新中国成立后中国共产党党组建设的历史考察

吴克辉

[摘要]根据党章规定，党组是指在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的发挥领导核心作用的党的派出机构。党组是实现中国共产党领导的重要组织形式，也是联系中国共产党组织与非党领导机关的桥梁和纽带。充分发挥党组的作用，是实现党在各个时期主要任务的重要保证。新中国成立后，党组的发展历程，历经建立、撤销、恢复和完善的曲折过程。考察党组建设的历史轨迹，有助于我们更好地总结中国共产党的执政经验。

[关键词]中国共产党；党组；建设；历史考察

一

新中国成立后，中国共产党由此成为执掌全国政权的党。党组在人民政府、人民团体中相继建立，担负起领导核心的重任。

1949年11月，党中央颁发《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。指出，为了实现和加强中国共产党对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。党中央一切有关政府工作的决定、指示，党组必须保证执行，不得违反。遵照《决定》，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察署联合成立党组，中央人民政府所属各部、委及地方各级人民政府、人民团体的领导机关中也相继建立党组。

为了加强党对政府工作的领导，1953年3月，党中央下发《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》。该《决定（草案）》指出：为了加强中央对于政府工作的领导，以及便于政府各部门中的党的领导人员能够有组织地、统一地领导其所在部门的党员，贯彻中央的各项政策、决议和指示的执行，今后政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的领导。因此，现在的中央人民政府党组干事会已无存在的必要，应即撤销。“但根据中央人民政府现在的组织情况，并使同一系统的各个部门便于联系起见，政务院各委的党组组织，暂时仍应存在，直接受中央领导，并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组；这些部门的党组，应仍称党组小组。凡不属于各委而直属于政务院的其他部门，如外交、民族、华侨、人事等部门的党组，则应直接接受中央的领导。”[1]

随着社会主义改造的胜利完成，社会主义制度在我国基本确立。为了适应新形势和新任务的变化，加强和改进党对国家工作的领导，1956年9月党的八大指出，党对国家机关的领导，不是直接去指挥国家机关的工作，也不是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，而是第一，在国家机关中工作的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士圆满合作的条件下，实现党所作出的这些决定[2]。同时，针对国家机关工作中存在不尊重党的领导，企图削弱党的领导的错误危险倾向，党的八大特别指出，“必须加强党对于国家机关的领导和监督。除了党的各级委员会必须经常检查各级政府中党组的工作以外，党委的各个工作部门应当负责建立起对于有关的政府工作部门中党组和党员的经常的监督”。[3]因此，党的八大通过的党章根据党的地位、面临的形势和任务的变化，对党组设置和任务的规定及时作了调整。八大党章第九章明确规定：“第五十九条：在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，就应当成立党组。党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的纪律，同官僚主义作斗争。第六十条：党组的成员由相当的党的委员会指定。党组设书记一人，必要的时候加设副书记一人。党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导。”[4]

1957年2月，中共中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》，分析了县级党组工作存在的问题，认为解决的办法，首先是要把政权干部配备强一些。对党委分口领导的制度也要加以改变，党委各部应该贯彻执行党委一定部门对政府一定部门工作实行监督的制度，而不应该包办政府的行政工作。县人民委员会可成立统一的党组，有关政府工作的重大问题，经党组研究后，再提交县委讨论决定。[5]

1965年5月，中共中央批转国家科委党组《关于科学技术对外工作的报告》。报告指出：“国家科委和各有关部门党组都要加强对科学技术对外工作的领导，重要问题应当提到党组会上讨论。各部门的外事机构应成为党组在对外工作方面的助手和执行机构。”[6]

但是，“文化大革命”开始后，各级党委被夺权，党组亦停止工作。随后成立的革命委员会强调党的一元化领导。20世纪70年代初各地党委逐步恢复建立，革委会机构以及部分群众团体重建党组。1973年8月通过的十大党章关于党组的内容只有两句话：“在国家机关和人民团体中，可设立党的委员会或党组。

在新中国成立初期的执政过程中，中国共产党一方面加强对国家的集中统一领导，另一方面按照党政职能相对分开的原则，不直接指挥国家政权机关的工作，而是通过国家政权机关里的党员领导干部和党组去负责实现党的路线、方针、政策。遗憾的是，后来由于党的指导思想发生偏差，甚至发生了“文化大革命”那样的内乱，在高度集中的一元化领导体制下党组的功能遭到了严重削弱，党政不分、以党代政的问题也未能得到很好的解决。

二

1976年10月粉碎“四人帮”后，党和国家的政治生活开始逐渐走向正常。1977年8月，党的十一大通过的党章在第二章第十四条中又恢复了有关党组的规定，但是这一规定比八大党章的规定要简单得多，仅规定：“在国家机关和人民团体中，应设立党组。中央一级国家机关和人民团体的党组成员由党中央指定。地方各级国家机关和人民团体的党组成员由相当的党委指定。”[7]

