论“营改增”后完善中央地方财税关系的策略

李治华

【摘 要】 营业税改征增值税是我国税制改革史上又一次具有重大意义的制度变革，它不仅会对我国的税收收入产生极为重要的影响，也会对加快我国经济结构的调整和增长模式的转变产生极为重要的促进作用。在我国营业税改增值税过程中，地方的利益应该予以重视，中央和地方之间税收矛盾需要合理妥善解决，否则可能会对营业税改征增值税工作的进一步推进造成困难和阻碍，影响本次税制改革作用的发挥。文章分析介绍了“营改增”后中央与地方财税关系面临的挑战与机遇，在此基础上提出我国今后改革完善财税关系应从重新划分中央、地方事权和调整政府间税收安排，加快税收体制改革两个方面入手的策略。

【关键词】 营改增； 事权； 税收体制改革

中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0111-03一、“营改增”后中央地方财税关系面临的机遇与挑战

自2012年1月1日起，上海交通运输业和部分现代服务业开始营业税改征增值税试点。2012年年中开始，试点地区由上海扩大到北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、广东和湖北等东中部省市。至2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点在全国范围内推开。在不远的将来，营业税改增值税的范围还将进一步扩大，并在“十二五”内全面完成营业税改征增值税工作。

从总体上看，“营改增”试点逐步铺开，不仅在我国税制史上是一次重大制度创新，也必将对我国经济社会产生巨大影响。将营业税逐步改征增值税，首先有利于完善税制，消除重复征税，实现公平税负；其次有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力；最后将有利于社会进一步做好专业化分工，促进三次产业融合。这是因为在覆盖范围上，增值税和营业税囊括了我国除农业以外的所有行业与企业。试行营业税改征增值税，其产生的影响不限于改革前交纳营业税的行业和企业，因为税制改革后外购服务可以作为进项税进入抵扣范围，因而还会影响改革前交纳增值税的行业和企业。从对行业和企业的影响来看，“营改增”的作用是全局性的，同时也是长期性的，其产生的“连环减税效应”和“创新激励效应”将会促进我国经济结构调整和发展方式转变，促进我国经济社会健康协调发展。

我国从1994年起实行分税制改革，在全国范围内推行增值税，征税范围仅包括销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物，而对提供劳务、转让无形资产和销售不动产则课征营业税；并将增值税确定为中央和地方共享税（分成比例为75■25），将营业税确定为地方税。这一安排充分照顾了地方政府利益，保证了地方政府的积极性，同时也促进了经济增长和中央财政收入的提高，使得当时的税制改革得以顺利推进。在“营改增”以前的多数年份，营业税随着经济社会的发展、地方建设的推进，所征收到的税额以及占当年税收总额的比重都不断提高（见表1、图1），并且营业税的增长幅度也是多数年份都超过增值税增长幅度（见表2、图2），从而理所当然地成为了地方第一大税种。有统计表明，2008年营业税收入占当年地方税收总收入比重即达到31.8%。

2012年1月1日起，在我国中东部部分地区推行营业税改征增值税后，试点行业营业税为增值税所取代，地方政府的营业税收入虽然继续增长，但营业税增长幅度下降非常明显（见表3、图3）。当然，目前在“营改增”试点地区，营业税改征增值税的收入采取由国税部门代征后全额返还地方的办法，而非按照以往的增值税（75■25）比例在中央和地方中分成共享。实际上这也是保证地方财政收入不受影响，进一步积极稳妥推进“营改增”改革的需要。即便如此，有统计数据表明，目前“营改增”试点行业征收的增值税由国税部门代征后全额返还地方，由于营业税和增值税税率的差异、增值税抵扣项出现等税收要素的变化，会使因“营改增”试点所带来的增值税增量比“营改增”实施前征收的营业税额少，地方政府最后获得的增值税返还相应减少，从收入总规模上看地方政府获得的税收收入必然减少。与此同时，试点地区财政资金补贴“营改增”纳税人增加的税负支出，进一步导致地方财政的可支配财力减少。如若“营改增”改革范围继续扩大，不少财政资金本就紧张的地方政府将会面临较大困难，形成挑战。

