全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位

□ 张建民

十八届三中全会全面深化改革的目标和举措将开启我国行业协会商会“自治”和“竞争”的新格局。“使市场在资源配置中起决定性作用”的政府与市场关系变革将削弱行业协会商会的政治依附性，为其作为独立自治主体在市场经济中充分发挥作用奠定基础。“政社分开”及推进社会组织依法自治的政府与社会关系变革将为行业协会商会的独立自治主体地位提供行政和法律保障。取消“双重管理”等社会组织管理制度方面的变革将使行业协会商会的设立更为简便，打破原先“一业一会”、“一地一会”的垄断格局，引入行业协会商会的竞争机制。这些变革将导致行业协会商会的基本属性和职能定位发生深刻变化。

改革开放以来，我国行业协会商会的基本属性是充当政府行业管理的助手。因而，在职能定位上和实践中，政府偏重行业协会商会提供行业统计数据、参与产业政策、行业标准和行业发展规划制定及建设行业公共服务平台等辅助政府进行行业管理的职能。偏重准公共职能的定位及与之相伴的限制竞争的管理体制导致行业协会商会具有较强的政治依附性及较弱的会员服务意识。十八届三中全会全面深化改革的目标明确了行业协会商会转型为自治的互益性组织的发展方向。伴随行业协会商会基本属性的转变，我们需要重新界定其职能定位，确立新的职能体系，使其能更好地迎接全面深化改革时代带来的重大发展机遇和挑战。

本文首先论述行业协会商会基于相对于市场机制和国家机制的比较优势所应承担的基本职能，通过比较多元主义和法团主义国家行业协会商会职能定位的差异说明国家体制对其职能定位的影响，并通过分析近二十年来在全球化和欧洲一体化背景下西欧法团主义国家行业协会商会的职能演变说明职能定位的动态性。然后论述十八届三中全会全面深化改革所开启的行业协会商会发展新格局及其基本属性的转型。在此基础上，探讨全面深化改革时代我国行业协会商会职能的新定位，依据自治性和互益性属性及职能履行对其生存发展的重要性程度，刻画出由“基础性核心职能”、“优先职能”和“其他职能”三个层次构成的职能体系。最后提出过渡时期推进我国行业协会商会职能转型的政策建议。

一、行业协会商会职能的国际比较

作为组织化私序，行业协会商会是经济治理的一种机制，与市场和国家等其他治理机制形成替代和互补关系*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1985).Community,Market,State-and Associations?:The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order.European Sociological Review,1(2):119-138.。行业协会商会在某些情形下可以弥补或克服市场失灵及国家失灵所导致的治理缺陷。市场机制依靠“无形之手”来实现资源的优化配置，调节商品和要素的供求，是经济治理的一种重要机制。但实际运行中，市场机制会因为信息不对称或不完备、垄断和(负的)外部性而失灵。其中，因外部性而导致的公共品供给不足是市场机制的一个重要缺陷*秦诗立、岑丞：《商会：从交易成本视角的解释》，《上海经济研究》，2002年第4期。。国家机制通过强制性手段，如立法、管制和征税等，来纠正信息不对称、遏制垄断和提供公共品。但国家机制也会因难以加总社会个体意见、政府决策者的寻租活动及政府行政机构的低效率等原因而失灵*陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2011年版，第51-55页。。

行业协会商会是一种非市场形式的组织结构。从交易成本理论的角度看，这种治理机制相对于市场机制和国家机制的比较优势是节省交易成本。行业协会商会“以协会内部的监督、管理成本代替企业间经常反复出现的谈判、签约以及履约的交易费用”*郑江淮、江静：《理解行业协会》，《东南大学学报(哲学社会科学版)》，2007年第6期。。它们是介于市场主体(企业)和政府之间的组织。相对于企业而言，行业协会商会可更有效地协调企业的集体行动，更好地克服市场机制所导致的外部性问题，提供行业性准公共品。相对于政府而言，行业协会商会更贴近市场，更了解行业、企业和市场信息，其决策和运行更容易被会员企业监督*郑江淮、江静：《理解行业协会》，《东南大学学报(哲学社会科学版)》，2007年第6期。。

