全面深化改革时代政府与行业协会商会关系的重构

□ 宋晓清

以党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，中国进入全面深化改革时代，政府与市场、社会的关系正在发生深刻的变化。作为经济领域的社会组织，行业协会商会与政府的关系也进入了新一轮的调整期。本文将从对政会关系的历史回顾开始，考察政会关系对行业协会商会的当下影响、未来发展趋势与应对之策。

一、政府与行业协会商会关系的演进

(一)政府与行业协会关系的演进

1949年中华人民共和国成立后，中国行业协会商会伴随着国家经济、社会和政治体制的不断调整，经历了“从有到无”再“从无到有”的变化历程。期间，政府与行业协会商会关系的演进大致可分为五个阶段：

第一阶段为1949年至1978年，政府在经济和社会领域不断收缩行业协会商会的存在空间，直至其完全退出。行业协会商会伴随着私营经济在中国大陆销声匿迹。

第二阶段为1978年至1991年，政府与行业协会商会关系经历了第一次“振荡”。政府部门管理改革和民营经济的出现，促成了行业协会商会的迅猛发展。这一时期结束于第一次社会团体清理整顿工作*王名主编：《中国民间组织——走向公民社会》，中国社会科学出版社2008年版，第22页。。

第三阶段为1992年至1998年，政府与行业协会商会关系经历了第二次“振荡”。随着市场经济体制的初步建立，国家从微观经济活动领域逐步退出，日益重视宏观经济调控和监管。专业经济管理部门裁撤所留下的行业管理空间，其中相当大一部分让渡给了行业协会。此外，沿海经济发达地区地方政府对行业协会商会的改革步伐开始加快。1998年版《社会团体登记管理条例》的颁布以及社团双重管理体制的正式确立，标志着这一快速发展时期的结束。

第四阶段为1999年至2011年，这一时期政府内部对待行业协会商会的态度和政策日益分化，在经济领域，随着中国加入世界贸易组织以及市场经济体制改革的持续深化，政府愈加重视行业协会商会在经济治理中的作用和价值，出台了许多促进其发展的政策文件。在社会领域，双重管理体制的限制对行业协会商会的成立门槛和运作方式继续产生较大影响，但在地方政府层面有局部的突破和放松*例如，深圳市于2004年成立行业协会服务署，作为深圳行业协会的唯一业务主管单位，并于2006年将其与市民政局民间组织管理办公室合并，组建成深圳市民间组织管理局。深圳市因此成为国内最早实行行业协会由民政部门直接登记的城市。。

第五阶段为2012年至今，政府与行业协会商会关系进入了崭新的发展新时期。2012年11月，党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步确立了政府向市场、社会放权的总体方向。上述两个文件都明确提出行业协会商会类等四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。目前，该项工作已在全国和地方层面试点和铺开，有序进行。随着经济体制与社会体制改革的全面深化，政府与行业协会商会的既有关系正逐步被突破与重构。

(二)政府与行业协会商会关系的现状

作为经济性的社会组织，行业协会商会与政府的关系同时受到社会领域和经济领域法律制度和管理体制的影响：

国家在社会领域的宏观制度环境的特征可以概括为“宏观鼓励与微观约束”*俞可平：《中国公民社会：概念，分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期。以及“行政主导的分类控制体系”*康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期。。在宪法层面，国家认可公民拥有自由结社的基本权利 ；《民法通则》对社团的法人地位予以确认，将其归为四大法人之一。但在政府部门针对社会组织所制订的法律、法规中，则以控制和约束社会组织发展为主要导向。这些约束性的法律制度与行政管理部门结合在一起，形成了中国大陆的现行社团管理体制，它通过提高成立社团的门槛、强化监督力度、以及地域、活动范围的限制来控制社会团体的发展。另一方面，政府管理部门在执行社团管理政策的过程中，采取了较具弹性的策略。这一现象被康晓光等归纳为国家对社会组织的“分类控制体系”。