二、对“营改增”后完善中央地方财税关系策略的思考

由于“营改增”的涉及面广，在国民经济和财政活动中具有举足轻重的作用，它的每一步变革都可能对经济、财政、政治等各个方面造成深远的影响。反过来说，一国的经济、财政、政治乃至文化传统等因素也会对该国增值税的模式选择和运行过程起决定性的作用。从更广的范围和更长的时期着眼，财税体制和财税关系紧密联系着中央和地方的事权和财权，紧密联系着政治体制、行政体制和经济体制，可谓“牵一发而动全身”。我国在经济结构调整和产业转型升级中面临的问题和矛盾，可以说均直接或间接与财政相关联，都需要在深化财税改革中加以妥善解决和完善。从国内国外的发展经验与客观环境来看，我国目前仍处于大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显的改革深水期。如何理顺中央与地方之间、地方与地方之间的关系与职责，充分调动和发挥中央和地方的积极性，稳定地方财政收入，提高地方政府公共服务能力，是今后进一步改革完善的方向。因此有必要对中央和地方事权重新划分，并在此基础上调整政府间税收安排，改革完善我国现行税收体制。

首先是中央和地方之间事权的重新划分。事权的划分是中央与地方集权和分权原则的重要体现。不同国家由于各自政治、历史和文化传统差异，其在处理集权和分权问题上的哲学和态度也是各异的。从财政学原理上讲，中央和地方之间事权的划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励——相容机制和公共产品供给效率等因素。此外，还需考虑市场的统一、公平和基本公共服务的全国均等化等因素。有鉴于此，医疗、教育等民生事业以及食品药品监督、环境保护等外部性较强的行业可以作为收归中央的事权考虑选项。

其次是调整政府间税收安排，加快税收体制改革。目前我国地方财政困难，营业税是地方主体税种，如果将地方收入的营业税改征增值税而不另外安排新的税源，则会进一步减少地方财力，加剧地方财政紧缩。从税制优化理论来看，营业税改征增值税是否成功取决于税制的全面改革。从长期来看，既要保证中央政府拥有一定的财力调控经济和社会发展，同时又要调动地方政府的积极性，促进经济、社会协调发展，必须在税收制度上进一步完善，重建地方主体税种和税收体系。其他税种（诸如资源税、环境税、房产税、消费税等）有改革的空间和增收的潜力，一并改革所产生的改革红利会十分明显，但正如法国税收经济学家伯纳德·萨拉尼指出：任何形式的改革既制造了赢家，也制造了输家，而后者往往怨声载道，因此人们应该需求能导致帕累托改进的“税制改革方向”，设计和推进地方主体税种与税收体系的重建应该考虑周密，协调好短期可做之事与中长期追求目标的关系，稳步推进税制改革分阶段配套方案。

三、结语

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方的积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。“营改增”不仅在我国税制史上是一次重大的制度创新，也将会对我国经济结构的调整和增长模式的转变产生极为重要的促进作用，从而对我国经济社会产生巨大的影响；它绝不是一般意义上的改革举措，而是一项牵一发而动全身、可能会引发财税改革争议的改革措施。它不仅利在当代，更是功在千秋。但是，“营改增”面临困难较多，为更好地发挥“营改增”正面效应，必须通盘考虑，全局把握，充分控制潜在风险，化解潜在矛盾，实现税制改革的深化，促进经济社会发展转型的实现。●

【参考文献】

［1］ 施文泼，贾康.增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整［J］.财贸经济，2010（11）：46-51．

［2］ 马海涛，任强，程岚.我国中央和地方财力分配的合意性：基于“事权”与“事责”角度的分析［J］.财政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 刘蓉，刘楠楠.有关营业税改征增值税的政策思考［J］.财经论丛，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.当前中国经济形势与财政政策分析［J］.中国流通经济，2013（8）：4-12．

