中印边境民族地区群众工作问题与对策分析

●冯跃民，次仁卓嘎

(1．武警学院部队管理系，河北 廊坊 065000;2．拉萨边防检查站，西藏拉萨 850000)

(本栏责任编辑、校对 李献惠)

中印边境地区作为我国重要战略方向，一直存在着未定边界、领土争议和控制薄弱的现实。在这种极其特殊的背景下，做好中印边境地区少数民族群众工作具有重大的战略意义和现实意义。

一、中印边境民族地区群众工作的特点

本文所指中印边境民族地区是指中印目前实际控制线中方一侧的藏族和其他各少数民族聚居的边防辖区。中印边境地区的民族构成十分复杂，主要有拉达克极西部信奉伊斯兰教的居民、位于藏南门隅地区的门巴人，以及门隅东面的珞巴人。门巴人在文化和种族类型上跟印度平原上的居民接近，语言里包括很多的藏语词汇，宗教基本是西藏的。珞巴人是指沿河谷居住的不信佛教的山区居民阿卡人、达夫拉人、米里人、阿波尔人等群体，现属所谓的东北边境特区，为印度所管辖，从种族上说，他们属于蒙古人种，因而跟西藏人、汉族人更接近，他们所说的语言属于藏缅语系，西藏人将他们统称为珞巴。珞巴族人口不多，但内部部落众多，主要有“博嘎尔”、“宁波”、“邦波”、“德根”、“阿迫”、“塔金”等不同的部落，分居在不同区域。

(一)工作对象多元化

改革开放以来，中印边境地区发生了翻天覆地的变化。2006年7月6日，中国和印度重新开放连接西藏与印度锡金段的乃堆拉山口口岸，恢复了两国中断44年的边贸通道。乃堆拉山口曾经在中印边贸中扮演着重要的角色，因此在这里生活着的不再是土生土长的当地老百姓，还出现了个体劳动者、私营企业主、自由职业者等新的社会阶层，群众工作的对象不仅在民族、语言、宗教、风俗习惯等方面是多元化的，而且职业类型也呈现多样化的趋势。

(二)民族成分复杂，各种矛盾纠纷突出

中印边境地区群众工作中比较突出的问题表现为一些少数民族跨实际控制线聚居，影响边疆稳定的各种矛盾和问题比较突出和复杂。由于受客观条件的限制，当地老百姓的一些诉求很难及时得到满足，由于语言的沟通困难及诉求机制的不健全，民意得不到充分的表达和释放，导致矛盾纠纷日趋积聚、增多，特别是中印边境有些地区敌我矛盾较为严重，一些别有用心的人和境内外敌对势力利用人民内部矛盾，竭力挑拨离间党群关系，对当地社会稳定和国家边境安全造成极大危害，群众工作很难开展。

(三)利益诉求具有群体性

中印边境地区各族群众在表达自己的利益诉求和政治诉求的情绪，容易在当地传统的政教合一观念影响下积聚、发酵。受各种因素的影响，有些群众对改革的必要性、艰巨性和复杂性思想准备不足，很难站在全局、长远的角度理性地看问题，容易出现心理失衡和认识偏差，产生怨气，引发不满。例如改革开放和市场经济条件下出现的贫富差距拉大的现象，就一定程度上造成社会成员之间的对立和冲突，特别是低收入群体的不满情绪急剧增加，由此引发一些群体性事件，给群众工作带来很大难度。

二、中印边境民族地区群众工作现状

作为维护边境地区安全稳定的一支重要力量，西藏公安边防部队在开展中印边境群众工作中发挥着重要作用。近年来，西藏公安边防部队深入推进“爱民固边”战略，形成了一系列民族地区群众工作的新方法。