基于上述比较优势，行业协会商会具有提供信息和协调行动这两方面的基本职能。就信息提供而言，行业协会商会可以收集和提供会员信誉记录，进行行业统计、出版行业刊物、为会员提供咨询服务、组织国内外展销会和提供国内外行业发展趋势预测等。这些服务可有效节省会员和相关交易者的信息搜寻成本。就协调职能而言，行业协会商会可协调会员内部利益，组织对外的集体行动，比如政策倡导、抵制不公平竞争和联合应诉等*余晖等：《行业协会及其在中国的发展：理论与案例》，经济管理出版社2002年版，第11-12页。贾西津、沈恒超等：《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第21-32页。。

(一)国家体制对多元主义和法团主义国家行业协会商会职能定位的影响

理论上，信息提供和行动协调是行业协会商会的基本职能，但实践中，不同国家行业协会商会的职能定位不尽相同。在以美国为典型的多元主义国家和以德国、奥地利和荷兰等为典型的法团主义国家，行业协会商会在职能定位和履行上存在重大差别。上世纪80年代起，Schmitter和Streeck领衔的研究团队对西欧和北美十个发达国家的行业协会商会进行了跨国比较研究，发现国家体制特征和政策风格是其职能定位的主要决定因素；并且，职能定位与其行业治理能力存在对应关系。

以参政议政职能为例，法团主义和多元主义国家存在重大差异。研究者将行业协会商会在公共政策过程中的职能定位分为两类：政策倡导与政策参与。政策倡导是多元社会组织化利益的传统活动，即游说政府。美国行业协会商会大多如此，这些组织被称为利益集团。而法团主义国家的行业协会商会则深度参与公共政策过程，承担“私益政府”职能，即由行业协会商会承担原来由政府承担的准公共职能*Coleman,W.D.(1988).Business and Politics:A Study of Collective Action. Kingston: McGill-Queens University Press, 63-65.。一些行业协会商会被赋予公法地位，以“管制下的自律”形式使特殊利益服务于一般利益*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1985).Community,Market,State-and Associations?:The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order.European Sociological Review, (2): 119-138.。国家体制特征和政策风格上的差异导致了职能定位的不同。有学者将国家体制特征和政策风格合并成一个变量：“弱国家”或“强国家”。在以多元主义为代表的弱国家中，行业协会商会主要进行政策倡导；而在以法团主义为代表的强国家中它们作为“私益政府”被赋予公共政策制定和实施中的正式角色*Bell,S.(1995).Between the Market and the State:The Role of Australian Business Associations in Public Policy.Comparative Politics,28(1):25-53.。

行业协会商会的职能定位与其行业治理能力形成对应关系。Schmitter和Streeck团队以行业协会商会的结构性特征来考量其行业治理能力。研究显示，多元主义国家的行业协会商会相对于会员的自主性弱，主要从事利益代表活动，其行业治理能力较弱。而法团主义国家的行业协会商会相对于会员的自主性较强，主要从事利益中介活动，其行业治理能力较强。由此可见，在不同的制度设计下，行业协会商会职能定位不同，行业治理能力也不同，其作为经济治理机制的作用存在较大差异*相关国际文献的述评详见张建民、江华：《国外行业组织政策参与研究及对我国的启示》，《南京社会科学》，2012年第2期。。

(二)近年来欧洲法团主义国家行业协会商会的职能演变

值得关注的是，上世纪90年代以来的全球化和欧洲一体化进程对欧洲法团主义国家行业协会商会的“私益政府”职能形成了巨大冲击，其职能也相应发生了重大演变。行业协会商会作为“私益政府”的兴起主要缘于上世纪60年代末西方发达国家面临的政治经济和社会动荡*Offe,C.(1981).The Attribution of Public Status to Interest Groups:Observations on the West German Case,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,127.。那时，许多发达国家在政治上面临政府换届频繁、公共政策难以推进落实；在经济上面临通货膨胀、经济增速减缓；在社会层面遭遇大规模社会运动及暴力冲突。这些困境使欧美发达国家普遍陷入国家的不可治理性*Schmitter,P.C.(1981).Interest Intermediation and Regime Governability in Contemporary Western Europe and North America,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,302.。