【摘 要】 营业税改征增值税是我国税制改革史上又一次具有重大意义的制度变革，它不仅会对我国的税收收入产生极为重要的影响，也会对加快我国经济结构的调整和增长模式的转变产生极为重要的促进作用。在我国营业税改增值税过程中，地方的利益应该予以重视，中央和地方之间税收矛盾需要合理妥善解决，否则可能会对营业税改征增值税工作的进一步推进造成困难和阻碍，影响本次税制改革作用的发挥。文章分析介绍了“营改增”后中央与地方财税关系面临的挑战与机遇，在此基础上提出我国今后改革完善财税关系应从重新划分中央、地方事权和调整政府间税收安排，加快税收体制改革两个方面入手的策略。

【关键词】 营改增； 事权； 税收体制改革

中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0111-03一、“营改增”后中央地方财税关系面临的机遇与挑战

自2012年1月1日起，上海交通运输业和部分现代服务业开始营业税改征增值税试点。2012年年中开始，试点地区由上海扩大到北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、广东和湖北等东中部省市。至2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点在全国范围内推开。在不远的将来，营业税改增值税的范围还将进一步扩大，并在“十二五”内全面完成营业税改征增值税工作。

从总体上看，“营改增”试点逐步铺开，不仅在我国税制史上是一次重大制度创新，也必将对我国经济社会产生巨大影响。将营业税逐步改征增值税，首先有利于完善税制，消除重复征税，实现公平税负；其次有利于降低企业税收成本，增强企业发展能力；最后将有利于社会进一步做好专业化分工，促进三次产业融合。这是因为在覆盖范围上，增值税和营业税囊括了我国除农业以外的所有行业与企业。试行营业税改征增值税，其产生的影响不限于改革前交纳营业税的行业和企业，因为税制改革后外购服务可以作为进项税进入抵扣范围，因而还会影响改革前交纳增值税的行业和企业。从对行业和企业的影响来看，“营改增”的作用是全局性的，同时也是长期性的，其产生的“连环减税效应”和“创新激励效应”将会促进我国经济结构调整和发展方式转变，促进我国经济社会健康协调发展。

我国从1994年起实行分税制改革，在全国范围内推行增值税，征税范围仅包括销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物，而对提供劳务、转让无形资产和销售不动产则课征营业税；并将增值税确定为中央和地方共享税（分成比例为75■25），将营业税确定为地方税。这一安排充分照顾了地方政府利益，保证了地方政府的积极性，同时也促进了经济增长和中央财政收入的提高，使得当时的税制改革得以顺利推进。在“营改增”以前的多数年份，营业税随着经济社会的发展、地方建设的推进，所征收到的税额以及占当年税收总额的比重都不断提高（见表1、图1），并且营业税的增长幅度也是多数年份都超过增值税增长幅度（见表2、图2），从而理所当然地成为了地方第一大税种。有统计表明，2008年营业税收入占当年地方税收总收入比重即达到31.8%。

2012年1月1日起，在我国中东部部分地区推行营业税改征增值税后，试点行业营业税为增值税所取代，地方政府的营业税收入虽然继续增长，但营业税增长幅度下降非常明显（见表3、图3）。当然，目前在“营改增”试点地区，营业税改征增值税的收入采取由国税部门代征后全额返还地方的办法，而非按照以往的增值税（75■25）比例在中央和地方中分成共享。实际上这也是保证地方财政收入不受影响，进一步积极稳妥推进“营改增”改革的需要。即便如此，有统计数据表明，目前“营改增”试点行业征收的增值税由国税部门代征后全额返还地方，由于营业税和增值税税率的差异、增值税抵扣项出现等税收要素的变化，会使因“营改增”试点所带来的增值税增量比“营改增”实施前征收的营业税额少，地方政府最后获得的增值税返还相应减少，从收入总规模上看地方政府获得的税收收入必然减少。与此同时，试点地区财政资金补贴“营改增”纳税人增加的税负支出，进一步导致地方财政的可支配财力减少。如若“营改增”改革范围继续扩大，不少财政资金本就紧张的地方政府将会面临较大困难，形成挑战。

