NPO自愿问责俱乐部理论及其借鉴

□ 傅金鹏

NPO(Non-Profit Organization)，即非营利组织(在文中与非政府组织、社会组织等术语交替使用)。在非营利领域，“坏苹果”(劣质非营利组织)往往损害“好苹果”(优质非营利组织)甚至非营利组织的整体形象。因而，“好苹果”迫切希望将自身与“坏苹果”分开。一些倡导和执行高行为标准的组织就产生了，如美国博物馆协会、美国基金会道德原则声明委员会、美国BBB明智捐赠联盟、肯尼亚非政府组织委员会、荷兰中央筹资办事处和巴基斯坦慈善委员会等。美国华盛顿州立大学的普拉卡什(A.Prakash)和伽杰缇(M.K.Gugerty)将这些组织概念化为“NPO自愿问责俱乐部”(NPO voluntary accountability clubs)。自愿问责俱乐部是这样一种机制，它建立和执行行为标准，公开成员(非营利组织)行为信息，惩罚违反行为标准的成员，从而筛选出优质和劣质非营利组织。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：19.The One World Trust在2009年的调查表明，全球有309个自愿问责俱乐部正在实施。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.在中国，目前形成了大量的枢纽型社会组织如各地建立社会组织联合会和社会组织服务中心，以及民间成立的公益联盟和非营利自律组织联合等。实际上，这些组织具备自愿问责俱乐部的部分功能。本文旨在评价生成于西方土壤的自愿问责俱乐部理论，并对其在我国的适用性进行分析，以期引发理论界和实践者的关注。

一、NPO自愿问责俱乐部理论的基本内容

(一)自愿问责俱乐部的制度维度

作为一种向外界标示成员声望的制度机制，自愿问责俱乐部必须回应两个挑战：一是外部可信性挑战，即什么类型的信号能够发出足够的声誉信息？二是内部集体行动挑战，即谁承担发出信号的成本以及如何协调信息的流动？*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.前者要求形成足够高的参与成本以致“坏苹果”无法进入俱乐部，后者意味着向外部利益相关者证明俱乐部成员都在服从俱乐部的标准。因此，俱乐部标准和俱乐部监督与执行就构成了自愿问责俱乐部的两个关键制度维度。

1．分离器：俱乐部标准

自愿问责俱乐部的标准是俱乐部建立的要求其成员服从的基本条件。在由政府、捐赠者和公众构成的社会治理体系中，已经存在着约束非营利组织的规则，如法律法规、捐赠要求和社会期待等。因此，俱乐部标准必须高于既存的规则要求才能发出高强度的声誉信息。也就是说，俱乐部标准往往比既有的规则更加具体、详细，也更加严格。那些内部规章制度接近俱乐部标准的非营利组织将承担较低的进入成本，相反，则承担较高的进入成本。其结果是，加入自愿问责俱乐部的往往是优质非营利组织。可见，俱乐部标准具有筛选功能，成为“好苹果”与“坏苹果”的分离器。

俱乐部标准存在两种理想类型：宽松的和严厉的(见表1)。宽松的俱乐部标准只要求非营利组织在加入俱乐部时作出较小的努力(适当超过法律和捐赠者要求)。这样的俱乐部仅仅在一个较小活动范围内强加新的标准要求，因而是低成本俱乐部。譬如，美国基金会道德原则声明委员会仅仅确定六条宽泛的原则：使命、管理、问责与透明度、多样性、负责任地治理和尊重，而没有对这些原则进行详细解释或界定；肯尼亚非政府组织委员会也是如此，它只提出七条概括性的行为准则。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.宽松的俱乐部标准只能轻微地降低代理损失，相应地，加入这样的俱乐部获得的品牌收益(branding benefits)是微薄的。

表1 NPO自愿问责俱乐部的分析类型

资料来源：A.Prakash，M.K.Gugerty.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector，Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.