在这种背景下，行业协会商会在具有社会合作政治传统的西欧国家开始充当“私益政府”的角色，如奥地利、德国和荷兰等国。一些行业协会商会被国家赋予公共身份，获取来自政府的授权和特权，也同时对政府承诺约束会员行为，与其他利益团体(如工会)通过谈判协商解决利益冲突问题。法团主义国家通过发挥行业协会商会的这种利益中介作用来构建制度化的社会合作伙伴关系，推进分配性冲突的解决及更有效地应对通胀、萧条和财政危机等问题*Offe,C.(1981).The Attribution of Public Status to Interest Groups:Observations on the West German Case,in S.Berger (ed.)Organizing Interest in Western Europe:Pluralism,Corporatism,and the Transformation of Politics.Cambridge:Cambridge University Press,136-141.。但是，伴随全球化进程的生产、市场和资本的全球化改变了行业协会商会的会员构成及其与会员的关系。并且，欧洲一体化进程使利益组织和利益政治的焦点从国家层面聚焦到超国家层面，改变了行业协会商会与所在国家政府的关系。

从行业协会商会与会员的关系角度看，全球化进一步分化了大企业与小企业的利益；全球竞争导致生产和所有权集中化，跨国并购的增加使会员的数量减少。随着企业总体数量减少及少数大型跨国企业的崛起及跨国企业在结构和所有权上的国际性，行业协会商会协调会员利益及控制会员行为的能力大幅削弱*Coleman,W.D.(2002).Globalization and the Future of Associational Governance,in J.Greenwood(ed.)The Effectiveness of EU Business Associations.New York:PALGRAVE,212-213;Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,257-260.。会员基础的变化及全球竞争导致的利益偏好的变化促使行业协会商会进行组织变革。自上世纪90年代以来，小企业对利益中介带来的束缚越加不满，并由于竞争激烈导致的利润下滑，纷纷要求行业协会商会降低会费。大企业同样面临国际化形势下的成本压力，也要求行业协会商会削减开支。行业协会商会在压力下纷纷精简组织结构，采用合并等方式降低会费成本。同时，它们投入更多资源提供仅面向会员的服务，也通过设立营利性机构向会员及非会员提供咨询等服务。行业协会商会因而也变得具有企业家精神了，从原先的利益中介变成了利益企业。此外，其利益代表的风格也发生转变，通过媒体等公众舆论工具更直接地为会员利益呼吁，而不再是之前的幕后谈判，从而有效地从法团主义“私益政府”风格转化为多元主义“利益代表”风格*Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,245-252.。

从行业协会商会与政府的关系角度看，欧洲一体化及欧盟的诞生形成了多层及多国治理格局。在欧盟层面上，决策权威较为分散，各种非政府组织和利益团体通过多种渠道影响欧盟政策。跨国家的欧洲行业协会商会在制度化程度和组织力量上较为淡薄，呈碎片状态，不能形成合力；它们对欧盟公共政策的影响不占重要地位。英美风格的政策游说成为影响欧盟决策机构的常态，法团主义式的“私益政府”无法找到生根发芽的土壤。同时，欧洲法团主义国家的大型跨国公司是绕开行业协会商会直接在欧盟层面上进行游说。因此，欧盟决策者与行业之间的关系更接近多元主义模式*Streeck,W.and Schmitter,P.C.(1991).From National Corporatism to Transnational Pluralism:Organized Interests in the Single European Market.Politics and Society,19(2):133-164.。

