对检察官办案责任制改革的思考

作者简介：邢光旭(1984-)，男，汉族，吉林省吉林市人，法学学士、工商管理学士，单位：重庆市渝中区人民检察院，研究方向：民商法学、刑事法学。

党的十八届三中全会吹响了新一轮司法改革的号角，高检院根据中央政法委的要求，制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制提出了明确意见。回顾近年来的司法改革历程，我们发现类似的办案责任制改革早已进行过几轮试点：2000年起，高检院便在全国公诉部门推行过“主诉检察官办案责任制”改革，2005年，高检院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中明确提出在公诉部门“继续深化主诉检察官办案责任制”的改革目标。及洎2014年，渝中区院作为高检院确定的改革试点院，确立一定程度的检察官办案责任制亦有10年之期。面对新一轮汹涌的改革浪潮，我们必须对改革的经验教训有清醒的认知和明确的对策，才能更有针对性的革故鼎新，完成改革的既定目标。

一、检察官办案责任制改革与检察职权的内在矛盾①

要突出主任检察官办案主体地位，落实执法责任，在现实语境中必然面临检察机关的宪法定位与检察官办案责任制的内在矛盾问题，这个矛盾可以分为两个层次：

(一)法律规定上的内在冲突

《宪法》第129条和《检察院组织法》第1条均明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督机关的定位，明确了检察机关的职权范围(或者说检察权的界限)。那么这个职权范围与检察官办案责任制便存在内部的紧张关系。因为监督权并不是基础性权力，而是在本源性权力运行过程中派生的、第二位阶的权力。这个本源性权力的不同性质决定了检察官行使职权内容和方式也不同，那么对于同一检察机关内行使不同检察职权的主任检察官设置了不同层次、不同要求的执法权力和轻重迥异责任内容，便造成了内生的第一层矛盾。

对刑事诉讼而言，检察機关的职权涵盖了刑事侦查权(职务犯罪)、侦查监督权(含批准逮捕权、立案监督权)、公诉权(包含了一定侦查权)和执行监督权。与法院各业务部门平行且性质同一的审判权不同，上述检察职权是对于刑事诉讼进程的纵向切割，各阶段的性质并不同一，下面就检察机关的主要职权进行简要分析。

侦查权是凭借国家权力主动发起的，以查明事实真相为目的的一种权力，权力作用对象依法必须予以配合。这是一项标准的行政权力，讲求团队合作，服从指挥，密切配合，统一行动，并不强调主任检察官的独立判断。批准逮捕权，涉及到人身自由的限制。检察官要通过讯问、询问和对证据材料的审查并结合法律的具体规定进行判断，在嫌疑人的身体状况、行为的违法程度、对社会的危险性和对后续侦查的影响情况等多方面因素之间做出平衡，然后才能对是否对嫌疑人采取羁押措施进行裁断，这种权力运行的模式相当于司法权，司法权的运行讲求中立的角度、独立的审查。因此在改革中可以进行较多的授权，以便于检察官的能动性审查，才能更好的“突出检察官办案主体地位”。公诉权是在法庭上指控犯罪以及为了更好的指控犯罪而附属的有限的侦查权。公诉权亦要求检察官对于证据的综合判断，决定是否起诉以及在法庭上如何证明指控的罪名成立。在法律监督机关的宪法定位下，我们的公诉权不仅仅是凭借国家权力发起的追究嫌疑人刑事责任的权力，更具有了保障刑事法律公平公正运行的内涵。执行监督权在于对刑罚执行机关(看守所、监狱、社区矫正机关)和人民法院在刑罚执行过程的合法性进行审查和监督。更多的体现在日常的制度设计、巡查检查、督促建议上，行政属性较强。虽不排斥具体问题由主任检察官决定处理，但主任检察官这种决策过程，司法属性并不明显。那么突出主任检察官的办案主体地位和落实办案责任的问题便无从谈起。

