当代中国农村土地政策的回顾与思考

2014-08-07陈少艺

上海党史与党建 2014年7期

[摘要]当代中国农村土地制度主要经历了农民土地所有权，农民个体所有制向集体所有制转变，土地所有权与使用权集中于人民公社，集体所有与农民承包逐步确立等历史阶段。当前农村土地制度存在诸多问题，今后应从土地所有权、土地征收、土地流转以及农村土地政策与法律关系等方面去思考和探讨这些问题。

[关键词]当代中国；农村土地政策；中央一号文件；回顾；思考

新中国成立以来，中国的农村土地制度经历了由农民土地所有制、农村集体土地所有制和集体所有家庭承包制三个主要阶段。当前，中国农村土地问题层出不穷，这些问题的解决与否关系着农村的发展和社会的稳定。因此，对农村土地政策变动的历史作个回顾与总结显得尤为必要。

一、1949-2003年中国农村土地政策变动的历史回顾

（一）农民土地所有权阶段（1949-1953年）。中国共产党执政初期，新解放区仍维持原来的旧土地制度，“这种土地制度极不合理，占农村人口总数不到10%的地主和富农，占有70%-80%的土地；可是占农村人口总数90%以上的贫雇中农等只占20%-30%的土地”[1]。只有改变旧的土地制度，新生政权才能稳固，农村的生产力才能得到解放。所以，进行土地改革是当时中国社会的内在要求。

1950年6月通过的《中华人民共和国土地改革法》公布实施。“从此，土地改革运动在全国新解放区分期分批广泛开展起来。”[2]土地改革的完成标志着中国的封建土地所有制被彻底摧毁，农民土地所有制得以建立。由于农民是土地的所有者，因此，他们的生产积极性十分高涨。在此形势下，农业很快得到了恢复和发展，新生政权也得以巩固。

（二）农民个体所有制向集体所有制转变阶段（1953-1956年）。土地改革完成后，执政党对土地改革又作了进一步的理论探索。毛泽东主张“土地改革只是新民主主义革命的内容，并不是无产阶级和社会主义的主张，是一切革命民主派的主张，并不是我们共产党人的主张”。“我们的将来纲领或最高纲领，是要将中国推进到社会主义和共产主义社会去的，这是确定的和毫无疑义的”。[3]中共领导人认为土地私有制被土地公有制所取代，是农民脱贫的唯一路径。所以，就必须利用土地改革的时机，把农村和农民都引向社会主义道路。

（三）土地所有权与使用权集中于人民公社阶段（1957-1978年）。中共中央认为，经过社会主义改造、整风和反右派运动后，经济、政治和思想战线上的革命已取得了胜利。所以，今后的工作重点应该转到经济建设上来。1958年5月，“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线在中共八大二次会议上通过。1958年，以农业为突破口的“大跃进”运动开始。同年，人民公社化运动兴起，它是一场生产关系上的“大跃进”。1958年8月29日，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》在北戴河会议上通过。[4]这样，人民公社就掌握了生产资料的所有权、占有权、支配权和使用权。因此，生产队基本上处于无权地位，只是徒有基本核算单位的名而已。

（四）土地所有权和经营权开始相分离（1982-1986年）。1982年“中央一号文件”为家庭联产承包责任制正名，之后的4个“中央一号文件”相继稳定和完善了农村土地承包制度，使中国农村土地制度进入了一个新阶段。1993年，“家庭联产承包责任制”首次被写入新修订的《中华人民共和国宪法》。同年，土地承包期限“再延长三十年不变”的政策得到确认。1995年3月，国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中规定：“在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。”[5]

（五）集体所有与农民承包逐步法制化（1986-2003年）。1986年4月12日，《中华人民共和国民法通则》由六届全国人大第四次会议通过，1987年1月1日起施行。1986年6月，《中华人民共和国土地管理法》由六届全国人大常委会会议通过，1998年第一次修正，2004年第二次修正。1998年，中共十五届三中全会把“家庭联产承包责任制”改为“家庭承包制”，删去“联产”和“责任”。2002年8月29日，《中华人民共和国农村土地承包法》由九届全国人大常委会通过。[6]这些法律的实施，确定了土地承包关系，保护了农民的根本利益，使农民能够增加长效投入，提高农业生产，使中国农村土地制度逐步走上法制化轨道。

二、新世纪的“中央一号文件”与农村土地政策调整

（一）土地政策调整既前后衔接又一脉相承。新世纪的第一个中央文件,即2004年“中央一号文件”提出：加快土地征用制度改革；切实落实最严格的耕地保护制度；完善土地征用补偿机制；积极探索非农用地进入市场。[7]此后的“中央一号文件”中涉及农村土地的政策都基本围绕这个思路展开。历年的“中央一号文件”对于稳定土地承包关系、维护农民土地权益等都起着十分重要的作用。

2009年“中央一号文件”第19条提出：“要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”[8]2010年“中央一号文件”关于农村土地管理政策的内容有所增加，全文27条，直接与土地问题相关的政策有8条，其中第19条指出：“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”[9]2012年“中央一号文件”提出：“加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。”[10]2013年“中央一号文件”强调：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”[11]