二、对“营改增”后完善中央地方财税关系策略的思考

由于“营改增”的涉及面广，在国民经济和财政活动中具有举足轻重的作用，它的每一步变革都可能对经济、财政、政治等各个方面造成深远的影响。反过来说，一国的经济、财政、政治乃至文化传统等因素也会对该国增值税的模式选择和运行过程起决定性的作用。从更广的范围和更长的时期着眼，财税体制和财税关系紧密联系着中央和地方的事权和财权，紧密联系着政治体制、行政体制和经济体制，可谓“牵一发而动全身”。我国在经济结构调整和产业转型升级中面临的问题和矛盾，可以说均直接或间接与财政相关联，都需要在深化财税改革中加以妥善解决和完善。从国内国外的发展经验与客观环境来看，我国目前仍处于大有作为的战略机遇期，也处于矛盾凸显的改革深水期。如何理顺中央与地方之间、地方与地方之间的关系与职责，充分调动和发挥中央和地方的积极性，稳定地方财政收入，提高地方政府公共服务能力，是今后进一步改革完善的方向。因此有必要对中央和地方事权重新划分，并在此基础上调整政府间税收安排，改革完善我国现行税收体制。

首先是中央和地方之间事权的重新划分。事权的划分是中央与地方集权和分权原则的重要体现。不同国家由于各自政治、历史和文化传统差异，其在处理集权和分权问题上的哲学和态度也是各异的。从财政学原理上讲，中央和地方之间事权的划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励——相容机制和公共产品供给效率等因素。此外，还需考虑市场的统一、公平和基本公共服务的全国均等化等因素。有鉴于此，医疗、教育等民生事业以及食品药品监督、环境保护等外部性较强的行业可以作为收归中央的事权考虑选项。

其次是调整政府间税收安排，加快税收体制改革。目前我国地方财政困难，营业税是地方主体税种，如果将地方收入的营业税改征增值税而不另外安排新的税源，则会进一步减少地方财力，加剧地方财政紧缩。从税制优化理论来看，营业税改征增值税是否成功取决于税制的全面改革。从长期来看，既要保证中央政府拥有一定的财力调控经济和社会发展，同时又要调动地方政府的积极性，促进经济、社会协调发展，必须在税收制度上进一步完善，重建地方主体税种和税收体系。其他税种（诸如资源税、环境税、房产税、消费税等）有改革的空间和增收的潜力，一并改革所产生的改革红利会十分明显，但正如法国税收经济学家伯纳德·萨拉尼指出：任何形式的改革既制造了赢家，也制造了输家，而后者往往怨声载道，因此人们应该需求能导致帕累托改进的“税制改革方向”，设计和推进地方主体税种与税收体系的重建应该考虑周密，协调好短期可做之事与中长期追求目标的关系，稳步推进税制改革分阶段配套方案。

三、结语

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方的积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。“营改增”不仅在我国税制史上是一次重大的制度创新，也将会对我国经济结构的调整和增长模式的转变产生极为重要的促进作用，从而对我国经济社会产生巨大的影响；它绝不是一般意义上的改革举措，而是一项牵一发而动全身、可能会引发财税改革争议的改革措施。它不仅利在当代，更是功在千秋。但是，“营改增”面临困难较多，为更好地发挥“营改增”正面效应，必须通盘考虑，全局把握，充分控制潜在风险，化解潜在矛盾，实现税制改革的深化，促进经济社会发展转型的实现。●

【参考文献】

［1］ 施文泼，贾康.增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整［J］.财贸经济，2010（11）：46-51．

［2］ 马海涛，任强，程岚.我国中央和地方财力分配的合意性：基于“事权”与“事责”角度的分析［J］.财政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 刘蓉，刘楠楠.有关营业税改征增值税的政策思考［J］.财经论丛，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.当前中国经济形势与财政政策分析［J］.中国流通经济，2013（8）：4-12．