多层制度化发展是一项长期任务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）联系当前和今后一个时期的实际，对推进协商民主广泛多层制度化发展进行了部署。要构建协商民主体系、拓宽协商渠道，就要在深入发展“五大协商”上下功夫。深入发展“五大协商”，切实解决 “五大协商”中出现的问题，就能不断推进协商民主向前发展。

一、大力推广立法协商

在我国，拥有立法权的主体包括：享有立法权的各级人大及其常委会、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。立法协商是指这些主体在制定或修改法律法规过程中，通过政治协商会议或者其他组织机构充分听取意见，实现理性立法、民主立法。其不仅为公民参与治理提供了更加广阔的平台，同时也对公民政治意识的培育起到积极作用。

在我国的立法实践中，除了《中华人民共和国立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构，应当听取各方面的意见”之外，各地近年来也就立法协商制定了规范性文件，如南京《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》；大连《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》；福建《关于加强地方立法协商工作的意见》等，为我国的立法协商实践提供了法律依据。与此同时，越来越多的各级人大和政府也逐步实行了开门立法，建立了立法听证制度，使立法具有更强的协商民主性，推进了我国立法工作的民主化、科学化。

今后，各级人大和政府应按照《决定》要求，借鉴经验，尽快建立、完善各项协商立法制度，实现协商立法的制度化、规范化、经常化，用制度代替经验，用常态取代随意。设计的相关制度和措施要体现民意，切实解决民众普遍关心关注的立法问题，平衡各方利益。由于大多数公众缺乏参与立法的经验，尤其是弱势群体不习惯通过立法活动来维权，所以在制度创设上，要调动公众参与协商立法的热情、扩大参与协商的范围，将与公众切身利益相关的立法活动大量纳入到协商立法范围内。可以设计一定的激励措施，提高弱势群体参与协商立法的积极性。在程序设计上，尤其要避免强势利益集团对立法的过度影响，可设计立法听证机制以实现各主体间的力量均衡。在协商立法的方式上，要本着简便、易行、效率的原则，充分利用好网络平台的作用，征求公众意见、与公众互动讨论，了解民意、吸纳民意，就立法计划草案分步骤征求公众意见，开通互动平台让公众参与讨论，并就意见采纳结果向公众反馈，寻求共识。

二、主动开展行政协商

行政协商是指政府在决策之前和决策实施中的协商。这是直接涉及利益的协商，在几大协商中处于利益矛盾的前沿，其实施效果最能被公众感知，所以政府能否协商、怎样协商至关重要。

政府决策是政府分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的重要手段，是维护公共秩序的一种重要力量。在政府决策过程中，民意表达是最不可忽视的重要因素。如何表达、怎样参与决策一直是民主理论研究的热点。从上个世纪80年代起，西方学者提出了协商民主理论，其要旨就是在公共领域，在重大公共决策的制定与实施之前，由公民们遵从公共理性精神，对决策予以充分讨论和争辩，通过广泛的对话和意见商讨，达成妥协、共识或相互理解。可以说，西方协商民主产生于公众对公共决策参与的需要。在我国，群众的民主意识在持续增强，这种发展趋势与传统的以权力为主导的单向管理模式产生了越来越多的矛盾，尤其是涉及公众切身利益的行政行为，公众对政府质疑越来越多，并通过信息的快速传播形成群体舆论或群体事件，给政府带来压力，进而影响决策的实施。所以西方协商民主的价值定位在我国同样适用。在社会转型期，我国要保持稳定、持续发展，并实现社会的和谐治理，政府就要转型，要将政府与相对人之间纯粹的管理模式转变为更多的合作模式，将传统行政权力的单向运作逐渐转变为双向交流。体现在公共决策上，就是政府通过征求民意以体现政府行为的公共性。