(二)检察机关的管理方式与检察官办案责任制的内在冲突

我国《宪法》第132条第2款和《人民检察院组织法》第10条第2款均明确规定：最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。这就是所谓的检察一体化原则，这个原则还包括在同一检察机关内部上下级检察官之间的领导与被领导关系。

检察一体化原则的确立，防范了各级检察机关对于检察权的滥用，保障了全国范围内法制的统一实施。同时也暗合了检察权内涉的行政权(侦查权)部分的运行规律，故而得到了世界各国的采用。多年以来，我国检察机关的上下级领导关系，和检察院内部上下级检察官的领导关系被过多的强调，这实际上与司法权要求检察官的独立的内涵，也即“突出检察官的办案主体地位”，落实检察官执法责任存在着矛盾。也就是说，检察一体化原则与检察官独立审查案件的要求构成了检察官办案责任制改革中第二层次的矛盾。这对矛盾中对于检察一体化原则的片面强调，实际上造成现在检察机关内部检察权的运行模式出现了明显的问题。这个内容放在第二部分中详细分析。

二、传统检察权运行模式存在的问题

《宪法》第131条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。这一条款明确了检察独立的基本内容，即检察官署独立于外在其他机关和个人行使检察权，但是对于机关内部检察官在司法规律的作用下如何独立行使职权却并未涉及，而过于强调检察一体化的后果就是检察权运行的行政化，有两个体现：第一个是内设机构设置和人员管理的行政化、官僚化，检察长统一领导、副检察长分管若干业务部门，部门负责人领导本部门的带组检察官，带组检察官又领导助手，权力层层分解落实。第二个就是在这样的内设机构设置条件下饱受诟病的“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检委会决定”的“三级审批制”。

(一)内设机构和人员管理的行政化与官僚化的弊端

这种检察长——副检察长——部门负责人——办案组长——承办人的检察权的运行模式，可以称之为检察权对于“官僚制”组织的依附式运行。

司法过程并不是强调效率优先的经济过程，作为上层建筑的法律一定是包含了各种价值判断的因素。检察官永远不能是法律条文的机械执行者，也不能成为操持法律的工匠。检察官要有系统法学理论知识，能够运用法律逻辑进行独立性、自治性的分析判断，要追求司法正义，坚决维护人权。但是依附于严密的官僚组织的检察权运行模式，在行政层级越多，机构越复杂的情形下，检察官的能动性被官僚组织严格限制，反映客观合理性的追求独立的价值判断和司法正义的动机逐渐淡化，代之以反映了形式合理性的便宜主义、实证主义和司法技术化。对于司法伦理的认知和追求，让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中，全部的司法过程都被抽象化、行政化和官僚化，形式合理性不断蚕食着实质合理性应该发挥作用的领域。不违法成为检察官执法办案的主要追求。作为司法能动主体的检察官，在庞大而且全能的官僚制机构面前完全无能为力，他们已被彻底地工具化了。

(二)内设机构和人员管理的官僚化以及在此基础上形成的“三级审批制”不符合检察权运行规律

1、办案责任无法落实。正因为案件的审查权和决策权分离，案件最终决定要经过层层请示、汇报，集体研究，看似集体负责，实际上往往成为在躲在集体的盾牌后推脱责任的最好借口。

2、承办检察官没有职业成就感和职业荣誉感，工作责任感降低。无论承办人如何努力工作，都无权在自己的职业判断基础上决策，而必须遵从领导的意见。每个人都像是检察业务流水线上的一枚配件，永远看不见成品的样子。长期以来会导致职业成就感和荣誉感降低，同时工作积极性较差，难以培养对案件负责的态度。