政府对行业协会商会的鼓励和支持集中体现在经济领域。改革开放以来，在建立完善市场经济体制的过程中，政府逐步认识到行业协会商会的作用，并将其视为推动改革的积极因素。从上世纪80、90年代的行业管理体制改革、本世纪初中国加入世界贸易组织，到2007-2009年应对世界金融危机对中国经济的冲击，再到近年来政府倡导转变经济增长方式、产业转型升级，在每一个改革或应对挑战的重要时期，政府都会出台有关行业协会商会设立、培育或发展的政策措施，以应对当时经济管理体制或政府机构改革的需要。在此过程中，行业协会商会逐步被赋予了各种经济治理职能，其发展环境相对其他类型的社会组织有了较大改善。

在上述政府主导的政会关系下，行业协会商会通常会采取以下应对策略：首先，拥护党和国家的方针政策、遵从现行的社团管理体制，从而获得政治和法律的合法性，这是行业协会商会获得“合法”身份的先决条件。其次，为了获得政府认可，行业协会商会必须遵从相关法规、政策和行政命令，并积极配合政府部门进行行业管理工作。再次，行业协会商会必须具备一定的行业治理能力和资质，以获得政府部门的进一步信任，得到政府更多的资源支持和授权。

国家宏观制度环境的外部约束与政府、行业协会商会的自主性和策略行为共同构成了政府与行业协会商会之间的制度逻辑：国家宏观制度环境的影响力通过各级政府相关部门、统战系统的工商联以及党组织逐级传导至行业协会商会。政府对行业协会商会一方面通过年检、评估、专项整治、业务指导、加强党建等各种方式，确保行业协会商会符合现行制度规范；另一方面通过出台政策、提供奖励资助等方式改善其制度环境，鼓励其发展。行业协会商会通过接受上述国家机构的规制，获得合法性，继而得到政府的认可、资源支持和权力授予。

(三)当前政会关系对行业协会商会的影响

综上所述，当前政府与行业协会商会关系的最主要特征就是“社会限权、经济赋权”，也即行业协会商会作为一类社会组织的权利，在一定程度上受到了现有社团管理体制的约束和规范；而其作为一类经济性组织的作用和地位则被政府所认可，并被其赋权。

“社会限权”对行业协会商会代表性与资源汲取能力的影响。现行社团管理体制同时并用“一业一会、一地一会”和自由入会原则，使得行业协会商会，一方面可能无法充分代表某一行业或地区的企业，且其垄断地位排除了企业成立其他协会商会的可能，另一方面又无法强制企业入会、缴纳会费。行业协会商会在名义上要代表并服务于某一地区或某一行业的所有企业，而实际上往往无法获得所有企业的支持，造成行业协会商会在资源汲取能力与合法性基础上的先天不足。

“经济赋权”对行业协会商会发展的双重影响。政府在经济领域积极赋予行业协会商会管理职能的积极意义在于：有利于加强行业协会商会在经济治理中的主体地位和作用；有利于政府转变经济管理职能；有利于增强政会互信；有利于提升行业协会商会的治理能力和自治水平。政府有时“过多”、“过早”地“经济赋权”给行业协会商会，也会增加其负担，容易出现行业协会商会“花企业的钱，为政府办事”的不合理现象。此外，政府赋予行业协会商会的某些职能也存有合法性的争议。例如，行业协会商会要履行行业自律职能，必须以其拥有处罚权为前提。有学者指出行业协会商会的处罚权与行政处罚存在很大的差别*陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社2007年版，第116页。。行业协会商会的处罚权只能施于会员，属于协会自治范畴。如若施于非会员，就失去了合法性。然而如不能一视同仁地约束会员与非会员的行为，行业自律也就无从谈起了。

当前政府与行业协会商会关系中的“社会限权”和“经济赋权”，造成了行业协会商会角色与职能定位之间的冲突，容易导致行业协会商会“事权”与“财权”的不匹配，及其在资源、合法性上的不自足。行业协会商会为了自身的生存与发展，必须更多地争取政府或企业的支持。行业协会商会可以通过不断提升自身的治理能力，履行好政府赋予的准公共职能以及对会员的服务职能，以获得两者的信任与资源，并继续投入到协会商会的发展中去。这是行业协会商会与政府、企业实现互利共赢的理想发展路径。在现实中确实存在这样的成功案例。但也应看到，一些行业协会商会由此容易产生对政府、企业的权力或资源依赖，丧失自身的独立性与自主性。