(一)结合民族宗教特点开展群众工作

公安边防部队注重突出民族特色，打造“爱民固边民族团结模范村”。积极争取党委政府支持，把创建活动纳入新农村建设、兴边富民行动规划项目，在重点地区、重点区域和门巴族、珞巴族等少数民族聚居区打造“爱民固边民族团结模范村”，突出民族地区特色，体现“民族团结、民族互助、各民族共同进步”的特点，以独具特色的“牵动性、联动性、辐射性”特质，提升了社会影响力。

在尊重群众宗教信仰和打击非法传教方面，突出宗教特色，打造“爱民固边模范寺庙”。在创建爱民固边模范村、乡、县的基础上，在辖区寺庙多、情况复杂、寺庙管控难度大的地区把创建平安寺庙纳入爱民固边战略，积极与民族宗教部门协同配合，主动与寺庙结成帮扶对子，打造“爱民固边模范寺庙”。通过创建活动，对重点僧人进行帮扶，赢得了绝大多数僧人的理解支持，鼓励支持正常宗教活动，使企图利用宗教场所从事非法活动的行为无处藏身，实现了对寺庙全面掌控。

(二)深入群众多措并举扶危济困

以往在帮助弱势群体需要资金时，都要临时筹措，往往造成工作被动。为此，公安边防部队设立“爱民固边基金”，由总队设立专门账号代管，基金来源由政府拨款、企业捐助、官兵自愿捐款和在边防部门对外办证窗口设立“爱民固边捐助箱”等形式筹集，确保了弱势群体帮扶资金及时到位。

公安边防部队积极推动“社会大帮扶体系”形成，协调地方政府将符合条件的弱势群体和困难儿童纳入政府救助体系。联合民政部门、政府管片干部，深入辖区“问问题、查隐患，问难处、查热点，问所需、查不足”，及时为群众解决现实困难，积极开展为孤寡老人送温暖、献爱心活动和关爱困难儿童工程，解决了群众遇到的急难问题，增进了与辖区群众的感情。特别是在经济上资助困难儿童的同时，在学业上、思想上给予关怀帮助，努力把他们培养成跟党走、反分裂、维稳定的新生力量，夯实反分裂斗争的思想基础［1］。

(三)狠抓群众工作队伍建设和规范执法

为提高官兵群众工作能力，公安边防部队举办多期汉族干部藏语班。组织藏语基础较好的汉族干部、基层骨干到西藏大学参加藏语本科班再深造，通过藏语沟通增进了与藏族等民族群众的感情，提高了官兵执法办案工作效率，拉近了干群心理距离，为边境地区的群众工作奠定了良好的基础。

以往边防民警办案中均使用汉语作笔录和建案卷，而辖区很多群众不懂汉语，对笔录内容真实性无法确认。为此，在执法办案中推行了“双语笔录和双语案卷制度”，让藏族群众感受到国家对藏族公民的尊重和爱护，取得良好的法律效果和社会效果。

三、中印边境民族地区群众工作存在的问题及原因

中印边境民族地区群众工作尽管取得了显著成效，但也存在一些不容忽视的问题。

(一)中印边境民族地区群众工作存在的问题

总体上看，当前中印边境民族地区群众工作还存在一些需要解决的问题。第一，群众工作队伍数量不足、能力素质偏低的问题。部分基层官兵的执勤执法水平不高，队伍建设有待加强。一些基层干部工作时间短、社会阅历浅、工作经验少，部队干部管理的特点使得人员调整频繁，影响了基层官兵执法素质和群众工作能力提升，影响了群众工作的效率，增加了群众工作的困难。第二，群众工作方式方法落后的问题。随着社会主义经济体制改革的深入，群众的群体利益多元化，利益冲突增多，解决难度增大。新情况、新问题出现了，而群众工作的方法还停留在传统的老思想、老办法的水平，调查研究不深入，对中印边境群众工作的特殊性研究不够，工作方法简单，缺乏运用多种手段开展群众工作的能力。在少数基层干部中出现“与新社会群体说话，说不上去;与困难群众说话，说不下去;与青年说话，说不进去;与老同志说话，说不到一起去”的现象，老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用，面对复杂的问题束手无策，无所适从。第三，群众工作效率不够高的问题。客观上讲，路途远、交通不便、通信不畅等客观因素制约着群众工作的效率;辖区群众的传统求助观念是“有问题找边防”，很多问题不属边防职责范围，边防部门也不得不挤出本就十分有限的警力去处理、协调和应对;警力不足，日常事务性工作繁忙，也是影响群众工作效率的一个重要因素。