3、检察官的晋升通道狭窄，一方面造成内设机构的膨胀，另一方面造成了优秀检察人员的流失。在内设机构行科层管理体制下，检察官的晋升必须遵循办案组长、部门负责人、副检察长、检察长的轨迹。但实际上按照人数比例计算，检察机关内部的领导干部职数通常远小于同级党政机关下设的委、局、部等机关。因此为了保障检察干警的职位晋升，检察机关一方面通过增设内部机构来增加尽量中层干部的编制，而领导岗位的增加又会造成一线办案力量的不足，同时而增设的机构过多，彼此协调配合不畅通，通常又会对检察权的顺畅行使造成一定的阻碍；另一方面检察官晋升通道狭窄，晋升的条件往往与办案能力脱节，也会导致优秀的检察官向本院行政岗位和其他党政机关流失。

三、渝中区院以往的改革措施与本次改革要求的差距

基于对上述传统检察权运行模式弊端的分析，渝中区院经历过近10年的试点，在人员分类、检察权运行机制的改革上取得了一定的成绩，如检察业务人员与检察行政人员的分类初步成型，以“检察官②”或“检察员③”为主体的执法办案机制基本确立等。但对照高检院本次检察官办案责任制改革的要求，尚存在一定的差距。

1、内设机构整合的不科学

改革中，我院对原有内设机构进行了大胆整合。其初衷是精简机构、便于管理。但从实践看，机构整合是没有对检察机关的职权进行系统的梳理和分类，并在此基础上以相关联的职权科学整合带动机构整合，而是在原有部门的基础上相对随意的进行了组合。如原诉讼监督局由民行、控申和监所三个部门整合而成，但实际上这三个部门内在联系并不强。由于我院只是改革试点单位，上级检察机关并未同步进行，仍然是各机构并立。同时作为日常工作轴心的《基层检察院工作目标考核指标》并未因我院试点工作而有所区别，依然将同属诉讼监督局的三部分业务板块分类考核。这就导致了诉讼监督局内并未能实现由检察官组通盘处理整合业务的局面，内部依然按照原有业务科室分立配置人员，对上级检察机关亦是分别对口应对，实际上部门强行整合造成了形合神不合，机构合业务不合的后果，并使各項管理工作都比较不便。因此，内设机构的整合虽然实现了精简机构的目标，但其更加有利于检察业务发展的积极成效尚未显现。

2、带组检察官、部门负责人、检察长权限分配的不科学

渝中区院在改革中建立了各部门带组检察官直接对分管副检察长负责的机制，取消了部门负责人对案件的审批权。但实际运行中，部门负责人依然可以凭借手中的行政管理权和部分案件分配权，影响不同办案组承办案件的数量和难易程度，也能影响到案件的实际处理结果。

而带组检察官直接对分管检察长负责的机制，虽然一定程度上减少了原有三级审批制的弊端，但由于对带组检察官授权范围过于狭窄和机械，如侦查监督部门所有的不批准逮捕案件，公诉部门对于所有的不起诉案件，都要由分管检察长、检察长或检委会决定，因此对于大量的带组检察官无权决定的案件，或者其有权决定但案情重大疑难复杂的案件，继续存在带组检察官——分管副检察长——检察长或检委会这样的案件决策机制，依然没有摆脱唯领导意志决策的行政化窠臼。

3、权责利不统一。改革并不只是检察机关内部科学的权力再分配的过程，更涉及到检察机关与同级行政机关、立法机关、党务机关之间的协调和资源配置的过程。由于种种原因，在我院原来的改革试点过程中，配套改革的措施落实不到位，相关的试点方案并没有得到组织部门和编制部门的支持，改革过程中行使了较多检察职权和承担了较多责任的带组检察官并没有获得相应的利益保障，责权利的严重脱节，体现不出职业成就感，也无法更多的激励更优秀的人才走上带组检察官的岗位。

四、我院对检察官办案责任改革的落实举措

在认识到了检察官办案责任制改革与检察职权的内在矛盾，总结出了以往的办案模式的不足和以往的改革措施与本次改革要求的差距以后。我们要做的就是要规避或者调合矛盾、弥补不足和追赶差距。