对政府的依附有两种情况：一种是建制化的依附，主要发生在一些由政府“自上而下”成立的行业协会商会中，它们大多由原来的行业性政府部门或行业性公司改制过来，但仍然与政府保持着千丝万缕的联系。另一种是基于人身关系的依附。主要发生在一些“自下而上”生产的民间行业协会商会中。这些行业协会商会往往通过聘请在职或退休官员或其亲属作为协会商会的会长、秘书长、荣誉顾问等方式，与有关政府部门“搞好关系”，以获得其支持。

对企业的依附也有两种情况：一种是依附外部企业。有些行业协会商会在成立、发展的过程中，过度依赖于来自大企业的资源和威信，让大企业会员主导了行业协会商会的决策权，损害了中小企业会员的利益，甚至沦落为大企业的附属机构。另一种是依附于“内部”企业。有些行业协会商会被秘书长、工作人员等“内部人”所控制，在开办企业从事经营活动的时候，借行业协会商会的“壳”办企业，行业协会商会实际上被其“内部”企业所架空。

总之，行业协会商会作为经济性社团的双重属性，使得当前的政府与行业协会商会关系呈现出“社会限权”和“经济赋权”的过渡性特征。在这种政会关系中，政府一方面积极培育发展行业协会商会，另一方面又试图将其发展进程保持在可控范围内；而行业协会商会一方面获得了较其他社会组织更为有利的发展环境，另一方面依然受限于现行管理体制，其角色、职能定位以及自主性等问题仍未从根本上得到解决。

二、政府与行业协会商会关系变革的进展与限度

如前所述，政府与行业协会商会关系对行业协会商会的发展有着重要的影响。当前，政社分开、社团管理体制改革、行政审批制度改革等多项改革举措正在或即将推行。以下将逐一分析这些举措对政会关系既有格局的可能影响：

(一)政社分开与行业协会商会的自主性

“政社分开”最早在十八大报告的“深化行政体制改革”与“加强社会建设”两章中提出。广义的“政社分开”可理解为厘清政府与市场、社会的关系。2012年发布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2012〕52号)中，提出“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。这可谓是对“政社分开”极为精当的原则规定。狭义的“政社分开”即是政府与社会、社会组织关系的明晰和相互独立。

在社会组织中，行业协会商会是最早推进“政社分开”的领域。早在2006年，浙江省人民政府发布的《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》(浙政发〔2006〕57号)中就提出要推进政会分开工作，并于2007年底前，完成全省行业协会与行政机关的脱钩改革。2007年，国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号)中提出要推进政会分开工作。2013年3月14日，十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确提出，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。

为了考察“政会分开”对行业协会商会的影响，我们曾经在浙江省行业协会商会与行政机关脱钩改革前后，对温州市行业协会商会做过跟踪调查*浙江大学公民社会研究中心分别于2007年1-2月和2009年7月，对温州市全市性行业协会商会进行了两次问卷调研，所调查的行业协会商会分别为59家和73家。而温州市行业协会商会的脱钩工作主要在2007年4月-9月间完成。。在被问及“制约行业协会商会的主要因素是什么”，以及“行业协会商会最需要政府的何种支持”这两个问题时，调查对象在两次调查中的回答发生了较大变化。其中主要的变化是：资源性匮乏已取代政府支持等外部因素，成为制约行业协会发展的最主要因素(参看表1)；在行业协会商会最需要政府提供的支持中，改革宏观政策、管理体制的需求比例较低且有所降低；对经费支持的需求大幅上升，对职能下放的需求大幅下降(参看表2)。

表1 制约温州市行业协会商会发展的主要因素(2007、2009年)

表2 温州市行业协会商会最需要政府提供的支持(2007、2009年)

从上述案例中可以发现，仅仅推动行业协会商会与行政机构脱钩，对提高行业协会商会的自主性，实现“政社分开”是必要而不充分的。如果不能从根本上解决行业协会商会的资源匮乏问题，那么其自主性就是沙上建塔，是不可持续的。增强行业协会商会的资源汲取能力，从而在经费、人力资源、资产等各方面不受制于政府、企业等任何组织，才是真正实现其自主性的前提条件。