因众多公共政策领域的资源和决策权从国家向超国家的欧盟转移，欧盟的政策条例对成员国经济社会等事务产生日益重要的影响。原先主要参与本国公共政策过程的全国性行业协会商会开始以多种方式影响欧盟公共政策的制定与实施。这些全国性行业协会商会通过本国政府来间接影响欧盟政策，或绕开欧洲行业协会商会与欧盟机构建立直接关系*Streeck,W.and Visser,J.(2006).Organized Business Facing Internationalization,in W.Streeck,J.Grote,V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests:Business Associations Facing Internationalism.New York:Routledge,264-265.。总体而言，原法团主义国家的行业协会商会并没有消亡，它们仍在本国及欧盟政策过程中发挥一定的作用，但它们已转型为更贴近会员，向会员提供更多服务，更直接为会员利益代言的组织，而不再是原来的“私益政府”了。

概言之，Schmitter和Streeck于上世纪80年代提出的“协会秩序”，即国家、市场、网络、社区之外的另一种经济治理机制，在全球化和欧洲一体化浪潮下已失去其往日的显赫地位。法团主义式的“利益中介”模式也已基本瓦解。法团主义模式是一种相对不透明的社会利益调和模式，在各国经济较为封闭的情况下发挥了维系一国政治经济社会稳定的积极作用，“协会秩序”曾在法团主义国家较大程度上替代和补充了市场机制和国家机制。但欧洲法团主义国家行业协会商会近期发生的组织转型和职能转变证明，在经济全球化背景下，以“私益政府”为特征的“协会秩序”不能成为日趋相互依赖和融合的全球经济的主要治理机制。这对思考我国行业协会商会在全面深化改革时代的职能新定位具有重要的启示和借鉴意义。

二、全面深化改革时代我国行业协会商会的基本属性

十八届三中全会全面深化改革将开启我国行业协会商会“自治”和“竞争”的新格局,行业协会商会的基本属性也将从政府行业管理的助手转变为依法自治的互益性组织。十八届三中全会《决定》指明了政府与市场关系的改革方向，指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”市场机制的强化及政府职能转变将削弱行业协会商会现有的政治依附性，为其作为独立自治主体在市场经济中充分发挥作用奠定基础。

《决定》也指明了政府与社会关系的改革方向，指出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，并规定“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。”“政社分开”及“依法自治”将为行业协会商会的独立自治主体地位提供行政和法律保障。因此，政府与市场和社会关系的变革将开创行业协会商会的自治格局，使自治性成为其基本属性。

社会组织管理制度变革将开启行业协会商会的“竞争”格局。十八届三中全会《决定》规定，行业协会商会类等四类社会组织成立时直接依法申请登记。这意味着新设立的行业协会商会不再需要获取业务主管部门的同意。双重管理制度的突破将打破原先“一业一会”、“一地一会”的垄断格局*郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期。。竞争机制的引入将淘汰不能向会员提供有价值服务的行业协会商会，使互益性成为其基本属性。

综上所述，全面深化改革将使行业协会商会的基本属性发生重大变化。纵观改革开放后我国行业协会商会的兴起和发展，无论是体制内生成还是市场内生，其职能虽历经演变，但其基本属性是政府行业管理的助手。在政策文件中，政府虽对“服务会员”、“行业自律”和“服务政府”等方面职能都作了具体规定，但总体上倾向于使行业协会商会承担较多的准公共职能，赋予其参与产业政策、行业标准和行业发展规划制定和建设行业公共服务平台等职能，强调其辅助政府进行行业管理的作用*例如，1999年国家经济贸易委员会发布的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》中一半以上的职能是面向国家服务的。在实际操作中，政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权利得到“合法”延伸。详见贾西津、沈恒超等：《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第127-129页。。政府在经济发展中的主导地位、行业协会商会的助手定位及“一业一会”和“一地一会”的管理制度使现有的行业协会商会具有较强的政治依附性，服务会员的意识和相关职能的履行较为薄弱。全面深化改革将使行业协会商会转型发展为依法自治的互益性非营利组织，它们将以独立主体的身份管理内部事务和参与公共事务，而不再是先前定位的政府助手的角色。