(一)检察官办案责任制改革必须遵循的原则

1、检察官独立与检察一体化相协调的原则。检察官独立即检察官依法独立行使检察权，是现代司法的一般原则。检察官的独立是抵制外来不当干预的利器，有利于保证司法公正。当然，矛盾总是有两个方面，不能矫枉过正。在改革过程中绝不能放弃检察一体化的要求，必须保证检察长对于检察工作的领导。我们要建立的机制要既有利于发挥主任检察官独立办案的作用，保证高效和公正地行使检察权，又要利于检察职能的统一有效的履行。

2、权责利相统一的原则。主任检察官享有广泛授权的同时，必须独立对所承办的案件承担执法责任，这个执法责任包括正常履职情况下的阅卷、侦查、调查、讯问、询问、决策、出庭等法定职责，也包括瑕疵履职情况下的执法过错责任，同时注重在物质利益、职务晋升等方面为主任检察官提供保障，提升主任检察官的职业荣誉感和认同感。

3、检察官职业保障原则。联合国《关于检察官作用的准则》第4条规定：各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。这其中重要的一方面就在于确立检察官依法正常履行职责不受追究的权利。法律是社会科学，面对同样的证据，不同的检察官可能有不同的认知和判断。我们不能一方面加大授权力度和授权范围，另一方面令主任检察官在履职的过程中战战兢兢、如履薄冰，始终在担心是否有一天会因为某天的某个判断和决策而受到追究。必须明确只要是依法履职，不存在过失或者故意做出错误判断的情形，都应该保证检察官不受事后追究。

(二)检察官办案责任制改革的工作思路

1、对于前文提到的检察官办案责任制改革与检察职权的内在矛盾问题。在现行条件下，可以采取分步落实的方式，条件成熟的、争议不大的部门先行试点检察官办案责任制，如公诉、侦监和未检部门可以先行先试。待条件允许，再在职侦、监所、民行等部门推行。

2、对于检察权的分配和监督方面。首先要进一步明确界定检察长、检委会与主任检察官、检察辅助人员之间的权限划分。进一步放权给主任检察官，达到真正的亲历者决策的要求。其次要明确检察长、检委会对检察业务的领导和监督关系，明确上级检察官对下级检察官的领导和监督关系。在突出主任检察官办案主体性的前提下，可以适当考虑对上级检察官的指令权作出限制。如主任检察官的意见与分管副检察长不一致时，主任检察官有权将案件请示检察长意见或提交检委会决策。第三在案件质量方面要加强管理和监督，明确案件管理部门对主任检察官承办案件质量的监督职能，可以采取案件抽查的方式进行监督。承办案件的主任检察官对案管部门对案件质量的认定不服时，或对主任检察官启动执法过错责任追究时，应当将案件提交检委会讨论。

3、在检察官责任制改革和现有行政管理体制的过渡和衔接方面要谨慎处理。目前，在法律法规和配套政策尚不明确的条件下，主任检察官制度与现行的行政管理体制双轨并存，因此在制度设计上应该对检察长、部门负责人、主任检察官以及检察官助手的相互关系加以厘清，防止职责不清或管理重叠。我院在下一步的工作中，拟通过制定《渝中区人民检察院主任检察官办案责任制实施办法》、修订《渝中区人民检察院检察官职权》，厘清主任检察官制度与现行行政管理机制的关系，真正体现主任检察官制度的司法属性和制度优势。

4、着重建立检察官的职业保障机制。首先，在履职保障方面，要建立确立检察官依法正常履行职责不受干扰和追究的机制。尤其是依法处理的案件的当事人非正当上访、闹事时，不要求承办人出面解决善后，也不因当事人非正常上访、闹事甚至造成事故时追究承办主任检察官的责任。

注解：

①这里的矛盾，是对立统一意义上的矛盾，而并非指改革内容存在错误。

②此处“检察官”是经授权能够独立行使部分检察业务决策权并兼具一定行政管理职权的办案组长。

③此处“检察员”是指根据检察长授权行使特定职权的经人大任命的检察员或经检察长任命的助理检察员。