公共产品视角下校车安全保障的政府责任

郑敬蓉

摘要：无论从公益性还是交易成本角度考量，学生校车服务都具有公共产品属性，通过公共财政为学生校车提供安全保障应是政府义不容辞的义务。站在公共产品的视角，通过对校车公共产品的分析和对国外校车安全保障中政府责任的考察，本文认为《校车安全条例》在政府责任方面仍有较大改进余地。

关键词：学生校车；安全保障；政府责任

中图分类号：D035.29文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）03-0116-04

学生校车安全一直是社会各界关注的焦点问题。这不仅因为其所运送的对象是学生这一特殊群体——他们是国家、社会和家庭的未来与希望，而且还因为重大校车事故的频发造成了严重的不良社会影响。校车安全保障是一个系统工程，需要社会各界共同努力方能彻底解决其中隐患，最大限度地保护乘车学生的安全。其中，政府应承担的责任无疑是最重要的。

一、校车安全保障中政府责任缺失的表现

（一）校车安全保障的立法严重缺失

目前与校车安全保障有直接联系的制度主要有两个：其一是由国家质量监督检验检疫总局2004年10月1日实施的《机动车运行安全技术条件》；其二是由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布并于2010年7月1日起实施的《专用小学生校车安全技术条件》。这两个文件仅仅是关于小学校车生产的国家标准而已，并不涉及校车运行过程中的管理问题。实际使用者未必会使用这种专门的高质量专用校车，这一点教育部官员已证实。①①教育部官员在接受《京新报》记者专访时表示：“现在已有校车当中，有当地政府租用的公交公司的车，这种车辆是安全的，但这种车辆也是不符合《专用小学生校车安全技术条件》规定的校车标准，不像小学生校车标准的要求那么高。真正达到这个标准的，确实比例不高。”资料来源：郭少峰.教育部：我国合格校车比例低 制度出台尚无定论[N].新京报，2011-12-16.立法缺失使校车安全保障处于无法可依状态，导致了校车运营混乱和监管不力。在政府职责不明晰、监管机制不健全、校车财政补贴不到位的情况下，只从技术上强调校车的国家标准，其后果必将抬高校车准入门槛，导致校车有效共给不足。[1]

（二）行政监管机制不健全

首先，监管主体不明、监督缺位。校车不仅是一个交通工具，也是一个流动的校舍。校车安全保障不仅仅体现在道路行驶的安全，还体现在校车运行过程中对学生的照看与管理环节。所以校车安全保障是一项系统工程，需要教育、公安、财政、质检、城管等多个部门参与，共同建立起校车安全保障体系。但现实中牵头部门缺乏、监管主体不明、部门监督缺位、最终导致齐抓共管局面难以形成。于是，运行车型混杂、车辆质量不过关，运行主体不固定、流动性随意性大，超员、堵塞交通等现象十分普遍，这种潜在的危险性随时可能造成严重后果。

其次，监管对象模糊、范围狭小。作为一项系统工程的校车安全保障涉及到许多方面，如校车的生产、投放市场、质量跟踪、售后服务，学校使用校车的申请、备案、管理制度，校车司机的资质、驾驶经验、个人素质，跟车老师的资质、管理，校车运行线路的确定、每日维护和安检、路权级别等都需要建立起严格的安全保障制度。所以，校车安全保障的监督对象是多方面的，不能仅限于对校车道路安全行驶这一环节。

最后，监管手段滞后、无力。对校车安全的监管不能简单地使用“罚款”、“停运”等行政执法手段，而是要在加重行政处罚力度的同时，综合运用教育、宣传、排查、备案、检举等监管手段，织起校车安全监管的“天网”。

（三）校车经费的财政保障不到位

校车经费是困扰校车安全的重要因素，而国家财政保障不到位则是校车经费困难的根本原因。这体现在：校车经费财政来源与补贴数额没有明确的制度规定，财政补贴数量整体不足，无论中央和地方财政每年对校车的投入数量既不固定，数额也小，无法解决实际的校车购买需求；校车经费财政补贴地区间的不平衡，越是对校车需求更大的农村等边远山区，得到的财政补贴越少；校车经费使用缺乏有效的监督机制，一些地区和学校有挪用校车财政补贴现象。

中央和地方财政对校车经费补体不到位，学校教育经费的困难，使得许多学校或校车运营公司为降低校车运营成本而使用不合格校车，如老、旧乃至报废车辆、农用车辆甚至拼装车辆大量使用，这些都为校车安全埋下严重隐患。