三、全面深化改革时代我国行业协会商会职能的新定位

全面深化改革新形势下，行业协会商会的职能需重新定位，使之与其基本属性的转变相匹配。基于其自治和互益属性及相对于政府和市场的比较优势，并借鉴近二十年来欧洲法团主义国家行业协会商会职能演变的经验，我国行业协会商会的基础性核心职能应是服务会员，优先职能应是推进统一开放、竞争有序的市场体系建设。

(一)行业协会商会的核心职能

新时期行业协会商会的基础性核心职能应是服务会员，包括传递行业和市场信息以及协调会员关系、代表会员利益等。这些职能可充分发挥其在信息搜寻成本及集体行动组织成本上的比较优势。向会员提供信息和协调服务是行业协会商会生存和发展的基础。唯有通过向会员提供这种选择性激励，行业协会商会才能维持和发展会员基础，才能动员和汲取会员资源，发挥其他方面的作用。

将行业协会商会的基础性核心职能界定为服务会员是基于其自治和互益属性。作为自治的互益性社会组织，行业协会商会是一种组织化的私序。政府将不再向其提供行政性补贴，也不会赋予其行政特权或特许。行业协会商会的经费和其他资源将主要来自会员，而不是来自政府。在自愿入会和协会商会竞争格局下，会员可以用脚投票，不能有效向会员提供有价值服务的协会商会将遭淘汰。因此，服务会员是新形势下我国行业协会商会职能的重中之重。行业协会商会必须充分履行这一职能才能获得生存和发展空间。

在市场经济条件下，提供信息和协调行动等两方面的服务会员职能最直接地体现了行业协会商会作为一种经济治理机制相对于国家机制和市场机制的比较优势。根据新制度经济学的交易成本理论，行业协会商会存在的根本理由是在协调企业间行动和提供行业相关信息方面比政府和市场更为有效，交易成本较低。行业协会商会的行业信息搜寻和处理效率高于单个企业；其内部监督和管理成本低于企业间因协调行动而需经常发生的谈判、签约和履约成本。正因为具有上述两方面服务会员的优势，行业协会商会才能匡正“国家失灵”和“市场失灵”。此外，成熟市场经济国家行业协会商会的职能定位和演变也表明服务会员是基础性核心职能。如前所述，多元主义国家如美国，行业协会商会的核心职能是向会员提供信息和咨询服务，并以游说政府的形式反映会员的利益诉求。法团主义国家如奥地利、德国和荷兰等，行业协会商会的核心职能在经济全球化及欧洲一体化背景下，正逐渐由“利益中介”演化为“利益企业”，其核心职能正日益回归服务会员和会员利益代言。长期以来，我国政府在行业协会商会的核心职能定位上多偏重“利益中介”和行业公共品供给功能。在全面深化市场化改革的新时代，我国行业协会商会必将实现职能转型，以服务会员为基础性核心职能。

(二)行业协会商会的优先职能

在界定行业协会商会基础性核心职能后，还需指出它在新时代的优先职能是推进统一开放、竞争有序的市场体系建设。行业协会商会可以通过“市场支持型”活动和“市场补充型”活动来推进市场体系建设，从而促进行业和经济发展*Doner,R.F.and Schneider,B.R.(2000).Business Associations and Economic Development:Why Some Associations Contribute More Than Others.Business and Politics,2(3):261-288.。“市场支持型”活动指在市场化和法治建设尚不完备的情况下推进国家提供只有国家才能提供的公共产品，包括清晰的产权、廉洁的政府和基础设施建设等；“市场补充型”活动指克服各种市场失灵的活动，如产业升级投资缺乏协调等。“市场支持型”活动主要通过政策倡导进行，其潜在收益面广，具有较大的公共性。“市场补充型”活动通常涉及整个行业，而不仅仅是会员企业，也具有一定的公共性。

