浅析西部少数民族地区土地流转背景下农民养老保障问题

○代贞贞 崔 瑛 张 倩

（云南农业大学经济管理学院 云南 昆明 650201山东理工大学农业工程与食品科学学院 山东 淄博 255049）

一、简述西部少数民族地区土地制度及农民养老保障的发展历程

我国农村土地制度自建国以来一共经历过四次变迁，从均分地到合作社再到人民公社，发展至今到家庭经营，不仅是农民的经济行为随着土地制度的变迁而发生变化，土地产权的界定也发生了变化。基于此，西部少数民族地区农村土地制度呈现以下三个发展阶段：1949年至1952年土地归农民所有的均分地；1953年至1977年土地归集体所有的从合作社到人民公社；1978年至今的家庭承包经营。

与土地变迁制度相适应，西部少数民族地区农村养老保障经历了以下几个发展阶段：一是在均分地时期，农村养老基本靠传统的家庭供养方式，对于少数无依无靠或者丧失劳动能力的孤寡老人，国家和集体提供了临时性的社会救济；二是在人民公社集体化时期，农村居民的养老基本采取集体供养与家庭养老相结合的方式。亦即在人民公社制度下，广大农村居民都是公社社员，他们将自己的生产资料交给集体，然后通过参加由生产队组织的集体生产，获得包括实物和货币的经济收入；而集体按人口平均分配口粮的原则使老年人基本生活得到保障，并向老年人提供适当的劳动机会，使他们从集体经济活动中分得一份劳动成果，以解决其养老生活问题。

二、西部少数民族地区土地流转及农民养老保障的现状与存在问题

1、土地流转的现状及存在问题

我国西部少数民族地区的经济水平随着西部大开发战略的实施以及党中央对三农问题的高度关注得到了迅速的发展，农业产业结构、农业生产水平、机械化程度都进一步提升，农民不再局限于传统的土地经营方式，土地流转逐渐兴起。但土地流转的实施较为复杂，它涉及到政府、农民、中介等许多群体的利益问题，因此存在很多制约因素。对于西部少数民族地区而言土地流转更是处在一个低水平的状态，而且不同的地区土地流转情况也不相同。

课题组抽样调查的西部少数民族地区7个县中，发达区域（彭山、建水）、一般区域（黔西、江城、鲁甸）和欠发达区域（剑川、贡山）之间，在土地流转方面存在着一定的差异。见表1。

表1 样本调查不同地区农户的土地流转情况

从表1数据可以看到，经济越发达的区域，户均土地越少。各个区域农民对土地的依赖水平都较高，并且受经济危机的影响，愿意流转出土地的农户越来越少，之所以土地转入水平也有所下降，主要是土地的供给不足，而不是农户不愿转入土地。一般情况下，经济发达的区域，对土地的依赖程度相对低一些，土地转入亩数所占比重低于一般区域和欠发达区域，土地转出亩数所占比重高于一般区域和欠发达区域。但在此次调研中，欠发达区域土地转出亩数所占比重最高，这是因为欠发达区域土地较多，一般流转出去时也是一大块地不分割的转出，因而土地转出亩数所占比重就高于其他区域。

2、农民养老保障的现状及存在问题

我国人口老龄化速度加快。我国2010年第六次全国人口普查主要数据显示：我国目前60岁以上的老年人有1.8亿人，占人口总数的13.26%，其中65岁及以上人口为1.2亿人，占人口总数的8.87%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。有关学者预计：到2050年我国老年人将达到4亿人，占总人口的四分之一，中国将面临前所未有的人口老龄化压力。农村地区由于青壮年人口大量流入城市，导致农村老龄化高于城镇近1个百分点，这种倒置的状况要持续到2040年。

2009年国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。在未开展新型农村养老保险之前，我国西部少数民族地区的农民养老方式主要是土地保障和家庭养老，并辅之与特困救助、低保补助、临时性生活救助等相结合。新型农村养老保险试点工作全面开展后，传统的家庭养老模式将逐步向社会保障养老方式过渡。

课题组抽样调查7个村26户，其中65（含65岁）—80岁老人171人，占75.66%；80岁以上（含80岁）55人，占24.34%。55.76%的老人没有参加社会养老保险。94.25%的老人养老方式为家庭养老。随着新型农村合作医疗保险的推广和宣传，加入“新农合”的老人明显增多，7村样本户的70.36%的老人加入了“新农合”，见表2。

