《预算法》修订的溢出效应

■杨 敏

10年修法，经历两届人大，四易其稿。8月31日，《预算法》修订案才姗姗来迟。

《预算法》的修订，通过落实控权机制，有助于优化中国的权力系谱，为财税体制改革乃至政治、经济体制改革提供了一种切口很小，并容易取得最大公约数的解题思路。

此番修法，蹉跎多年、一朝提速。源于上下两方面均已形成了倒逼合力，一方面，原《预算法》中关于地方债、转移支付等方面的规定，已对财税体制改革构成障碍；另一方面，十八届三中全会也明确了“公开透明预算制度”、“全口径预算”等预算改革方向。

十年间，无论是修法主导权之争还是国库管理权之争，众声喧哗的背后，既有权力博弈和利益角逐，也有沉甸甸的民意关切。从“经济宪法”、“国家账本”，到政府“钱袋子”，公众对《预算法》修正案的理解与观察，或事关宏旨，或如话家常。

修正案中最引人关注的莫过于立法宗旨的变化。“新法”明确了制定预算的目的是“为了规范政府收支行为，加强对预算管理和监督”，学界将此解读为立法宗旨从此前的“管理

法”，转向“控权法”；公众的通俗理解则是，预算法从一部“帮助政府管钱袋子”的法律，变为一部“规范政府钱袋子”的法律，政府从管理主体，变为被监督的对象。

对《预算法》修订的观察，无论视角是宏大的还是微观的，只需跳出修法本身来看，都不会小觑其溢出效应。

这种溢出效应，首先体现在新《预算法》对于下一步财税体制改革的呼应与推动上。

对于现代财税体制来说，理解了预算所扮演的角色，就能体悟到《预算法》对于财税体制改革的引领性作用。业界的普遍共识是，财税就是政府的收支，收入是第一个基本要素，而支出是第二个基本要素，收入与支出要纳入一个制度体系加以管理，预算就是第三个要素。

即将开启大幕的财税改革有三方面重点任务：预算制度改革、税制改革、中央地方关系改革。三方面的改革有着内在的逻辑关系，预算改革是要解决财政收支的合理、合法问题，在这个基础上进行税制改革，就能顺理成章解决中央和地方的事权和支出责任了。因此，整个财税改革中，预算改革将发挥基础性作用。

从这个视角来看，就不难理解《预算法》是财税领域的“龙头法”，修改《预算法》是整个财税体制改革的第一个突破口。

溢出效应，还体现在新《预算法》对整个国家治理体系和治理能力现代化的推动作用上。

财政是政治、经济改革的一个交叉点，预算法制化的启动，本身就是对固化的利益格局的深刻调整，可谓关系万千重。那么，此番对《预算法》的修订规范，是如何配置政府与人大、政府与社会的利益关系的？

《预算法》修订的一大要点就是调节人大与政府间的权力配置，表现为人大预算监督职能的强化以及对政府预算行为的有效约束。

此言不虚。十年修法走走停停，在诸多肯綮之处的角力纠缠，屡屡体现在对修法主导权的争夺上。参与过相关修法座谈会的专家如此形容这种博弈，人大想给财政部戴“紧箍咒”，财政部却要为自己量“宽松衣”。

控权之难，同样体现在对国库管理权的争执上。财政部认为“央行经理制”应改为“代理制”，否则有职能重叠、越位现象；央行则强调，央行经理国库才能体现出职责分离和权力制衡。

凡此种种，待到尘埃落定之后，就不难看出《预算法》的修订，通过落实控权机制，有助于优化中国的权力系谱，为财税体制改革乃至政治、经济体制改革提供了一种切口很小，并容易取得最大公约数的解题思路。

如果说，人大与政府之间，部门与部门之间是一种内在权力结构的配置，现代预算制度还在推动公众参与、民意表达上有着现成的机制性安排。

预算过程中的民主，一是公开，二是参与，三是监督，这些都是现代预算制度的必然产物，同时也能将社会民主过程内化为预算过程中不可或缺的一部分。