目前我国很多政府还习惯于关门定政策。如一些城市规划和重大公共建筑的立项，几乎没有公开征求过民意，或凭领导的兴趣以决定是否征求民意；即使征求民意，也往往限定征求意见的范围，形式比较单一，对公众意见缺乏公开和反馈，对意见采纳与否不予说明。一些政府理念上还没转变，还不习惯听取不同意见和质疑，认为人多意见杂，会牺牲效率、延缓决策、影响地方发展速度。近年来，全国相继出现的一些因环境工程项目有可能带来污染而引发的群体性事件，导致工程被迫下马，导致经济社会发展出现非理性的停滞。其基本原因就是当地政府没有做好与群众的沟通，没有做好事前协商，使决策缺乏民意基础。这说明一些决策者还没有完全认同协商民主的价值，认为协商民主与地方发展存在矛盾。《决定》提出：“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，具有很强的针对性和现实意义，语义非常明确。要实现经济社会的有序发展，只要是重大问题和涉及群众利益的问题，就要改变决策的惯有模式，不再是政府的单一决策，而是要通过各种渠道问计于民、广泛征求意见，在决策前下足功夫，努力形成共识，之后再进入实施。同时在决策落实中也要通过协商与社会各界及时沟通，解决随时可能出现的问题。

目前，在体制上我国还缺乏制度性渠道让一些不同意见甚至是反对意见得到有序并充分的表达。所以，能否在政府和社会间建立一个对话系统是非常重要的问题。各级政府要认识到，质疑声甚至反对声，并不是反对政府、反对党，而是对某项公共政策的制定或重大工程项目上有着不同意见，这些质疑甚至反对声，有利于提升政府公信力和党的形象，而不是相反。只有不同意见充分表达，经济社会发展重大问题才会有一个较好的有着广泛民意基础的解决办法。因此推进行政协商首要的就是政府转变理念，真正树立“我要协商”的理念，使决策尊重民意成为政府的自觉行动。还要精心设计协商流程，充分调动人大、政协、民主党派以及社会力量，整合现有机制，设计出一个多渠道、多主体、多形式的行政协商机制，打造一个透明处置政策的博弈平台，从而保证公共权力真正服务于公共利益。

三、重点发展民主协商

民主协商，是指在政协组织中进行协商。《决定》特别强调，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”、“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。民主协商是“五大协商”中的重点协商，它开启了我国协商民主的先河，是最早制度化的协商民主形式。同时，它也是最成熟、最成功的协商民主，其做法历经实践检验，在世界协商民主的发展上都具有不可替代作用。

人民政协是在新中国建立时诞生的，1954年，在党领导人民制定宪法、召开人民代表大会后，人民政协继续承担起完善社会主义民主的历史使命。这种独特的制度创新体现了中国共产党特有的领导方式和执政方式。人民政协的理论基础是党的统一战线理论、马克思主义政党理论、人民民主理论以及中国实际，它始终以民主协商为己任；人民政协的协商民主有法定的制度保障，宪法把“以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”作为我国的基本政治制度，并在政协章程和相关法规、政策中进行细化；人民政协集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益，是实现人民当家做主权利的一种重要形式；人民政协不是国家权力机构，但政协工作是党的工作重要组成部分和重要延伸，是党联系群众的重要平台，它以特有的权威性和超脱性，通过协商民主来协调关系、凝聚人心、汇聚智力、疏解矛盾，帮助党委和政府解决我国经济社会发展中的诸多难题。人民政协作为国家政治制度、政治架构层面上的专门协商机构和重要协商渠道，在协商民主制度中发挥“支柱性”作用是民主发展的必然。

要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，《决定》提出了3条具体的改革举措：一是协商活动要实现制度化、规范化、程序化。过去很长一个时期，政协履行职能讲政策、方法、作风得多，制度创新、程序设计得少，民主的实际效果难以保障。所以人民政协推进协商民主的首要任务，就是要完善协商民主工作机制，用刚性的制度明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题，并通过操作性强的程序化设计将制度筑牢。

