如何创新举措打造出“绩效型”财政

邓宏祥

目前，不少地方都正在打造“绩效型”财政，而财政绩效管理也是近年来才刚刚起步运行的新型财政职能，各地正处于规范、完善阶段，有些地方，特别是在一些县（市区），还正处于“模仿学习” 的起步阶段。对此，为助推“绩效型”财政建设，切实提高财政资金使用效益和效率，笔者通过调研，就创新举措推进“绩效型”财政建设提出一些浅见，与各位同仁共同探讨和分享。

一、“绩效型”财政的打造，离不开财政绩效管理理念的创新，即要在财政职能运行的各个环节全面深入地推进财政绩效管理

当前比较普遍的绩效管理工作开展思路就是对财政资金的使用实施绩效评价，这种绩效管理理念说穿了，实质上就是“资金绩效”管理。而这种“资金绩效”管理，远远不能等同于“财政绩效”管理，因为财政职能不仅仅是资金管理，还有债务管理、资产管理、资源管理、监督管理、财政政策管理等。对此，为全面行使财政绩效管理职能，深入打造绩效型财政，各级财政部门就必须要充分扩大绩效管理理念，财政职能履行到那里，绩效管理职能就应该行使到那里。即打造“绩效型”财政，既要开展资金绩效管理，也要深入开展资产绩效管理、债务绩效管理、资源绩效管理、政策绩效管理等等，而不能仅仅局限于资金绩效管理。只有这样通过绩效管理理念的“提升”，才能更加全面、更加实质性地打造出“绩效型”财政。

二、“绩效型”财政的打造，离不开绩效管理环节的创新，即要抓住绩效的源头突出加强“源头绩效”管理

目前，无论是在实际工作中，还是在各级财政部门制定的相关绩效管理制度中，比较普遍的财政绩效管理工作流程就是绩效目标的编制管理、绩效评价管理等，并且，现行绩效管理的切入点，也基本上都是从单位申请专项资金预算时的绩效目标编制开始的，而该举措基本上也都是在申請项目“已确定”的前提下，对专项资金的绩效进行编制和评审，并从资金安排的额度与拟定的绩效目标之间是否“配比”的角度进行绩效评审。这种绩效管理流程的实质就是将绩效管理的源头“默认”在“已定项目”的预算编制和绩效目标确定的环节上，而对申请项目的“可行性”及其“实施方案的优越性”等，则没有纳入绩效评价管理的范围。而事实上，这方面的内容恰恰就是影响财政资金使用效率的重要因素，也是源头绩效所在。因为，对单个项目而言，即使通过论证是可行的，其可行性方案有时也有多个，同时，对财政部门来说，即使是可行性的项目，但对有限的财政资金而言，也并不一定就能给予支持或就直接立项确定为财政支出项目。大家都知道，决策性失误是最大的浪费，是影响资金使用效益的最大因素或障碍。因此，要充分发挥财政资金的使用效率，各级财政部门就必须要将项目的可行论证情况一并纳入绩效论证，以便在可行性项目之间可以进行“好中选优”。只有这样将绩效管理的源头“前移”到项目的可行性论证环节，充分放大绩效管理范围，才能抓住绩效的“源头”实施管理，也才能打造出实质性的“绩效型”财政。

三、“绩效型”财政的打造，离不开财政信息系统建设的创新，即要增强绩效管理与预算编制等职能工作的相互牵制与信息共享

实际工作中，尽管有些地方的绩效管理工作已开展多年，但也明显地感到该项工作的开展仍存在不少的被动因素，绩效管理职能的行使形同“单打独斗”，既与预算编制工作联系不到一起，评价结果也无法体现到项目预算的安排上，从而使得绩效管理工作的开展本身就体现不出应有的绩效效果。对此，各级财政部门必须要认真总结专项资金绩效目标管理工作的做法和思路，查找薄弱环节，要通过信息化系统建设，增强专项资金预算编报与项目绩效目标编审之间的相互牵制和衔接力度，切实改变各部门和单位在向财政部门申请和编制项目资金预算时，根本就没有同步编制专项资金绩效目标的习惯和理念。具体操作上，可以在部门预算编制系统中加设用于编制、上报、审核专项支出绩效目标的环节与审核权限，在编报下一年度部门预算时，凡依规定必须要编报绩效目标的项目，预算单位就必须要在部门预算编制系统中同步编报绩效目标，否则部门预算就无法提交上报。此举可直接增强绩效目标管理与部门预算编制的结合力度，提高“绩效型”财政建设的主动性和针对性。