(二)中印边境民族地区群众工作存在问题的原因分析

中印边境民族地区群众工作出现一些困难和问题是由主客观多方面的原因导致的，综合分析，有如下几个方面:第一，群众工作干部队伍建设方面的问题比较突出。基层警官队伍编制难落实，少数民族干部特别是藏族干部比例偏低、数量不足;工作条件艰苦、信息闭塞、高海拔、物资短缺等困难比较突出，官兵到基层一线做群众工作的积极性不高，甚至想方设法离开基层，基层官兵编制长期有空缺，使得警力配备难以满足当前形势下群众工作需要;在少数民族干部的使用上没有完全做到大胆使用、人尽其才，影响群众工作的开展。第二，官兵对做好边境民族地区群众工作的战略地位认识不足。一些官兵只是把群众工作看成是边防业务工作的一部分，没有上升到“爱民固边”国家战略的地位。因此，思想上不重视，工作中存在畏难松懈、简单片面、急功近利等问题。［2］第三，相关的工作制度还不够健全。群众工作制度还不够健全、不成体系，与群众工作实际需求还不相适应，现有制度执行力不高，监督落实机制不完善，往往是“措施得力、落实不力;计划可行、操作不行”。群众工作一定程度上存在“走过场、做给人看”的问题，甚至那类检查、那级领导来都是相同的几个典型，多年不变。第四，官兵群众工作能力培训难到位。官兵群众工作能力特别是在多民族杂居的中印边境地区开展群众工作能力的培训还比较欠缺，一些工作仅仅停留在会议、文件上，没有真正针对中印边境民族地区群众工作的实际需要，有针对性地开展群众路线、群众工作方法甚至是少数民族风俗习惯、民族语言的培训。

四、优化中印边境民族地区群众工作的对策

针对中印边境民族地区公安边防部队群众工作的实际，完善相关制度，改进工作方法，增强工作的针对性，提高官兵开展群众工作的能力，是改进中印边境民族地区群众工作不可缺少的重要措施。

(一)完善密切联系群众的工作制度

建立一系列有针对性的工作制度是做好中印边境民族地区群众工作的关键一环。建立相应的群众工作保障制度，进一步优化警力配置，推动警力下沉，明确基层单位干部在晋升、评功授奖、福利待遇等方面的优先政策，激励官兵安心基层工作，主动投入群众工作;建立科学的考核评估制度，利用科学系统的方法，以派出所民警和群众的双向熟悉率、群众基础信息采集应用情况、群防群治组织建设和开展工作情况、防控发案情况、发动群众提供线索破案数、群众的安全感和对民警的满意度等作为考评内容，对群众工作所产生的警务效益给出综合评价;建立相应的奖惩制度，充分利用数据激励、荣誉激励和告诫警示等手段，依据考核情况给予必要的奖惩，树立正确的导向，营造人人主动做群众工作，处处想做群众工作，时时想做好群众工作的良好氛围;健全监督制约制度;加大警务公开力度，拓宽警民联系沟通渠道，定期开展报告工作、问卷调查等活动，广泛听取群众意见，不断改进工作方法;建立健全首问责任制、责任追究制等制度，提升官兵工作的责任意识。