与宽松的俱乐部标准不同，严厉的俱乐部标准强加的要求不仅超过非营利组织的一般准则，而且涵盖广泛的活动范围。拥有严厉标准的自愿问责俱乐部更加可信，其成员具有更高的公信力。能够加入实行严厉标准的自愿问责俱乐部的非营利组织都是该领域的卓越组织。荷兰的中央筹资办事处和巴基斯坦慈善委员会就属于此类俱乐部。前者为非营利组织提供认证，它提出的认证标准有60多条，远远超过该国的任何法律规定；后者有一套复杂的认证标准，它只给满足这些标准并可以出具详实文件证明遵守标准的非营利组织提供认证。*Prakash A，Gugerty，M K.Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.目前，加入荷兰中央筹资办事处的非营利组织仅200家，只是该国非营利组织的一小部分；而得到巴基斯坦慈善委员会认证的非营利组织也只有大约140家，尽管在巴基斯坦运作的非营利组织成千上万。显然，设定严厉标准的自愿问责俱乐部具有很强的分离和标示能力，尽管成员的加入成本较高，但其获得的是高收益。

普拉卡什和伽杰缇认为，并没有理想水平的俱乐部标准，标准的宽严程度要依特定背景而定。譬如，在设计自愿问责俱乐部时，多重且竞争性的目的会影响标准的宽严程度；在俱乐部发展的不同阶段，标准的宽严程度也存在区别。在俱乐部成立之处，发起人倾向于采用较宽松的标准；当俱乐部发展成熟时，它可能逐步提高标准的严厉程度。

2．俱乐部之“剑”：监督与执行

自愿问责俱乐部的运作可能遭遇“奥尔森集体行动困境”。有两个原因导致成员蓄意偷懒：(1)成员的目标与俱乐部发起人的目标出现分歧；(2)成员能够利用其与俱乐部发起人之间的信息不对称(特别是在服从俱乐部标准方面)。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：21.尽管坚守原则的信念或价值、规范性社会压力和“利润非分配限制”*Hansmann H. Economic Theories of Nonprofit Organization. In Walter W.Powell(ed.).The Nonprofit Sector：A Research Handbook.New Haven and London. Yale University Press，1987：27-42.等力量在一定程度上可能缓解蓄意偷懒，但是能否让外部利益相关者产生充分的信任，尚不清楚。普拉卡什和伽杰缇的研究表明，许多利益相关者并不认为那些力量能够有效地约束非营利组织。

因此，自愿问责俱乐部必须建立一种监督和执行机制，即发布成员行为信息，监督成员是否遵守俱乐部标准，并对违反俱乐部标准的成员进行制裁。这就是监督和执行机制的三个要素：披露或透明度要求、核查和制裁。(1)自愿问责俱乐部能够要求成员提供并公开特别信息，也可以要求它们形成书面文件，证实其服从行为。(2)对俱乐部成员的服从行为进行核查。核查方式有三种：第一方核查(自我核查)、第二方核查(同行核查)和第三方核查(独立机构核查)。(3)制裁机制用来惩罚不遵守俱乐部标准的成员，如通报、撤销认证标志，甚至剔除出俱乐部。

监督和执行机制被普拉卡什和伽杰缇称为俱乐部之“剑”，从弱到强力量不等(见表1)。最弱的监督和执行机制仅仅要求俱乐部成员承诺遵守准则而没有进行实际核查，美国的基金会道德原则声明委员会就只要求成员承诺遵守若干道德原则。较强的监督和执行机制涉及某种自我或同行核查。最强的监督和执行机制依靠第三方核查机制。譬如，美国博物馆协会的认证需要第三方对各个博物馆的支出进行核查；巴基斯坦慈善委员会的印章在认证小组(包括独立评估者)检查大量文件并进行现场评估之后才能被授予合格的成员。*Prakash A，Gugerty，M K. Trust but verify？voluntary regulation programs in the nonprofit sector. Regulation & Governance.2010，4(1)：22-47.经过核查，如果发现成员不按照要求提供信息或违反俱乐部标准，那些组织就可能受到不同程度的制裁，直至被俱乐部除名。

俱乐部标准和俱乐部监督与执行决定自愿问责俱乐部的有效性，这两个制度维度的匹配状态使俱乐部的有效性呈现出从非常弱到相当强的一个连续体。宽松标准─弱“剑”的自愿问责俱乐部只能轻微地降低代理损失，但能够吸引大量的成员，因为进入成本较低；严厉标准─强“剑”的俱乐部能够明显降低代理损失，因为它们能够有效地分离优质和劣质非营利组织，并发出强烈的信号以表明成员遵守俱乐部标准。相应地，前者给予成员的收益明显低于后者。另外，普拉卡什和伽杰缇等人的研究发现，建立有效的自愿问责俱乐部的主要挑战在于开发健全的监督和执行机制，尽管俱乐部标准是必要的。*Gugerty，M K，Prakash A. Voluntary Regulation of NGOs and Nonprofits：An Accountability Club Framework. Cambridge：Cambridge University Press.2010：289.

