贵州省主体功能区规划实践与政策应对

王铁 寇垠

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉430073）

一、引言

主体功能区是根据不同区域的资源环境的承载能力，从空间上合理布局，推动人口、经济和资源环境协调发展，主体功能区的提出为解决区域盲目发展和化解区域发展冲突提供了新的发展思路。主体功能区强调人与自然必须和谐共处，同时作为一个发展战略又对未来的发展和保护指明了重点。

贵州省作为西部多民族地区，近几年也面临着环境与资源的承载问题，特别是恶劣的生态环境、迥异的民族文化和分散的生产条件，限制了人口空间的合理布局，而低技术含量的掠夺式资源开发又严重影响了贵州省经济的可持续发展。

为转变贵州经济的发展方式，促进经济协调发展，贵州省在国发〔2012〕2号文件和贵州省第十一次党代会精神的指导下于2013年7月发布了贵州省主体功能区规划方案（以下简称规划）。规划方案的试运行没有更多成熟的政策借鉴，必然面临诸多风险，因此，探讨贵州省主体功能区规划的政策体系，不但能丰富民族地区主体功能规划的理论特征，而且也能为地方政府实施主体功能规划提供重要的理论依据和智力支持。

二、构建主体功能区视野的贵州省实践

贵州位于我国西南地区的东南部，面积17.62万平方公里，占全国国土面积的1.8%。自然禀赋和开发空间差异性较大，从自然特征、人口聚集分布、经济布局等角度看，大型城市、大型山区、大型库区并存，明显具有山地特征。

（一）贵州省资源禀赋与空间开发现状

贵州省处于长江和珠江两大水系上游，长江流域面积占全省国土面积的65.7%，贵州省地貌可概括分为高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，境内山地占61.7%，丘陵占30.8%，山间盆地占7.5%，其中92.5%的面积为山地和丘陵，山多地少，生态环境脆弱，喀斯特石漠化比较突出，可利用开发的国土面积总体比其他省份相对较少，同时，土地利用结构不太合理，开发强度不高。从人口密集度来看，黔中地区、北部地区与毕水地区占人口较大部分，其他地市人口密度相对较低。经济布局上，贵州省经济总量主要以贵阳市为中心的中部地区、以遵义市为中心的北部地区，以及六盘水市、毕节市等能源、矿产资源富集区和其他市（州）所在地中心城市聚集。

总体上，贵州省国土空间利用效率不高，贵州省内城镇化规模较小，综合承载能力不强，产业集聚度低，农村人口居住分散，土地集约使用效率低，空间上人口分布与经济布局不协调，贵州省城乡公共服务质量差距较大，城乡一体化进程速度较慢。[1]

因此，面对贵州资源禀赋劣势和目前产业发展方式粗放以及环境污染问题突出的矛盾，迫切需要用科学发展观指导，转变发展方式，提升资源使用效率，为建设资源节约和环境友好的贵州美好家园，转变空间开发的方式。

（二）贵州省推行主体功能区规划的实践

贵州省是我国西南地区较早进行主体功能区规划编制的省份，早在2008年黔府办发2号文件，要求各自治州、各市县开展全省主体功能区规划编制工作；2011年《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求按主体功能区划分和定位来科学规范空间开发；2013年7月贵州省黔府发12号文件出台了《贵州省主体功能区规划》文件，规划标志着贵州省主体功能区规划编制的正式完成。规划将贵州全省国土空间划分为以下三个类型区域。

1.重点开发区

贵州省重点开发区分为国家级重点开发区域和省级重点开发区域。国家级重点开发区主要是黔中地区，省级重点开发区域是以县级行政区为单元的省级开发区域。

国家级重点开发区域黔中地区包括贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、黔南州、黔东南州的24个县级行政单元，区域国土面积30602.06平方公里，占全省的17.37%；2010年总人口1140.29万人，占全省的27.22%。根据主体功能区规划要求，其功能定位为提升贵阳市中心城市的地位，构建商贸物流、服务业等西南区域产业中心，成为带动黔中地区发展的主体支撑。到2020年黔中地区实现聚集全省50%以上的人口，聚集经济总量占全省60%以上，城镇化率达到65%以上。

省级重点开发区域为钟山—水城—盘县区域、兴义—兴仁区域和碧江—万山—松桃区域，共包括六盘水市、铜仁市、黔西南州的8个县级行政单元，区域国土面积13317平方公里，占全省的7.56%；2010年总人口400.26万人，占全省的9.55%。其主体功能区规划定位为金属锰工业基地，以及贵州东部地区区域交通枢纽和商贸中心，提升人口的承载量同时承接东部发达地区的产业转移。[1]