表2 样本调查7个村老年人保障情况

此外，在实施新型农村养老保障的过程中还存在很多问题。对于西部少数民族地区的老人来说，土地是他们养老物资的重要来源，因此土地对他们而言具有养老保障功能。在这样的背景下，只有在农村老人的养老保障问题能够得到解决的情况下，他们才会愿意将手中的土地流转出去。对于农村合作医疗保险，由于保障品价格较低，收入水平并未对农民的参保构成障碍，新型农村合作医疗保险的参保率较高。但是，医疗保险服务水平有待提高，疾病保障范围有待扩大。我国缺乏一种推动养老保障制度长期改革与发展的机制，即缺乏从一个二三十年甚至更长时间段来调整社会养老保障制度及其关键参数的机制。因此怎样扩大“新农保”的覆盖范围，提高“新农保”的保障水平，落实失地农民的养老保障问题，加强对最低生活保障制度运行的监督管理力度，确保这部分资金落到真正需要的人的手中，这些问题将成为当前急需解决的主要问题。

三、完善西部少数民族地区土地流转背景下农民养老保障的对策

在西部少数民族地区土地流转政策推行的背景下，农民养老保障也日渐呈现出复杂化和多样性。土地流转为农民养老保障体系的构建提供了保障，对于怎样立足我国国情和西部地区发展的实际，周详系统地构建规范化的养老保障体系，消除西部地区农民养老的后顾之忧，仍然是急需解决的重要问题。因此，要加强土地流转背景下农民养老保障的创新机制改革，完善相关配套措施，具体建议如下。

1、建立新型农村土地流转制度

土地流转改革的方向是确保农民的土地财产权。土地流转改革要有程序上的公正，要健全法规。在流转的交易环节上我们不能搞强制，一定要尊重农民自身的意愿，政府有义务给农民提供相关信息，让农民根据更充分的信息对自己的土地有一个确切的评价。首先，要建立土地管理服务中心，规范统一的土地流转市场。引导农民在资源有偿的原则下使农村土地经营权有序流转，鼓励发展多种形式的适度规模经营。健全乡村服务网络设施，强化价格评估、合同签订、政策咨询以及信息沟通等流转服务。其次，推进农民承包地在不改变承包用途和土地所有性质的前提下采取转包、转让、出租、互换、入股等多种形式的流转。此外可以放宽土地的用途范围，提高农户集约经营水平。甚至可以放宽宅基地流转、使用、继承上的限制，因抵押、出租、转让地上建筑物而导致村民住宅用地使用权转移的，住宅用地随之流转。

2、加强对农民养老保障的立法与监督

农民养老保障关系到老人的切实利益，对农民养老保障的立法规定为农民养老提供了保障。首先，立法要切合农民实际，对农村养老保险的内容、性质、机构及法律责任等给予具体规定。对不同层级的政府应该分担的责任以及养老基金的筹集、运营、监管等都要落实到位。其次，把农民养老保障作为政府目标考核范围之一，按照党中央倡导的“党政主导、社会参与、全民关怀”老龄工作方针，把解决西部农村养老保障问题纳入新农村建设的总体规划中，建立考核奖惩机制，从制度上确保奖惩机制落实到位。

3、健全西部少数民族地区最低生活保障制度

我国西部少数民族地区交通不便，生态环境脆弱，自然环境也相当恶劣，自然灾害严重，一到旱季常常颗粒无收，农民抵抗风险的能力薄弱。鉴于此，为了保证社会低收入群体的基本生活，要完善农村最低生活保障制度。《城市居民最低生活保障条例》已经实施并卓有成效，因此要结合西部少数民族地区的实际情况，出台《最低生活保障法》，按照保基本、广覆盖、可持续、定型化、规范化、法制化的原则使低保制度能够有章可循、有法可依。政府在资金分配上，应该更多地向西部少数民族地区倾斜。结合西部地区的实际情况进行改革机制创新，建立农村低保与其他社会救助、开发性扶贫等配套措施衔接的长效机制；建立健全低保对象动态管理机制从而对农村低保资金进行管理和监督。

4、关注西部少数民族地区农村特殊群体养老保障问题

2013年国务院对外发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。国家发展改革委、民政部在会上介绍了加快养老服务业发展的有关政策和情况。我国将逐步试点开展老年人住房反向抵押养老保险，以房养老，即“住房反向抵押贷款”。据孟晓苏透露，“住房反向抵押养老保险”首先要面临的是无子女老人和失独老人。现在多了一个“以房养老”的思路，未来把它变成产品，可以使老人多一种养老途径。虽然之前的以房养老试点没有取得很大进展，但是对于农村的有住房，无配偶，无子女，没人照顾，年纪超过60周岁，丧失劳动能力的孤寡老人，无疑是未来孤寡老人养老的一个方向，是一种可资借鉴的补充养老模式。

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