将新时代我国行业协会商会的优先职能定位为推进统一开放、竞争有序的市场体系建设，主要因为行业协会商会作为一种自治的互益性组织化私序，它得以充分发挥服务会员和服务行业功能的前提环境条件是成熟的市场体系。十八届三中全会《决定》指出，深化经济体制改革要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来进行，而建设统一开放、竞争有序的市场体系，正是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。当前我国“条块分割”，市场割据；政府行政干预过多，深度介入微观经济活动；要素市场发育程度低下，秩序混乱；等等。缺乏统一开放、竞争有序的市场体系已成为经济体制改革和经济发展的最主要障碍，无疑它也是行业协会商会有效履行其职能的最主要障碍。因此，推进市场体系建设符合行业协会商会的根本利益。

(三)行业协会商会的职能体系

基于上述核心职能和优先职能的定位，我们可以具体刻画全面深化改革时代我国行业协会商会的职能体系(见表1)。该体系分为三个层次：基础性核心职能、优先职能和其他职能。在其中，基础性核心职能由信息提供和行动协调两个方面构成；优先职能由市场支持型职能和市场补充型职能两个方面构成；其他职能主要包括行业公共性较强，对行业协会商会的组织能力要求较高的职能，如建设行业公共服务平台职能和实施行业环境治理职能等。

表1 全面深化改革时代我国行业协会商会的职能体系

在其中，第一层次职能(服务会员)的有效履行是行业协会商会生存和发展的基础；第二层次职能(推进市场体系建设)的履行符合行业协会商会的根本利益，为第一层次职能的有效履行创造有利的环境条件；第三层次职能的履行产生较大的公共性，并要求具备较强的组织能力，因而，行业协会商会可根据自身情况选择性履行，或通过扩大行业代表性使公共收益内部化，或以承接政府购买服务方式与政府开展协作。

第二层次的优先职能可与第一层次的核心职能相结合予以履行。就“市场支持型”职能而言，行业协会商会可以结合维护会员的合法利益，大力推动政府部门加快制定和完善统一市场的立法和政策及财产权和知识产权保护等法律法规的有效执行*例如，2008年全球金融危机影响我国后，在中央政府积极财政与货币政策的刺激下，山西省政府大力推动煤碳行业重组。由于产业重组的门槛较高，重组的主体主要是国有大企业，对投资于中小煤矿的民间资本产生挤出效应，这些民间资本主要来自浙商。浙商资本投资促进会代表会员的利益，通过公民建议书、研讨会和公开信等形式要求山西省政府保护中小煤矿投资者的合法权益。浙商资本投资促进会的这些活动和政策倡导得到了媒体的广泛关注和报道。在这个案例中，浙商资本投资促进会主要是履行维护会员权益的职能，但在客观上也有助于推进产权保护的法治建设。详见江华、张建民、周莹：《利益契合:转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》，2011年第3期。。同时，由于这方面的公共政策倡导具有广泛的公共性，有类似诉求的行业协会商会数量也多，可就某个议题结成多个行业协会商会间的联盟，共同推进市场支持型法治建设。“市场补充型”职能与行业协会商会的服务会员核心职能关系密切；当行业协会商会具有广泛的行业代表性时，“市场补充型”活动形成的行业性收益几乎全部由会员获取，这与服务会员的核心职能就差异不大了。

与以往多强调行业协会商会作为行业管理和行业公共品供给上的政府助手及桥梁和纽带的利益中介作用相比，上述对行业协会商会职能体系的新定位凸显了其自治性和互益性，它以行业协会商会生存和发展为主线确立不同层次的职能。在其中，服务会员职能被界定为协会商会赖以生存和发展的基础性核心职能。以前，服务会员只是被列为协会商会众多职能之一，在实践中，政府未充分重视、许多行业协会商会也未有效履行服务会员的职能。

在新界定的行业协会商会职能体系中，以推进市场法治建设和统一市场建设为内容的市场支持型职能，以及诸如开展行业品牌建设、促进行业转型升级等旨在克服市场失灵的“市场补充型”职能被界定为优先职能。在以前，政府也较为重视行业协会商会这类具有一定行业公共性的职能，并鼓励行业协会商会向政府提出与行业发展相关的政策和立法建议，但较少提及具有超行业公共性的市场支持型职能。