2.限制开发区

贵州省限制开发区域主要是包括农产品主产区和重点生态功能区，包括35个县级行政单位，占全省的47.26%，总人口约1839.35万，占全省的43.91%。根据农产品特点，划分5个农业发展区，分别是黔中丘原盆地都市农业区、黔北山原中山农—林—牧区、黔东低山丘陵林—农区、黔南丘原中山低山农—牧区、黔西高原山地农—牧区，主体功能是农产品提供，限制规模大、高强度的工业化开发。

重点生态功能区主要包括威宁、罗甸等21个县级行政单元，重点生态功能区主要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展一些环境承载适宜的旅游和特色农业，逐步有序转移超载人口。[1]

3.禁止开发区域

贵州省禁止开发区域有348处，分为国家和省级二个层面。国家级禁止开发区域包括国家级自然保护区9个、世界文化和自然遗产8个，国家级风景区名胜区18个，国家级森林公园22个，国家级地质公园10个，禁止开发区域面积17882.67平方公里，占全省国土总面积的10.15%，其主体功能定位于发展生态特色旅游，开发绿色天然产品，传承贵州独特的少数民族文化传统，健全管护人员社会保障体系，提高公共服务水平为主要任务。[1]

三、贵州省主体功能区发展问题透视

（一）主体功能区规划与传统规划的重叠与冲突

主体功能区规划与我国传统行政区域规划划分依据不同。我国传统经济发展区域是以行政区域划分为界定，而主体功能区的划分是依据资源环境承载能力、已有开发密度、经济发展规模等，在目前的行政体制下，主体功能区的实施又离不开行政区域的依托。由于我国主体功能区的规划实施，以县级单位为基本空间进行，那么就会存在土地规划、城市规划以及专项规划的重叠和冲突问题。

在同一个市县行政区域按照主体功能区的类型划分，可能存在既有限制开发区又有禁止开发区，甚至一个功能区涉及多个市县，突破了行政区域的界限，形成了一个整体的跨行政区的主体功能区域，主体功能区中涉及多个行政单位如何合理配置公共资源以及如何进行生态建设的协调等诸多问题。

另一方面，重点开发区域的发展具有市场导向特征，以价格发现机制来引导经济主体的发展，而限制开发区域、禁止开发区域明显具有政府行政干预痕迹。那么政府既要发挥市场机制的作用又要用行政手段进行管理就会陷入“两难困境”。

同时，由于贵州处于西部欠发达地区，大部分地域是丘陵山区，区位条件优势不明显，较多地区被列入限制开发和禁止开发区域，因此，这些地区面临既要进行生态环境建设同时又要发展经济来改变落后现状的矛盾。而利益驱动会使得更多行政区域希望被划入重点开发区域，以便规避被划入限制开发区和禁止开发区，从而获得更多国家产业、财政、土地等方面的政策扶持。

（二）转移支付不足，生态补偿机制缺失

目前，贵州省禁止开发区域的面积在逐步扩大，保护的力度也在增强，国家级自然保护区得到国家财政转移资金的支持，但省级以下的自然保护区受贵州自身财力限制，财政转移支付不能完全维持正常的运作，其保护力度和相关管理仍受资金约束。

2013年12月，浙江和贵州两省正式被纳入长江经济带中，贵州作为扩围后的新省份，被界定为长江、珠江上游重要的生态屏障以及水源涵养地和生态功能区，长江、珠江水域的生态维护，得到贵州上游优质水源的大力支持。然而，贵州生态水域资源的补偿机制不顺畅，特别是贵州限制开发区和禁止开发区在生态产品的生产供给没有得到合理补偿，补偿的数额和补偿资金的支付来源等系列机制仍不健全，无法使其分享经济发展得到的成果，并影响这些地区生态建设的积极性。

（三）不同主体功能区经济发展失衡冲突

主体功能区主要关注空间管制，明确空间开发的边界，划分可开发和限制或禁止开发的区域，这必将加剧区域空间经济发展的非均衡性，而贵州较多限制或禁止开发地区属于民族地区，将导致不同功能开发区之间经济发展失衡。

规划尽管提出了要充分落实民族政策，提升民族地区公共服务的水平，并创新民族发展模式，但没有细化的可行性方案。如何理顺民族地区的发展问题和功能区建设的关系，涉及到贵州省主体功能区能否顺利推行，移民涉及的不仅仅是经济收入的均衡问题，更涉及到民族风俗、生活习惯等问题。因此，若处理不好限制区和禁止开发区少数民族劳动力转移就业到重点开发区的生活和工作，帮助其融入到城镇化的生活中，会最终拉大经济差距，影响民族团结。

四、贵州省主体功能区政策应对

（一）完善主体功能区规划制定标准

主体功能区规划应该以自然资源要素的特点划分，在确定地理区域后，再依据资源环境承载能力、已有开发密度、经济发展规模等进行具体调整，细化功能区规划方案，减少行政区域规划对主体功能区规划标准的影响。由于有的行政区域可能涵盖多类型的地形区域，而有的地形区域又会跨越多个行政区域，贵州省应考虑长江流域和珠江流域作为划分主体功能区的参考，从而充分发挥自然生态系统在涵养和净化水源、净化空气、保护物种多样性方面的作用。