(二)NPO自愿问责俱乐部的基本功能

自愿问责俱乐部的制度结构形塑了三个基本功能：规范、标示和增益。

第一，规范功能。俱乐部标准为非营利组织提供了行为准则，要求他们按照这些准则从事非营利活动。一般而言，俱乐部标准往往超越法律和规章的要求，而且较为具体、详细。美国BBB明智捐赠联盟发布的《慈善问责标准》颇具代表性。《慈善问责标准》涵盖治理与监督、有效性评估、财务、筹款和信息材料等四个方面，包括20项标准。*The BBB Wise Giving Alliance Standards for Charity Accountability.http://www.bbb.org/us/standards-for-charity-accountability/.2013-6-10.同时，为了便于利益相关者理解这些标准并规范标准的执行，BBB明智捐赠联盟还制定《慈善问责标准执行指南》，对每一项标准的应用进行具体细致的解释。*Implementation Guide to BBB Wise Giving Alliance Standards for Charity Accountability.http://www.bbb.org/us/Charity-Evaluation/.2013-6-10.《慈善问责标准》和《慈善问责标准执行指南》比粗线条的法律和规章严格得多，也比笼统的捐赠者要求更加全面、具体。两者有力地约束和规范BBB明智捐赠联盟成员的慈善活动。

第二，标示功能。自愿问责俱乐部的标准是非营利组织进入的门槛，俱乐部成员的身份本身就意味着比非成员要更加可信、可靠。事实也是如此，遵守俱乐部制定的超越法律和捐赠者要求的标准将承担更高的额外成本，正是这些成本形成了由俱乐部发出的声誉标示的基础。*Prakash A，Potoski M. Collective action through voluntary environment programs：a club theory perspective. The Policy Studies Journal.2007,35(4)：773-792.同时，俱乐部的监督与执行机制使其标示功能更加彰显。俱乐部发布的关于成员行为的信息、对成员行为的评估和检查、对违反俱乐部标准的成员的处罚等等，都在向外界展示着成员的行为及其绩效。因而，自愿问责俱乐部能够为利益相关者特别是委托人提供不能观察到的有关实践和管理制度方面的信息，有助于缓解委托人与代理人之间的信息不对称。

第三，增益功能。一般而言，自愿问责俱乐部能够提供三种收益：社会外部性、个别成员的私人收益和俱乐部成员的集体收益。*Prakash A，Potoski M. Collective action through voluntary environment programs：a club theory perspective. The Policy Studies Journal.2007,35(4)：773-792.对社会而言，俱乐部产生的积极的社会外部性是重要福利，也是俱乐部形成的主要理由。这些社会外部性主要有：构建社会资本，为市民提供公民经验，以及市场和政府提供不足的产品和服务，等等。这是自愿问责俱乐部提供的第一种收益。第二种是带给个别俱乐部成员的私人收益。组织学习就是重要的私人收益之一。通过遵守俱乐部的标准，个别非营利组织能够发现自己行为的不足之处及其改进方法。如果自愿问责俱乐部的两个制度维度更多地考虑非营利组织的使命问题，那么组织学习将上升到更高的层次，因为使命才是非营利组织存在的理由和价值。正如易卜拉欣(A.Ebrahim)所言：“如果内部使命问责而不是向上的捐赠者问责引导信息披露和报告制度，那么组织学习将更有可能发生。”*Ebrahim A. Accountability Myopia：Losing Sight of Organizational Learning. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2005，34(1)：56-87.第三种收益是供成员集体享有的俱乐部物品，即美誉或品牌收益。俱乐部成员身份向其利益相关者特别是委托人发出信号：非营利组织在解决代理问题方面是严肃认真的，也向委托人提供一种保证，即代理人(非营利组织)没有动机违背俱乐部义务。这些都能够使非营利组织得到诸多好处，譬如信誉、拨款、合同或从委托人那里得到的其他补偿，以及“政府可能减少规制或报告要求”*Gugerty，M K.Signaling virtue：voluntary accountability programs among nonprofit organizations. Policy Sciences. 2009，42(3)：243-273.。