四、“绩效型”财政的打造，离不开绩效跟踪管理途径的创新，即要有针对性地设立和落实绩效跟踪监管的环节和责任

任何一个地区，无论其财政支出规模有多大，其需要实施绩效管理的专项资金项目肯定是很多的，为了提高绩效管理工作效率，监管的项目就必须要有一定的针对性和目的性。对此，各级财政部门可以在做好日常绩效管理工作的同时，进一步探索提高绩效管理工作效率的其他途径和办法。作为创新举措，各地可以从“专项资金年终结转”这个关节作为突破口，调动财政部门的预算、国库、资金支付及其他各相关职能机构协同参与，共同对各有关单位申请结转的专项资金情况进行梳理和剖析。绩效管理机构要重点跟踪收集项目的实施情况及各项目资金结转的原因，并按结转资金是否属于“预算编制宽松而造成的项目资金结余”、是否属于“项目绩效目标未完成而未用完的专项资金”、是否属于“项目未验收而依合同规定尚未支付的资金”等情况进行分析和汇总，并针对不同情形，采取不同的处理办法。如，对年终所有未用完的项目结余资金全部由财政收回，原项目不得继续安排使用，对确实需要继续安排的，可以通过编制下一年度的项目预算继续申请，但不得通过结转方式继续使用原来的专项资金。这样，通过对年终结余资金结转情况的梳理，可以从另一个角度深入开展专项资金的绩效管理工作，从而为提高今后项目资金的安排和使用，提供了有力的证据和基础资料。

五、“绩效型”财政的打造，离不开绩效保障措施的创新，即要多措并举全面保障财政资金的使用方向和效果

在实际工作中，再完善规范的管理办法，如果没有一定的保障措施，其效果也不尽人意。对此，为将绩效管理目标落实到位，财政部门就要根据财政专项资金的特点，进一步细化项目实施流程，明确资金使用途径，分析影响绩效目标实现的关键节点，落实绩效跟踪管理责任，对发现的存在问题及时提出完善办法，纠正偏差，保证预算绩效目标的充分实现。一是在财政部门内部，要推行“一岗双职”措施，即在日常的资金监管工作中，每个岗位都要承担起资金管理和绩效管理的双重职责，要确保预算执行进度与绩效目标完成程度相互保持一致。二是各有关业务主管部门，其业务机构要积极发挥专业技术的特长和优势，科学认定和如实提供项目的实施进度以及项目绩效目标的完成情况；财务机构要严格按项目的完成进度向财政部门申请绩效拨款，业务机构和财务机构既要分工明确，又要通力协作，要从不同角度，共同加强系统内实施项目的绩效目标跟踪管理。三是各有关项目实施主体，要细化财政资金使用责任，积极主动承担实施项目的职责和义务，并接受各有关方面的指导管理。对项目绩效目标要“挂图作战”，并明确责任人员，保证项目的实施质量和效果。四是相关监督机构，财政、税务、纪检监察、审计等执法部门，要各司其职，明确将专项资金的绩效目标完成情况一并纳入各自的职责和监督范围，并强化责任考核与追究力度。

六、“绩效型”财政的打造，离不开绩效调研成果转化思路的创新，即要不断探索绩效管理工作开展的新思路和新举措

正是由于财政绩效管理工作的开展缺少先例可循，要追求财政资金使用绩效的最大化，必须要选择和使用最佳的实施方案和管理措施。这就需要我们经常性深入工作实际，进行深度调研，为进一步开拓财政绩效管理思路寻找新办法、新举措。对此，各级财政部门不能停留在既有的工作模式中，要积极调研，认真总结，并将调研成果以一定的方式予以试行，同时，也要及时、精心整理和总结新型绩效管理举措，以进一步完善、丰富和强化绩效管理手段，保障绩效工作的深入推进。如，为了防范有的项目实施主体在财政专项资金使用过程中，过于追求自身利益，而不注重项目总体绩效目标实现的问题，我们就可以通过调研创新使用“绩效担保”措施，即要求项目实施主体对绩效目标的实现情况提供“绩效担保”，一旦评估发现项目没有达到预期的绩效目标或没有发挥预期效果时，财政部门就可以通过“绩效担保”措施，收回财政部门安排的专项资金。再如，财政部门可以通过调研试行“绩效风险评估机制”，以在项目资金安排之前，强化绩效目标的评价审核，防范低效项目抢占有限专项资金的情况发生，以保证财政资源的合理分配和高效运用，真正体现“绩效型”财政的打造思路和理念。