改革是系统全面的，完善协商民主制度是一项牵涉面广并且十分复杂的任务，实现“坚持协商于决策之前和决策实施之中”的要求，不能单靠政协一方力量。因此，《决定》提出的第2条举措，就是要求各级党委政府要积极参与协商民主制度的制定与实施。协商民主制度是一个制度体系，推进协商民主的制度建设必须协同推进。因此，国家层面要有一个顶层、全面、系统的考虑，重点是完善以宪法和章程为核心的人民政协制度体系建设，统筹研究政协内部各种制度与各种协商民主制度及其他相关制度间的相互贯通和衔接，尤其是要有明确的制度设计将人民政协履行职能与党委、人大、政府办事规则进行协调衔接，使人民政协的政治影响和组织功能确实体现出来。

第3条举措就是人民政协协商民主形式创新问题。《决定》提出：“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这4种协商形式就是政协近些年探索开展的新形式。专题协商是围绕某一专题在政协举行的，较为具体；对口协商可以围绕有关的政策、法律出台进行协商，也可以围绕某些比较专业的问题进行协商；提案办理协商的议题更具体，一般是一事一办；界别协商涉及界别利益或界别关心的问题，在界别代表和党政机关或有关组织之间进行。这4种协商形式穿插在政协定期的会议协商中间，增加协商密度，开展时机机动灵活；针对问题更加具体，可以介入到党政部门研究建立决策的过程，使重大决策更加民主、完善、科学并具有实效；多方主体的参与将更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，增加了协商民主的广度；如果一些重要的协商成果没有落实到位，还可以再建议、再协商，促使协商成果的深层次转化。

四、积极推进参政协商

参政协商，是指中国各参政党和无党派人士在统一战线中参与的民主协商。我国实行非竞争性政党制度，中国共产党是惟一的执政党，其它民主党派是参政党，参政议政是民主党派的基本职能，是民主党派在中国共产党领导的多党合作政治格局中存在的价值所在。

中国共产党与各民主党派的协商，从党际角度观察，两者是平行的政党，但由于各自能量和资源的巨大不同，就涉及到这样一个问题，中国共产党为什么要与其协商?其协商的意义何在？毛泽东曾说“国事是国家的公事，不是一党一派的私事，要学会同党外人士民主合作的方法，善于同别人商量问题。”对于建国后是否还需要民主党派的问题，毛泽东又说“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”正是在这些统战理论和思想的指导下，我国的多党合作制度不断发展和完善，形成独具特色的中国政治发展道路。

今天，进一步发挥统一战线在协商民主中的重要作用，最根本的就是完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。《决定》就“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”进行了单独表述。从执政党自身发展的角度，强调了参政协商的重要性。这就要求要加强党执政规律的认识，包括对参政党参政规律的认识。只有认识规律，我们才会更加尊重政党运行规律，切实尊重、保障民主党派享有宪法规定的权利和义务。

另外，决定还就参政协商的制度、形式以及侧重方向上进行了强调，提出了3项具体措施：

一是中共中央每年根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。改革开放以来特别是近15年来，无论是党的全国代表大会和中央全会通过的各项决定，还是国家经济社会发展中长期规划、政府工作报告、宪法修改等，中共中央、国务院事先都广泛听取党外人士的意见和建议，使得这一民主形式更加真实、有效。这种做法今后仍是实现参政协商的重要方式。

二是完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。民主党派作为参政党一个重要作用就是建言献策，优化决策。国家“海峡西岸经济区”、“环渤海经济区”和“河南中原经济区”就是民主党派深入调研，向党中央提出了意见建议，后来被党中央国务院采纳而建立的。每年各民主党派中央都会向中共中央、国务院报送了高质量的调研报告，很多报告得到了中共中央国务院领导的重要批示，最后上升为国家政策。这是参政协商的一种直接形式，具有鲜明的中国特色，也是我们党的优良传统和一贯做法。