二、对NPO自愿问责俱乐部理论的评价

(一)理论价值

首先，自愿问责俱乐部理论拓展了非营利组织自我问责的理论涵义。在非营利领域，问责议题的兴起是近几年的事，“有关非政府组织问责的文献还处于发育的初使阶段”*O’Dwyer B，Unerman J. The paradox of greater NGO accountability：A case study of Amnesty Ireland. Accounting，Organizations and Society，2008，33(7-8)：801-824.。在本就不多的文献中，“对非政府组织问责的正式讨论主要局限于捐赠者的问责和机械化的项目评估。狭隘的焦点以牺牲更广泛的问责忧虑为代价，不重视其他类型的非政府组织问责。”*Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework. Development Policy Review，1996(14)：339-353.基于此，纳吉姆(A.Najam)构建了一个宽泛的非政府组织问责框架：资助者的问责(accountability to patrons)、受益人(顾客)的问责(accountability to clients)和自我问责(accountability to themselves)。*Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework. Development Policy Review，1996(14)：339-353.所谓自我问责，是指非政府组织对使其成为非政府组织的愿景、对声称的使命、对员工、对支持者/成员、对联盟伙伴、最后对非政府组织共同体承担责任。在纳吉姆那里，自我问责是具有高度问责意识的非营利组织的单边行动。而普拉卡什和伽杰缇则超越了纳吉姆的个体性自我问责范畴，将非营利组织的集体性自我问责纳入研究的视野。自愿问责俱乐部理论无疑丰富了非营利组织问责理论的知识积累。

其次，自愿问责俱乐部理论提供了一个全新的视角去审视非营利组织的集体性自我问责行动。基于俱乐部标准-俱乐部之“剑”的理论框架对于自愿问责方案或动议如何以及在何种程度上缓解代理冲突、解决非营利组织的代理困境有较强的解释力。而且，运用一个有用的和易操作的方法──将倡导非营利组织自愿问责的组织概念化为自愿问责俱乐部，该理论框架将各种性质不同、样态迥异的集体性自愿问责行动统一起来了。实际上，这些方案、动议或组织跨越多个学科领域、经验背景和机构行动者。因此，该理论可以用于比较研究，比较具有不同发起人身份(政府发起、独立机构发起和非营利组织自身发起)、处于不同年龄段(成立初期和发展成熟)、不同行动领域(服务提供、政策倡导和资源支持)、不同地域范围(地区层面、国家层面和跨国层面)、在各种经济背景(发达工业化的、发展中的和转型经济体)中运作的自愿问责俱乐部。对于遍布全球、日渐繁荣的集体性自愿问责实践而言，终于有一种理论可以给予积极回应了。

最后，自愿问责俱乐部理论的蓝本是“布坎南俱乐部”理论，却又拓宽了该理论的应用范围。公共经济领域是“布坎南俱乐部”理论的一贯的“势力范围”，将其运用到非营利领域是一种极富想象力的尝试，由此取得的成果就是自愿问责俱乐部理论。从自愿问责俱乐部理论的解释力来看，这种尝试无疑是成功的。同时，与“布坎南俱乐部”相比，非营利组织自愿问责俱乐部又有所区别。一方面，非营利组织自愿问责俱乐部的功能超出了俱乐部本身的范围，具有较为明显的溢出效应。特别是其增益范围不仅仅局限于俱乐部成员，还带来积极的社会外部性，如社会资本和公民经验等。另一方面，加入自愿问责俱乐部的成本还表现出不同的形式。“与传统经济俱乐部不同，自愿问责俱乐部的成员成本不是直接支付给发起人的款项，而是因接受和遵守俱乐部会员身份条件所产生的金钱和非金钱成本。”*Gugerty，M.K.The effectiveness of NGO self-regulation：theory and evidence from Africa.Public Administration and Development，2008，28(2)：105-118.可见，在自愿问责俱乐部的制度结构中，内部的组织服从成本更多地具有了非金钱性质，因而难以观察和测量。

(二)理论局限

一个较为突出的局限是理论的精细化问题。普拉卡什和伽杰缇将俱乐部标准分为两类：宽松的和严厉的，同时将监督与执行的力度用强和弱来衡量。这种非此即彼的二元界分显得过于粗糙。就俱乐部标准而言，其强度往往超越既有的法律规定和捐赠者要求。但是，达到何种程度的俱乐部标准可以被认定为宽松的或严厉的，普拉卡什和伽杰缇并没有进行清晰地区分。另外，在宽松标准与严厉标准之间是否存在第三种或其他类型？从逻辑上来看，是存在的，而理论框架却没有注意到这个问题。同样，用强或弱来衡量监督与执行的力度也显得过于简单。