二、学生校车的公共产品属性及其安全保障中政府责任的理论依据

（一）公共产品及其供给模式

根据产品的自然属性以及社会需求或消费的方式，现代西方经济学理论将社会产品大致划分为私人产品、公共产品与准公共产品三种类型。私人产品是指产品不能供多个主体同时占有或消费的产品，如水杯、面包等。而公共产品是指某个体对该产品的消费不能排除其他个体同时消费该产品，或者消费主体的增加并不减少其他主体的效用或福利，如空气、自然风景、义务教育等。经济学上将公共产品所具有的上述特性归结为非排他性（无法阻止其他个体同时消费）和非竞争性（多名个体同时消费并不减少相互的效用）。相应的，私人物品都具有排它性和竞争性。具有绝对的非排他性和非竞争性的公共物品是非常少的，很多公共物品，如道路设施、非义务教育、医疗服务等，都具有一定的排他性（一定时空内使用者的总数是有限的）和竞争性（当使用者超过一定的数量时产品效用就会降低）。经济学家将这类产品称为准公共产品。[2]

由于公共产品的正外部性较高，所以其社会边际收益往往大于个人边际收益，即公共产品的供给可以大大增加社会福利，但公共产品在消费上的非排他性和非竞争性会招致“搭便车者（Free-rider）”的进入，从而使提供公共产品的个体边际收益不能随之有效增加。如就技术发明而言，只要发明者将其发明公开就面临着被仿冒甚至免费使用的可能性。他人因免费使用而获益无疑增加了社会福利，但发明者个人如果无法同时增加个体福利时，从经济学的角度看，作为理性经济人的发明者应该不会继续去从事这种“出力不挣钱”的事情，其结果就会导致公共产品的供应不足。

公共产品供应不足的直接后果是社会福利的减少，社会公共利益得不到有效保障。为改善这种局面，就必须交由公共机构生产，于是，为全社会经济理性人提供公共产品的公共机构——国家——就基于社会契约而产生。相应地，国家或者说政府财政的主要任务就是“提供那些社会边际收益大于社会边际成本，因而不能由市场有效供给的公共物品或劳务”。[3]

所以，国家是否需要提供公共产品的理由一方面在于维护公共利益需要，另一方面在于该公共产品的社会边际效益大于个人边际收益，提供该公共产品能够有效增加社会福利。

（二）校车的公共产品属性

提供校车是提升义务教育质量的重要因素，对于地处农村等交通不便的地区而言，校车更是促进义务教育顺利开展的必要条件。这是校车作为公共产品的理由之一。理由之二在于，无论从炭减排等环境因素考虑，还是从减少交通拥挤等城市治理角度考虑，通过安排校车运送学生所取得的社会效益要远远大于由学生各自使用交通工具时的社会效益，即通过提供校车能有效增加社会福利。需要说明的是幼儿教育虽未被纳入国家义务教育法规范的内容，但考虑到幼儿基础教育的重要性，加大公共财政投入，如提供校车是十分必要的。

面对十分庞大的校车需求，当政府不提供相关公共服务时，对公共产品（服务）的需求就只能依靠私人产品予以解决。在市场机制中，校车服务作为私人产品，运营主体主要考虑校车经营成本与效益，在利益最大化原则的驱使下，牺牲乘车学生合法权益就成为一种必然选择。这是校车事故层出不穷的根本原因。虽然《道路交通法》等法律可以对违法交通行为处罚，但经济效益法则和侥幸心理以及违法成本较低等因素仍会驱使校车经营人员铤而走险。正如《道路交通法》不可能根除违章事故一样，仅依靠法律的惩罚性措施无法消除校车事故现象。

由以上分析可知，学生校车服务具有公共产品属性，学生校车安全保障是政府义不容辞的义务，应通过政府公共财政提供。校车安全保障的政府责任已成为国际上一种普遍做法，许多国家都将政府作为学生校车安全保障的主体。限于篇幅，下文仅以美国为例，简要论述美国校车服务过程中政府责任的体现。

三、学生校车安全保障中政府责任的国际经验：以美国为例

（一）建立起比较完备的中小学校车发展制度体系

在美国，由联邦政府和州政府共同出台相关法律和政策来规范中小学学生校车的制造与运营，建立了比较系统的校车发展政策法律体系。据统计，截至2004年，已经有29个州拥有专门的法案或者政策用于规范与学生校车相关的交通服务活动。[4]其内容十分完备，包括了从校车生产制造标准、校车交运规则、校车司机选拔与考核、校车资金保障、校车的安全教育等各方面内容。这些政策法律为美国打造校车安全系统工程奠定了制度基础。

（二）政府的公共财政为校车发展提供了有力的资金保障

美国中小学校中学生的交通费主要由学校和学区负责，而不是由学生家庭承担。学校或学区的经费主要由州政府拨款支持。州政府一般是通过教育财政收入或发行专门的市政债券来募集教育经费。对于特殊残障、智障儿童，国家专项基金或其他慈善基金还可以为其提供上、下学的交通费。对校车生产企业和校车服务公司，政府也会给予税费优惠政策，以保证这些企业能提供符合政府和学区要求的学生校车服务。“由于有联邦与州政府的财政支持和社会力量的捐助，学校购买、租赁、运营、维修学生校车的资金就有了最基本的保障。”[5]

