西安地铁的PPP模式应用分析

张永凤，郭丹洁

（长安大学，陕西 西安 710064）

西安地铁的PPP模式应用分析

张永凤，郭丹洁

（长安大学，陕西 西安 710064）

随着西安市城市化水平的提高，城市中心交通拥堵问题越来越突出.为改善西安市交通拥堵状况，满足市民出行需要以及融入城市轨道交通建设现代化行列，西安市政府发起了城市地铁项目建设项目.西安地铁总体规划线路里程长、施工复杂程度高、投资运营成本大，当前传统的政府主导的建设模式不仅给政府增添了巨大的财政压力和行政负担，也明显影响了项目的建设效率.

西安地铁；PPP模式；项目规划

地铁作为大型公共项目运营里程长、施工复杂程度高、投资运营成本大，当前传统的政府主导的建设模式不仅给政府增添了巨大的财政压力和行政负担，也明显影响了项目的建设效率.市场经济下迫切需要一种新的模式来加快完善地铁项目的建设.本文提出顺应市场化的PPP模式来提高西安地铁的建设效率.

1 PPP模式的基本内涵

PPP是Public-Private Partnerships的简写，其主要意思是政府与民营企业为建设和完成某个公共项目而成立的合作伙伴关系，是公共项目融资的一种方式，也是公共项目建设和管理逐步市场化的一种有效方式.在PPP模式下政府保持着建设项目的所有权，通过其优势对项目的建设发挥监督和辅助作用[1].民营企业依靠自身资源和能力与政府共同合作，同担风险、共享收益.其合作领域涉及交通系统、供排水系统、电力系统、电信系统、公共建筑、部分能源产业等准经营性基础设施建设.其主要目标是利用社会力量更好的为公众提供公共产品和服务.

PPP模式是个广义的概念，以其合同形式不同可以划分为以下几种类型：

PPP模式与传统政府主导模式相比有以下特点：

PPP模式合同形式分类图

（1）社会化的融资模式.传统公共项目模式的建设资金主要来源于政府的财政支出和银行等金融机构的贷款，其资金供给压力和风险都由政府独自承担.PPP模式社会化融资要求政府扩宽融资渠道，引进民间资本投资公共事业领域，不仅减轻了财政压力，分担了投资风险.而且拓展了民间资本的投资渠道，促进了民间资本的发展.

（2）“双主体”运行，政企分开.传统的政府采购是政府以市场交易的形式，根据民营企业提供的产品或服务支付费用的过程.在项目过程中政府与民营企业之间是市场关系，政府是该项目的唯一主体[2].在PPP模式中，政府和民营企业通过签订相关协议成立合作伙伴关系，政府承担的是扶助和监督职能，民营企业承担的是建设和运营职能，要求公共事业项目的建设和运营过程中政企分开.

（3）服务性和盈利性并存.PPP模式加快了公共项目的运作效率，使公共服务性得到了更好的发挥.同时挖掘了公共项目的盈利空间，使公共项目在发挥公共服务性的同时做到有利可图.民营企业的经营具有趋利性，只有交通系统、供排水系统、等经营性公共项目才能吸引民营企业的投资和建设.

2 西安地铁现行项目模式

2012年8 月，市政府发布《西安市城市综合交通体系规划》新增九条规划线路，西安地铁总规划总里程将长达550公里.2005年11月市政府设立直属国有独资企业西安地下铁道有限责任公司，全权统筹地铁项目建设全局，肩负着地铁建设、运营和相关资源开发的重任.

从已建成的二号线和在建的一、三号线看市地铁公司在总体项目规划上采取的是传统的政府主导的地铁项目建设模式.在项目融资方面采用的是政府主导的负债型融资模式.该种模式下市政府是项目的主要投资主体，主要依靠政府财政支出和银行贷款作为项目的建设和经营资金[3].

在项目建设方面采用传统的政府主导的国企建设模式.该种模式下市地铁公监督司负责项目规划和，将主要施工任务承包给国有企业完成.市地铁公司代表政府与这些国有企业合作，他们之间的合作关系实际是雇佣关系，地铁公司发布招标信息和提供资金，这些公司承建工程，完成后交付收取佣金.地铁的施工任务将主要由国有企业完成，民营企业只能接到部分的小项目的订单，其在项目建设过程中存在感较小.

在项目经营方面主要收益来源是车票收入和广告运营.该种经营模式已经有市场化趋势，不单单只依靠车票收入来维持运营，还引进了当前比较普遍的广告运营模式.

3 西安地铁应用PPP模式的可行性分析

3.1 市地铁是准经营性公共产品

市地铁的建设目的具有较强的公共服务性，属于公共产品的范畴；票务制度又具有一定的经济性.地铁规模越大其规模经济特征越强.所以市地铁是具有极强盈利潜力的准经营性公共产品，必然会吸引民营企业参与地铁项目的建设.