（二）农村土地政策逐年细化。2004年“中央一号文件”仅是原则性规定农村土地政策的总体架构。2005年“中央一号文件”则提出：“引导农户和农村集约用地，加强集体建设用地和农民宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治。”[12]2006年“中央一号文件”进一步提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展以安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验，完善对被征地农民工的合理补偿机制。”[13]2007年“中央一号文件”强调：“切实控制农用地转为建设用地的规模，合理引导农村节约集约用地，切实防止破坏耕作层的农业生产行为，加大土地复垦、整理力度。”[14]2008年“中央一号文件”再次强调：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”[15]2009年“中央一号文件”规定：“基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。”[16]2010年“中央一号文件”明确要求：“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。”[17]2012年“中央一号文件”明确指出：“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作……”[18]2013年“中央一号文件”指出：“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”[19]

三、当前农村土地政策存在的问题及其思考

（一）关于农村土地所有权。首先是农村土地所有权的悖论。我国《宪法》一方面规定农村土地除国有土地外，归农村集体所有，任何组织和个人不得侵犯；另一方面却规定任何组织和个人不得买卖土地。然而，作为土地所有者的劳动者集体，既然规定它对这块土地具有所有权，那么它就应当有自由支配和处置其土地的权力，但却得不到法律的承认和保护，这是互相矛盾的。

其次是土地所有权主体模糊不清。第一是土地所有权主体和使用权主体在法律上具有排他性，即同一地块的所有权主体只有一个，不是国家就是个人；第二是土地的所有权和使用权不是合二为一，就是土地一分为二，所有权和使用权主体分开，所有权者授权租赁者使用；第三是只有确定所有权主体，然后依法登记并产生法人代表，才能有法律真正意义上的土地所有权主体。今后，到底是坚持农村土地集体所有制还是国家土地所有制或是农村土地农民私有制。这是当前必须面对和亟待解决的问题。

再次是土地所有权主体界定的法律冲突。农村土地所有权在法律上的规定是不统一的，甚至是矛盾的。《中华人民共和国民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”[20]这条规定说明，农村土地所有权主体是行政村或行政乡、镇范围内的农民集体。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”[21]综上可见，《民法通则》将所有权主体划归行政村，而《土地法》将所有权主体变为村委会所有和村民小组所有。但是，从民事法律上来看，“合作经济组织全体成员”或“行政村全体农民”都不属于民事主体的范畴。

（二）关于农村土地征收。《中华人民共和国宪法》规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[22]宪法规定政府征地行为必须是出于“公共利益”，然而，在市场经济条件下，政府受商业利益的影响，地方政府追求自身利益，推行土地财政，热衷于把农民手中的土地低价征收过来，高价出卖给开发商或者其他投资者，倒卖农民土地。地方政府还滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量失地农民。“当前失地农民正陷入‘种田无地，就业无岗，社保无份，生活无着的境地。土地是农民生存的基础和生活依靠，地方政府不能用土地寻租来损害农民的利益，农民的土地被征用了，政府有义务解决好他们的就业和社会保障。”[23]

（三）关于农村土地流转。2013年“中央一号文件”指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”[24]但是，根据这个政策就存在如下几个问题：一是中央对农民种粮直接补贴的资金是直接转入原承包农地的农民账户，而这些农户由于土地流转出去而没有种地。这就产生了真正种地的农民没有得到种粮补贴，而有承包权但没有种地的农民却拿到种粮直接补贴。二是由于农民进城务工，农村很多荒废的农地无人耕作，但却拿到国家的种粮直接补贴。如何解决这些问题，必须深思和探讨。

（四）关于政策与法律的关系。“中央一号文件”作为农村土地政策，是农村土地法律制定的指导和依据，但农村土地政策又必须借助农村土地法规来实施。政策不能代替法律，更不能以政策来修正法律。当前，中国的农村土地制度在实践中，存在重政策、轻法律的倾向。如何处理好作为土地政策的“中央一号文件”与《宪法》、《农业法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农村土地承包法》等法律的关系，如何处理二者在实践上的矛盾，这也是一个值得思考和进一步研究的问题。

参考文献：

[1]王莉等.建国以来我国农地制度的阶段性变迁与经验[J].安徽农业，2004（02）.

[2]何沁.中华人民共和国史[M].北京：高等教育出版社，1999.41-42.

[3]毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.1059.

[4]中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编（第11册）[M].北京：中央文献出版社，1997.446-450.

[5]国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知[EB/OL].中国农经信息网，http://www.caein.com，1995-03-28.

[6]中华人民共和国农村土地承包法[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com，2002-08-29.

[7][8][9][12][13][14][15][16][17]中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编[G].北京:人民出版社，2010.89.99.119.164-172.172.190.213.99.130-131.140.172.191.213.

[10][18]中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见.[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com，2012-02-01.

[11][19][24]中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见.[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com，2013-01-31.

[20]中华人民共和国民法通则[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com，2003-01-21.

[21]中华人民共和国土地管理法[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com，2004-08-30.