(二)更新理念改进群众工作方式方法

加强思想作风建设，改进群众工作理念。彰显“俯首甘为孺子牛”的亲民情怀，要用真心“身”入基层、含真情“心”沉基层、达真爱“情”暖基层;彰显“春蚕到死丝方尽”的爱民情怀，引导党员干部“加”大民生为重的力度、“减”去形式主义的作风、“乘”上群众称赞的效能、“除”掉奢靡之风的病菌;彰显“一枝一叶总关情”的为民情怀，引导党员干部把解民忧、帮民富、促民和作为价值取向，把彰显“三种情怀”作为改进群众工作的核心理念和永恒主题，坚持做到“身到心到，眼到手到，说到做到”。

加强和完善群众工作的组织建设。把抓住“三个关键”作为改进群众工作的重中之重。抓住领导班子这个关键，打造坚强核心;抓住基层党组织这个关键，夯实战斗堡垒;抓住执政骨干这个关键，完善培养链条。

注重围绕实现群众工作目标完善机制。注重从维护边疆稳定和国家安全的大局出发，去谋划和开展群众工作;注重围绕尊重群众主体地位完善工作机制，努力破除警民之间的“心墙”，防止言路堵塞、民怨累积;注重围绕激发群众工作活力完善机制，健全完善联系群众、组织群众、服务群众等制度;坚持和完善责任区民警任“村官”制度，因地制宜的建好、用好专职治安员、义务巡逻队;进一步巩固“点、线、面”结合，“管、防、控”一体的群众联防网络，充分依靠群众，牢牢掌握维护边疆稳定的主动权。

(三)加强群众工作队伍的能力建设

官兵群众工作能力建设是改进群众工作的又一个关键环节。第一，提升基层官兵做好基础工作的能力。基础工作综合性强，业务要求高，要求基层官兵必须具备一定的政策理论水平、法律业务素质和语言表达能力。民警必须广泛涉猎法律知识，熟练掌握常用法律法规，练好业务技能;要以警务室为练兵平台，注重在实践中向群众学习，多交朋友、耐心倾听，在提高交流能力、提升号召力、亲和力上下功夫。在处理人民内部矛盾时，要防止因简单粗暴、方法不当和处理不慎激化矛盾或引发事端;在侦查破案、治安管理和基础防范工作中要紧密依靠群众，注重运用政治的、经济的、法律的等多项举措，引导群众参与维护边境安全和社会治理。第二，提升官兵化解矛盾纠纷的能力。中印边境边防辖区遇到的主要问题是民间的各种矛盾和纠纷，如何妥善化解矛盾纠纷，让当事人双方都满意，需要有很强的调处、化解矛盾纠纷的能力和高超的群众工作艺术。民间纠纷看似细小，无关大局，却是许多重大恶性案件、群体性事件的导火索。这要求官兵在平时工作中要不断学习、积累、总结工作经验和方法;善于耐心听取当事双方的陈述辩解，分清是非，在坚持依法办事原则的基础上，灵活运用乡规民约、风俗习惯、道德伦理、身边实例等群众易于接受的道理说服感化双方，重群众的合理诉求，抓住主要矛盾，理顺群众的情绪，化解群众的怨气，让当事人心服口服。第三，提升官兵开展少数民族群众工作的能力。要充分发挥少数民族官兵的桥梁和纽带作用，拉近与民族群众的情感;利用多种资源使官兵深入了解辖区各族群众风俗习惯、宗教信仰、社情民情等基本情况;行之有效地开展官兵民族宗教政策和法规教育，提升运用法规和尊重群众正常宗教信仰自由的意识;采取多种形式开展官兵少数民族语言运用能力的培训。

中印边境民族地区是我国形势复杂的边境地区之一，维护边境和谐稳定，做好中印边境民族地区群众工作是非常重要的一环，民族地区群众工作是一个复杂的系统，需要综合运用各种措施加以改进。

［1］周兢．群众工作的亮点——公安边防部队爱民固边战略实践的调查与思考［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2013:161．

［2］黄慧霞．边疆民族地区构建和谐警民关系研究［M］．北京:群众出版社，2013:9．