三是发挥民族区域自治制度优势，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。各民主党派在中国共产党领导下，负有协助处理好民族关系的重任。在反对民族分裂、维护稳定的关键时期，各民主党派成员要充分发挥联系广泛的独特优势，发挥好各行各业人才荟萃、联系面较广的优势，认真细致的做好各族人民群众的思想工作，肩负起增进民族团结、社会稳定的重任。要协助党和政府积极鼓励民间及外来资本投资少数民族地区，协助少数民族地区发展经济。要团结一切可以团结的力量，包括广大海外侨胞和港澳台同胞，支持少数民族教育文化等事业发展。要更加重视民族政策的贯彻落实和监督检查，在各级政协会议、各级人民代表大会中积极提案，努力使民族政策得到有效贯彻。

五、广泛开展社会协商

社会协商，主要是指公民、基层组织和各种社会组织参与的协商。目前对我国社会政治发展来说至关重要的是社会协商，它是政府与社会、党与群众之间关系的平衡点。现代社会治理不仅依靠政府向社会、群众表达，群众也应走入政府的决策，通过双向的对话、沟通、参与，最终达到信息公开、民主决策、政府与社会合作治理等目标。因此，社会协商在中国是民主实践与社会实践的现实需要。

当下，要发展社会治理，放活社会力量，着力推进社会协商。社会协商要在政府和社会互动所形成的三个特殊界面中展开：

其一要在党和政府与基层社会互动形成的基层群众自治组织中开展。基层群众自治组织包括城市居民委员会和农村村民委员会，是公民直接行使民主权利的基层组织，是公民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会生活共同体。充分发挥基层自治组织的社会治理功能，就需要开展具有吸引力的协商民主。要加大信息公开，把事关群众利益的事务尽可能地向居民公开；要开辟渠道、创新方法、吸引群众有序参与；要完善对城乡社区的选举和罢免，将协商民主与选举民主有机结合。

其二，要在党和政府与人民团体互动形成的工青妇等组织中开展。 社会组织作为公共利益或不同利益群体代表，其公益性、互益性、志愿性的功能对缓解社会矛盾，扩展社会信任与公平，促进社会和谐具有积极意义。社会组织健康和成熟的发展，不仅有利于推动国内社会治理体制的建立与完善，在全球治理背景下，在某些方面还可避免国家利益在国际决策中的失语。在我国，工青妇等组织相比于其他社会组织，政治最为可靠、资源最为庞大、角度最为广泛，是党的群众工作的重要组成部分，具有不可替代的作用。但长期以来，这些组织难以适应转型社会的要求，未能全面有效发挥于与它们地位相当的作用。因此，在新形势下，要实现角色回归，这些组织就要利用更多的资源和手段，积极参与社会治理，把握自身定位，明确各自职责，找准工作切入点，特别要适应时代发展，针对群众的愿望诉求，参与社会难点问题的治理，切实保障和发展职工、青年、妇女等群体的合法权益，激发他们的内在活力，更紧密地把他们团结在党的周围，促进社会和谐。

其三是党和政府与民众互动形成的各种基层民主协商。近几年一些地方兴起了事务性协商民主模式，如民主议事会、民主恳谈会、村民代表大会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会等。改革开放以来，一些地方在经济迅速发展的同时也面临着极大的社会压力。贫富差距扩大，教育、医疗、环保、住房等方面问题仅靠原有的行政手段的管理方式已难以解决，而协商民主以民主性、平等性较强的优势成为协调社会矛盾、整合冲突利益的有效机制。

社会自治是社会协商的前提，社会协商反过来也会促进社会自治，二者的统一是中国特色社会主义协商民主发展的新境界。在这里，必须强调的是中国的民主政治建设从根本上要依靠党。依托党广泛的组织分布和工作机制推动协商民主向纵深发展。

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