粗糙的理论框架导致另一个问题，即理论的可操作性。由于理论框架没有发展具体方法对俱乐部标准的强度和监督与执行的力度进行测度，更没有设计可行的指标对两者进行评估，因而难以评价自愿问责俱乐部的有效性。进而将影响对自愿问责俱乐部进行跨类型、跨领域和跨地区的比较研究。

上述局限表明，自愿问责俱乐部理论还有待进一步发展。但是，这并不否认其理论价值和实践意义，特别是对于非营利组织正处于发展和壮大过程中的国度。

三、NPO自愿问责俱乐部理论的本土意义

(一)自愿问责俱乐部理论在中国的适用性

NPO自愿问责俱乐部在本质上是一种同行互治机制，可以为现代社会组织体制的建立和社会组织管理体制改革提供借鉴。党和政府对现代社会组织体制的顶层设计是“政社分开、权责明确、依法自治”。显然，社会组织自治是现代社会组织体制的核心要素之一。社会组织自治具有两层涵义：一是社会组织的个体自治，即单个社会组织的自我管理、自我教育和自我监督。二是社会组织的同行互治，即在社会组织行业内，由具有枢纽功能、辐射作用或号召能力的同行对其他社会组织的行为进行引导、规范、约束和惩罚。不难发现，社会组织的个体自治和同行互治具有内在的关联性：(1)有效的个体自治是形成同行互治机制的基础。只有那些个体自治能力强、质量高的“好苹果”才倾向于建立同行互治机制，或加入同行互治的行列。(2)有序的同行互治可以提升个体自治的能力。在非营利领域存在“坏苹果”驱逐“好苹果”的现象，同行互治的监督功能可以将两者筛选出来，在保护“好苹果”的同时鞭策“坏苹果”。可见，社会组织同行互治机制的形成对于提高社会组织依法自治能力具有重要意义。

另外，社会组织管理体制改革也可以从自愿问责俱乐部理论中汲取营养。长期以来，我国的社会组织管理格局是：政府独自主导、社会监督不足、社会组织同行互治机制缺乏；政府主导下的“双重管理体制”重审批、轻监管。这种管理格局导致大量社会组织难以跨过登记注册的门槛，而一旦获得合法身份则其活动又处于监管不足的状态。要培育和规范社会组织的发展，未来的社会组织管理体制应形成“政府规制、社会监督、自我约束”的状态或建立“政府问责、社会问责、自我问责”三位一体的问责格局。无论是“自我约束”还是“自我问责”，都需要在社会组织领域建立同行互治机制。因而，自愿问责俱乐部理论对于社会组织管理体制改革具有借鉴价值。

(二)理论借鉴需要注意的问题

生成于西方的自愿问责俱乐部理论有着特殊的背景，如政治制度、社会文化和市民社会等。中国的政治制度和社会文化与西方国家存在显著差异，社会组织的发育程度也远远落后于西方国家。因而，自愿问责俱乐部理论的本土化必须注意如下两点：

一是政府在同行互治机制形成中的作用问题。自愿问责俱乐部在本质上是一种社会组织同行互治机制，应由社会组织自愿发起、自我推动、自主管理。但是，我国的社会组织正处于发育阶段，自治意识较弱，自治能力尚需提高。同行互治机制的形成还需要引导和支持，政府可以制定相关激励政策扮演引导者和支持者的角色，但不是干预者和局中人。

二是作为同行互治或同行问责机制的自愿问责俱乐部与社会组织问责体系中其他问责主体之间的关系问题。健全的社会组织问责体系应由政府规制、社会监督和自愿问责俱乐部问责构成。一方面，三者相互补充，缺一不可。自愿问责俱乐部没有强制权力，需要借助政府力量和社会舆论才能充分发挥作用。同时，政府规制和社会监督的有效性需要借助自愿问责俱乐部对“好苹果”和“坏苹果”的筛选、识别能力。另一方面，自愿问责俱乐部与政府规制和社会监督相互协调。在自愿问责俱乐部理论的制度维度中，俱乐部标准是超越法律和捐赠者要求的。因而，自愿问责俱乐部的标准应随着政府规制要求和社会期待的变化而调整。