值得指出的是，在新界定的行业协会商会职能体系中，具有较强行业公共性并要求行业协会商会具备较强组织能力的职能，如建设行业公共服务平台职能及制定和实施行业发展规划职能等，重要性有所下降。新职能定位仍鼓励行业协会商会通过加强自身组织能力建设、扩大行业代表性及与政府协作来履行这些职能，但在重要性上，这些职能被列为第三层次职能。此外，新职能体系未列入以往政策文件中有关行业协会商会行使审批权的职能，例如，1999年国家经济贸易委员会发布的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》中，赋予行业协会商会“参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查”职能。

总体而言，我们对行业协会商会在全面深化改革时代的新职能定位，试图体现行业协会商会的自治性和互益性属性及新发展目标，体现其不同职能的重要性程度。已有研究和政策往往采用并列方式讨论行业协会商会的职能，通常依服务对象将具体职能归为“服务企业”、“服务行业”、“服务政府”和“服务社会”等大类。这种并列式分类法未能突出行业协会商会的基本属性，也未能体现对于行业协会商会而言各类职能履行的轻重缓急。对行业协会商会进行新职能定位，有益于指明全面深化改革时代我国行业协会商会作为自治的互益性组织的发展方向，有益于理清新时期行业协会商会的主要职能及各层次职能间的关系，也有益于为过渡时期行业协会商会改革措施的制定和实施提供理论依据。

以上讨论明确了行业协会商会在行业和经济发展中可能发挥的积极作用，但我们同时也需指出其可能产生的消极影响。作为主要由企业会员组成的互益性自治组织，行业协会商会既有上述推进市场体系建设的动力，也有阻碍竞争、垄断价格的激励，其负面作用需要政府予以有效监管和相关的法治建设加以制约。因此，探索新形势下我国行业协会商会职能新定位时，既要充分发挥其服务会员、推进市场化建设的积极作用，也要防范其价格共谋、限制准入等反市场化的负面影响。

四、过渡时期推进我国行业协会商会职能转型的政策建议

以服务会员为基础性核心职能及以推进统一市场体系建设为优先职能，行业协会商会的这一职能定位能否落实，取决于其“自治”和“竞争”新格局的形成。我国行业协会商会的现状与这一愿景相距甚远，因此建议从如下两方面来推进其职能转型，以迎接全面深化改革时代的发展机遇和挑战。

(一)推进行业协会商会作为独立主体与政府协作，通过合同承包等方式参与公共品供给

过渡时期推进我国行业协会商会的自治性可以从多个方面进行。当前行业协会商会具有较强政治依附性的一个主要原因是政府权力过大、行政性配置资源仍占主导地位。十八届三中全会要求简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用。因此，行政体制改革目标的实现将为行业协会商会自治性的提升打下坚实的基础。

从行业协会商会与政府关系重构的层面上看，政会分开是行业协会商会达成自治性的重要保障。十八届三中全会明确提出加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。行业协会商会与政府在形式上的分开相对容易做到，与政府关系重构的更重要的方面是推进行业协会商会作为独立主体与政府协作参与公共品供给。行业协会商会“市场支持型”和“市场补充型”职能的履行都会产生一定的正外部性，具有行业公共品属性。并且，行业协会商会相较于政府在行业信息和行动协调上具有比较优势。因此，政府应创新行业公共品供给和生产模式，将行业协会商会视为具有独立主体地位的合作伙伴，通过政府购买行业协会商会服务的方式，协同供给或生产行业公共品。