（二）落实财政转移支付，建立生态补偿价格机制

规划指出，在落实国家财政政策的基础上，完善省级一般性转移支付制度，增加对限制开发区域的均衡性财政转移支付，但贵州省财力薄弱，转移支付仅仅依靠中央财政拨款，实际转移支付时仍会导致执行行政单位的顾虑。因此，要探索多类型转移支付模式，主体功能区建设的推行才能得以真正执行。

目前，主体功能区转移支付的方式主要分为纵向支付和横向支付。纵向支付主要依靠中央财政资金拨款。在中央财力拨款有限的情况下，贵州省根据财力情况可向中央政府申请减免或返还上缴中央的限制增值税的相关部分或者环比增量的部分按来源地直接返还给限制开发区和禁止开发区，这样在增强该地方政府财政收入的同时，也激励其保护生态环境的积极性。横向支付主要通过地区之间的横向转移支付完成，需要长江与珠江中下游地区对贵州省进行生态补偿，同时也需要贵州省内重点开发区域对限制开发区域和禁止开发区域进行生态补偿。

生态补偿价格机制的实现方式主要分为政府补偿机制、市场补偿机制、资源价格补偿机制三类。政府补偿机制方面，贵州省作为省级行政主体，除了征收环境税外，还可发行生态补偿债券或基金，通过金融市场为限制开发区和禁止开发区提供投资资金和财政补贴补偿渠道。市场补偿机制方面，可以先在省内探索碳排放交易市场，省内不同划分区域设定碳排放分配额度，限制开发区和禁止开发区可通过碳交易市场向重点开发区转让碳排放权获得生态资金补偿，在其成熟后，延伸到长江流域和珠江流域下游的其他省份，最终实现贵州省提供的生态产品合理获益。资源价格补偿机制方面，理顺资源价格机制，贵州省划分的限制开发区和禁止开发区内的能源、矿产资源输送到重点开发区，应建立以资源环境为代价的资源价格体系，对资源的使用采用有偿使用原则。

（三）探索协调主体功能区域之间冲突关系

主体功能区的设想是基于人与自然的和谐，通过劳动力人口的转移来实现各区域人均收入差距的缩小。从主体功能区中划分重点开发区的主要功能来看，其包括了新型工业化和城镇化（承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移）二项任务。

规划中确立的黔中重点开发区主体功能是选择可持续发展模式提高经济发展水平，而可持续发展强调经济质量是核心，经济开发行为与资源环境的承载力的关系因经济质量高低具有极大的差异性，即在同一区域内，资源利用水平高低决定了资源承载力的强弱。

从贵州来说重点开发区是黔中地区，以贵阳为中心，重点发展特色产业，黔中地区的特色产业首要是能源原材料基地、资源深加工基地等。但规划功能定位缺乏对重点开发区工业用地的产出率的明确界定，体现不出重点开发区域环境承载力的强弱。因此，贵州主体功能区有必要关注工业用地产出率的效果，具体可以从以下三个方面入手。首先，对建设用地采用“双向约束机制”，对建设用地进行集约利用年度考核，把土地集约利用评价与土地审批年度计划结合。工业用地产出率高，优先安排农业用地的转让，不达标地区亦反之。其次，鼓励新技术、新工艺的使用。大力发展“三高一低”高新技术产业，突出新兴产业与服务业的地位，通过严控土地增量，盘活土地存量，推动工业用地的产出效益。最后，完善用地指标考核体系，建立土地投资率、土地销售额产业率、土地税收产业率、吸纳就业率、产业集聚率五项考核指标体系，避免地方政府与企业进行低水平重复建设。

规划中强调重点开发区通过城镇化承接限制开发区和禁止开发区的人口，制定改革户籍制度，推进公共服务的均等化。但大部分生态环境恶劣和生产力水平低下地区的人口，依靠自身能力转移可能性较小，特别是处于限制发展区域的少数民族人口众多，应综合考虑民族信仰、生活习惯，就近实现城镇化。

对于限制开发区和禁止开发区主要以提高公共服务水平为主要目标，发展对生态环境影响较小的特色产业，利用生态维护建设获得生态补偿收入，同时，通过加强劳动力的技能培训，推进其人口的转移，最终实现各主体功能区域协调稳定。

[1]贵州省省政府公报室.贵州省主体功能区规划[R].贵州省人民政府，2013，(7).

[2]马红梅，金彦平.民族贫困地区农民工非农就业的社会资本分析[J].贵州民族研究，2009，(2).

[3]钟高峥.基于主体功能区划背景的市域空间功能区划研究——以湖南省怀化市为例[J].贵州民族研究，2011，(2).

[4]钟高峥.湘鄂渝黔边多省际边缘生态区域协同研究——基于主体功能区划视角[J].贵州民族研究，2010，(3).