3.2 市地铁公司已开始PPP模式的探索

二号线在市政府财政的大力支持下顺利通车，但多条线路同时开工以后市公司面临了严峻的资金短缺问题，银行贷款不是长久之计，滞后的还本付息压力会很大[4].市公司总经理陈东山指出三四号线的项目融资中将引入民间资本.市公司将四条线路周围八千亩闲置用地和沣渭新区四万两千亩用地划拨为储备土地以开发利用弥补地铁各方面资金缺口.

3.3 开发化的经济模式吸引了民间资本

近年来西安市越来越注重经济的发展，房地产、信息产业、服务业都迅猛发展，吸引了越来越多的大型民营企业在此发展.大量的民间资本亟待找寻更佳的投资出路，地铁作为稳定的盈利项目已受到青睐.

3.4 相关政策环境正逐步健全

2001 年国家计委发布的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》中明确放宽公共项目投资限制，鼓励和引导民间资本参与经营性公共项目建设.2003年的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出保护非公有制企业在公共项目中的合法权益.

4促进西安地铁PPP模式发展的建议

随着城市地铁项目市场化水平的提高和项目投资、建设和运营的问题突出，西安市政府必然会转变传统的地铁项目建设方式，采用更加适用的PPP项目模式.为促进PPP模式在地铁项目上的应用市政府应做好以下几方面工作：

4.1 逐步放宽市场准入机制

PPP模式的项目公司是以特许经营权为基础的民营企业，而民营企业参与地铁项目建设长期受到不公平的市场准入机制的制约.为推进PPP模式的开展，政府要积极转变自身角色，从过去的项目主导者、执行者和管理者转变为合作者、服务者和监督者，放松项目参与者的行政审批，引导更多有能力的民营企业参与项目建设.政府在授予民营企业特许经营权时要采取公平、公开、公正化的程序，合同内容要标准化，对民营企业在项目中承担的责任和风险进行明确界定，从而保护民营企业的合法权益.

4.2 建立风险承担机制

PPP模式因其项目业务类型的多样性，操作程序的复杂性其合作主体风险承担也具有多样性和不确定性.风险承担问题不能得到有效解决势必会在突发事故时责任分配不明易引起纠纷，影响整个项目的进程.为协调各方面利益PPP项目要建立完善的风险承担机制：首先根据风险类型和大小的不同将风险分担给有能力控制的一方，使风险承担更具科学性、可行性和可操作性；其次要保证项目操作时保证权责利的平衡统一，处理好各方的利益关系；最后做好意外事故保险工作，将项目移交保险公司担保，当遇到项目公司无法承担的风险时可以分担风险损失.

4.3 运行适当的补贴机制

PPP模式通过减少政府对地铁项目的干预，旨在减少政府的财政和行政压力，借用民营企业的管理模式提高项目的运作效率.但并不是政府不对项目进行投资，为保证地铁项目的公益性特点，政府要对民营企业进行适当的补贴.根据政府补贴时间不同将补贴机制分为前补偿和后补偿方式，在前补偿方式中分成难易两部分[5].施工难度复杂的部分由政府出资并完成建设；施工难度小，项目繁琐的部分交由民营企业出资完成建设.后补偿模式下政府与民营企业共同出资完成项目建设，在建设初期政府预算项目公司的成本和收益，对经营过程中产生的亏损给予持续补贴，从而降低民营企业面临的市场风险.

4.4 建立土地储备机制

对现今地铁项目的研究来看，物业开发是地铁项目最大的盈利点.为辅助物业开发模式的进行，市政府在地铁建设之初要提前进行土地资源储备，将地铁沿线的闲置用地控制起来，一部分作为工程用地，一部分可以提前出售作为地铁建设资金，另一部分要等到地铁开通以后沿线经济已经得到发展，此时这部分土地将无限增值.

5 结论

随着我国市场化水平的提高，地铁等公共项目都将考虑经济收益问题，单纯依靠政府的力量一手操办融资、建设和经营的全过程必然会影响整体效益.城市地铁项目市场化水平的提高和项目投资、建设和运营的问题突出，西安市政府必然会转变传统的地铁项目建设方式，采用更加适用的PPP项目模式.PPP模式不仅可以卸去政府沉重财政压力和行政负担，而且极大地提高项目的运作效率，拓展项目的盈利空间.

〔1〕陆宁,赵磊,徐菲，等.BT融资模式在西安地铁二号线建设中的应用研究[J].交通财会,2011(5):10-13.

〔2〕熊波.PPP模式:民营经济参与公用事业的新模式[J].中国城市经济,2005(1):44-47.

〔3〕孙昊,韩东平.论地铁融资中的公私合营模式[J].学术交流,2011(7):29-30.

〔4〕张泓刘.基于可持续发展的城市轨道交通盈利模式研究[J].都市快轨交通,2007,20(5).

〔5〕赵源,欧国立.城市轨道交通补贴机制研究[J].北京交通大学学报(社会科学版),2008,7(2).

U231+3

A

1673-260X（2014）09-0103-02