具体而言，在行业公共品供给上，政府可依据正外部性的强弱来决定在多大程度上承担供给该公共品所需的成本。对于正外部性较强的物品(服务)，政府应承担全部或大部分成本；对于正外部性较弱的物品(服务)，政府可与行业协会商会分摊成本。明确行业公共品供给成本承担者后，另一个关键问题是：应该由谁(政府还是协会商会)来生产这些物品(服务)？行业公共品可以依据政府和行业协会商会“生产”相关物品(服务)的比较优势由行业协会商会来“生产”，或者由行业协会商会与政府相关部门联合“生产”。政府可以采用多种方式购买行业协会商会的服务。对于需要政府承担全部成本的公共品，政府可通过合同承包方式与行业协会商会签订合同，明确行业协会商会具体工作任务与目标，以及合同资金数额与支付方式。对于需要政府承担部分成本的公共品，政府可通过补助的方式对行业协会商会支付的成本给予部分补贴。补助的方式可以采用资金支付、税收优惠等方式进行。政府也可通过间接的凭单方式补贴行业协会商会，如可通过发放企业或员工培训券的方式激励行业协会商会提供高质量的培训，吸引尽可能多的企业员工前来培训。

(二)推进直接登记制度的有效实施，加快形成行业协会商会的竞争格局

十八届三中全会提出新设立的行业协会商会可直接依法向民政部门申请登记，不需要获取业务主管部门的同意。在十八届三中全会之前，2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》提出，2013年12月底前民政部将会同法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度。目前，这一新条例呼之欲出。新条例突破了长期被诟病的“双重管理”体制，有望开启行业协会商会的竞争格局。

事实上，多年前，一些地方政府已开始改革“双重管理”体制。深圳市从2006年开始探索实行行业协会商会直接由民政部门登记的管理体制，开创了“一元管理”的先河。2012年，广东率先在全省开展无业务主管单位的社会组织管理体制改革。这些改革举措通过降低行业协会商会的登记门槛，并允许“一业多会”和“一地多会”，导致了行业协会商会在数量上的增加，使行业协会商会感受到竞争的压力。但是，各地在试点直接登记制度时遇到行政管理上的困境，难以有效实现直接登记制度带来的收益。目前落实直接登记制度的主要障碍是登记管理机构与其他政府职能部门之间职责不明确。取消业务主管单位后，登记管理机构的登记责任加大，一些登记管理人员担心直接登记的行业协会商会若发生违法违纪事件将牵连到登记管理机构。因此，在实际工作中，登记管理机构倾向于尽可能缩小直接登记的范围，增加直接登记的难度*徐晞、蔡小李：《福建省行业协会商会登记管理制度改革新实》，黎军、叶卫平：《直接登记制下的社会组织行政监管研究》，2013中国民间商会论坛论文，浙江大学，2013年。。

为推进直接登记制度的有效实施，国家应明确民政部门登记管理机构的行政监管职责。就行业协会商会直接登记而言，登记管理机构的责任应仅限于合规性审查。凡是符合法律规定成立要件的行业协会商会，登记管理机构都应予以批准登记。行业协会商会成立后，对其过程和事后监管应依照合规性监管原则由民政部门和政府其他职能部门各司其职依法进行。直接登记设立的行业协会商会若发生违法乱纪现象，应依法加以处置；但只要在登记时合规，则不应追究登记管理机构的责任。唯有这样，登记管理机构才有真正落实直接登记制度的积极性，“一业一会”、“一地一会”的局面才会真正打破，行业协会商会的竞争格局才能形成。

随着十八届三中全会精神和相关改革举措的落实，我国行业协会商会将形成“自治”和“竞争”的新格局。行业协会商会将从以前的政府助手转型发展为依法自治的互益性非营利组织，其职能定位也将发生全新的变化。行业协会商会的基础性核心职能应定位为会员服务，以体现其自治性和互益性。同时，基于行业协会商会和会员的根本利益以及全面深化改革的目标，行业协会商会应将推进统一开放、竞争有序的市场体系建设作为优先职能。行业协会商会的基础性核心职能、优先职能和其他职能一起构成了新的职能体系。在过渡时期，我们应积极推进行业协会商会的“自治性”和“竞争性”，从而实现其在全面深化改革新时代的重要使命。