在改革开放的历史条件下，1982年9月召开党的十二大制定和通过的党章对党组作了比较详尽的规定，在第九章第四十六条里专门列出：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组。党组的任务，主要是负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。第四十七条规定：党组的成员，由批准成立党组的党的委员会指定。党组设书记、副书记。党组必须服从批准它成立的党的委员会领导。第四十八条规定：“在需要对下属单位实行高度集中统一领导的国家工作部门中，党组的职权和工作任务，以及是否把这些部门的党组改为党的委员会，由中央另行规定。”[8]这是党在新的执政环境下，对党组的设立范围、主要任务、党组与党委的关系等问题作出了清晰完整的规定。

由于过去实行的是高度集权的一元化领导体制，使党组在实际工作中存在不少突出问题，主要是党组干涉和包办政府、社会团体的事务过多，导致党政不分、以党代政的弊端。1987年10月召开的党的十三大明确把党政分开作为政治体制改革的突破口，其中一个重要的举措就是要逐步撤销政府中的党组。党的十三大报告认为，“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党组负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤消”[9]。此外，十三大通过的党章部分条文修正案，对党组的设置作了较大变动，取消了在政府机关、经济组织、和文化组织中设立党组的规定。将十二大党章第四十六条中“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组”[10]。

党的十三大提出的改革方案，以及相关的具体做法，出台比较仓促，导致中央和地方政府机关、经济组织、文化组织等非党组织撤销了党组，在后来的实践中造成了党政分治、党企分治等现象，产生了一定的负面影响。由此，在一段时期内，企业的思想政治工作松弛，文化教育领域错误思潮泛滥。撤销党组的后果，事实上只能是削弱党的领导。

三

党的十三届四中全会后，以江泽民同志为核心的党中央对十三大的政治体制改革方案所带来的消极影响进行了深刻反思，重申党的领导是思想领导、组织领导和政治领导的三者统一；强调国家机关必须接受党的领导，任何削弱党的领导想法与做法都是错误的；党的执政地位是通过对国家政权机关的领导来实现的，凡重大问题都必须由党委讨论决定，然后分头执行；党政关系的前提是党对政权机关实行统一领导，在统一领导下政权机关各司其职等等。江泽民指出，我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。这些政权机构中的党组，应对同级党委负责。他强调，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。我们在强调加强党的领导的同时，也要认真改善党的领导方式和活动方式，必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系，在党的统一领导下，根据各级党组织和政权机关、企事业单位行政组织的不同职能，进一步明确各自的职权和责任[11]。

根据中共中央的提议，1992年10月党的十四大通过的党章修正案恢复了十二大党章关于成立党组的规定，并对党组的任务，增加了“讨论和决定本部门的重大问题”和“指导直属单位党组织的工作”。这表明党组的作用重新得到了加强。1997年9月党的十五大通过的党章完全延续了十四大党章关于党组的规定，没有进行任何修改。

进入新世纪新阶段，党根据新形势新任务的发展要求，对党组的作用和任务作了新的规定。2002年11月召开的党的十六大通过了新的党章，关于党组的内容，在第九章第四十六条中增加了“党组发挥领导核心作用”的规定，在党组的任务中增加了“做好干部管理工作”的内容。在第四十七条中，将“党组的成员，由批准成立党组的党的委员会指定”，“党组必须服从批准它成立的党的委员会领导”，改为“党组的成员，由批准成立党组的党组织决定”，“党组必须服从批准它成立的党组织领导”[12]。可以看出，十六大党章通过修改，进一步提高了党组的地位，强化了党组的作用。

2004年9月党中央召开十六届四中全会，作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。这一文件，从加强党的执政能力建设的高度，提出按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。《决定》还提出，党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协商一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。要加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导。要制订党组工作条例，等。[13]

党的十七大通过的党章延续了十六大党章关于党组的所有规定，明确肯定了党组的地位作用。2009年9月，党的十七届四中全会作出《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。对加强党组建设提出了新的要求，在重申发挥人大、政协、司法机关和人民团体中的党组的领导核心作用的基础上，从有利于适应形势的发展，有利于进一步加强党的领导出发，“以明确权责为重点，完善地方党委领导体制和工作机制，健全部门党组（党委）工作机制，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制。”[14]2012年11月党的十八大通过的新党章表明，以习近平为总书记的党中央将大力推进党的建设，继续加强党组的地位作用，把它作为加强和改善党的领导，巩固党的执政地位的重要组织载体。

参考文献：

[1]建国以来重要文献选编（第四册）[M].北京：中央文献出版社，1993.69.

[2][3]建国以来重要文献选编（第九册）[M].北京：中央文献出版社，1994.145.88.

[4][7][8][10]中国共产党历次党章汇编（1921-2002）[M].北京：中国方正出版社，2006.237.306.334.354.

[5]建国以来重要文献选编（第十册）[M].北京：中央文献出版社，1994.24.52-53.

[6]建国以来重要文献选编（第二十册）[M].北京：中央文献出版社，1998.185.

[9][11]十三大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1991.37.808.

[12]中国共产党章程汇编[M].北京：中共中央党校出版社，2006.184.

[13]十六大以来重要文献汇编[M].北京：中央文献出版社，2006.282.

[14]十七届四中全会决定学习辅导[M].北京：人民出版社，2009.13.

作者单位：中共广东省委党校党史党建部

责任编辑：平致远