（三）采取特别措施保护中小学校车的安全运行

美国政府采取了很多富有成效的措施以保护中小学校车安全。如学生校车与警车、消防车以及救护车一样属于特权车辆，甚至有时校车还具有更高的权限[5]；校车的安保甚至被纳入到政府反恐安全监视系统的保护范围，任何对校车的攻击都将被定为重罪，面临20年至终身的监禁判罚。[6]

（四）政府职能部门负责校车安全教育

美国的交通管理和教育部门经常对乘坐校车的学生、学生家长以及校车司机等对象进行系统的校车安全教育。每学期开学前，学校或学区都要和交通管理部门联合开展“第一次乘坐校车”的校车安全系列教育，除对学生及其家长讲解乘坐校车的注意事项外，还通过实际体验校车的乘坐过程感悟校车安全的重要性以及学习安全保护具体细节。[5]

事实上，美国将中小学生免费乘坐校车视为其义务教育的重要组成部分。同时政府各部门协同努力使校车服务呈现出法制化、规范化、系统化、专业化局面，正基于此，“美国的校车已经被普遍认为是安全性能最高的车辆”。[7]

四、完善我国校车安全保障中政府责任的建议

频繁发生的学生校车安全事故催生了《校车安全条例》（以下简称《条例》）。这是我国首部全面规范校车安全的行政法规，对于治理当前校车的混乱局面，增强校车运行的安全性具有十分重要的意义。欣喜之余，笔者认为《条例》仍有较大改进余地，特别是政府责任还需得到进一步明晰，同时还需制定相关配套制度，使校车安全保障工程落到实处。

（一）制定校车使用行政许可规范

《条例》认为校车使用是一种行政许可行为，进一步促进了校车使用的规范化。但《条例》将县级以上教育行政管理部门作为校车行政许可人之一则欠缺法律依据。迄今为止，尚没有法律、法规赋予教育行政部门对校车使用申请和校车驾驶人资格申请的审验权，所以，需通过完善相关法律制度赋予教育行政管理部门上述审验权。

（二）建立健全政府领导下的校车安全监督机制

防患校车事故，内靠教育，外靠监督。《条例》虽注意到校车安全监督的重要性，但在具体规定中存在以下问题：

首先，《条例》指出由地方政府负总责、各部门齐抓共管校车安全工作，但并没有建立相应的工作机制。即负总责的机构没有明确、各部门对校车安全的分工没有明确、各部门工作衔接机制没有明确，其结果很可能会造成各部门之间要么都争着管、要么都不管的局面。建议由各级政府成立专门的校车安全监管机构，直接负责校车安全监管工作，并有权协调其他行政部门。

其次，《条例》将校车安全管理工作划归学校不妥。如果学校是对自有校车进行管理，那实际上是让学校对自己监管，其效果取决于学校的自律性，这显然并不可靠；如果让学校管理其他主体的校车，一方面学校作为事业单位没有相应的行政管理权，另一方面，其他主体的校车运营权并不由学校决定，对其他主体校车安全状况学校事实上无法监管。

（三）加大处罚力度，提高对校车的违法成本

《条例》对危害校车安全的行为规定了明确的处罚措施，但总体看来，其处罚力度明显较小，不足以阻止对校车的违法犯罪行为。相较于国外对危害校车安全行为的处罚而言，《条例》应该加大处罚力度，增加对校车的违法犯罪成本。

参考文献：

[1] 雷万鹏，徐璐.农村校车发展中的政府责任——以义务教育学校布局调整为背景[J].中国教育学刊，2011（1）.

[2] 陈其林，韩晓婷.准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别[J].经济学家，2010（7）.

[3] 范聪.高等教育的准公共产品性质与政府在高等教育资金配置中的职能[J].教书育人，2007（8）.

[4] Survey of State Laws on 12-and 15-PassengerVans.National Association of State Directors of Pupil Transportation Services Used for School Transportation[EB/OL].（2010-09-05）[2011-11-06].http：//www.nasdpts.org/documents/VansSurveyFeb04.pdf.

[5] 赵慧君，韩晶，杨清溪.美国中小学校车政策体系及其启示[J].外国教育研究，2011（5）.

[6] 耿益群，张洁，秦学智，等.国外校车运营和管理状况及特点管窥[J].教育科学研究，2010（9）.

[7] 安晓敏，邬志辉.美国中小学校车制度及其对我国的启示[J].外国教育研究，2011（4）.

责任编辑：刘遗伦