(二)社团管理体制改革与行业协会商会的资源配置机制

在市场经济条件下，市场应在资源配置中起决定性作用，这一点同样适用于行业协会商会。然而在现行社团管理体制下，却很难让市场机制有效运转起来。“一业一会，一地一会”的原则，限制了行业协会商会之间的竞争，使得某个行业或地区的企业只能在唯一的行业协会商会那里获得捆绑着的一揽子服务。“一业一会，一地一会”原则与“自由入会”原则的并用，使得行业协会商会无法阻止企业享受公共服务时的“搭便车”行为，从而导致资源不足。“一地一会”原则和“分级管理”制度的组合，限制了行业协会商会的活动范围，使其无法进行跨区域的资源整合与集中。“双重管理体制”提高了行业协会商会的成立门槛，排除了很多潜在的服务提供者获得社团法人的合法身份。退出机制的缺乏，则进一步巩固了已有行业协会商会的垄断地位，阻止新的更有效率的行业协会商会的产生或进入。因此，对行业协会商会而言，社团管理体制改革具有政府向社会与市场放权的双重意义。社团管理体制的改革，将有利于市场机制在行业协会商会领域的资源配置中发挥作用，通过竞争促进行业协会商会的发展，提高行业协会商会提供服务的效率。

社团管理体制改革的方向，在十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案的决定》中已然明确，即“探索一业多会，引入竞争机制，……重点培育、优先发展行业协会商会类……社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”。按照任务分工，民政部会同全国人大法制办负责，2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作。尽管迟至2014年，这一新条例还没有发布，但是双重管理体制和“一业多会”等原则的突破已是大势所趋。

如果将行业协会商会分为只履行会员服务职能的互益性行业协会商会，以及同时履行会员服务与准公共职能的综合性、联合性行业协会商会，那么在新的社团管理体制实施后，可以确定市场机制在互益性行业协会商会的资源配置中起主导作用已经没有制度障碍。而市场机制在综合性、联合性行业协会商会的资源配置中发挥作用的情况则较为复杂。可能会有三种模式：一是市场自发模式，一个地区或行业的企业自主决定是否要设立综合性、联合性行业协会商会，履行地区或行业的准公共职能，政府积极放权，在原则上不介入。二是政会协同模式，政府将一些原来由政府履行的职能，通过购买服务等方式，委托给行业协会商会履行，并提供一定财政支持。三是政府主导模式，政府向特定的行业协会商会转移部分准公共职能，并为其提供配套的财政补贴。在第一、第二种模式下，市场机制将能较好地发挥作用，第三种模式则由政府行政力量主导。从当前已经出台的政策和地方实践来看，这三种模式都已经不同程度地存在，并在继续发展，其对行业协会商会未来发展以及政会关系的影响还有待观察。

(三)政府职能转移与行业协会商会的权责

落实政会分开，改革社团管理体制，仅仅是推动行业协会发展的前置条件。更困难也是更关键的环节在于将政府的部分职能转移给行业协会商会。事实上，此项工作的启动早于社团管理体制改革。2007年的国办发36号文件已经提出“各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。”此后，无锡、温州、广州、上海等地政府相继开展了改革试点工作，并取得一定成效，但与同一时期的其他改革工作，如政会脱钩、社团评估等相比，整体进展较为缓慢。究其原因，主要在于政府部门和行业协会商会对职能转移尚存有顾虑。政府担心其缺乏承接职能所必要的资质，而协会商会也担心缺乏必要的人力、财力和知识等条件来履行转移过来的职能。由此带来了政府职能转移中的两难问题：由于行业协会未被赋予独立履行的职能，令其缺乏约束行业企业的合法性和相应的资源汲取能力，抑制了自身的发展。也正因为不少行业协会商会还不够成熟、能力不足或者管理不善，使得政府不愿或不敢将职能转移给行业协会商会。

与之相关的还有政府职能转移后的问责问题，那些被政府选定转移职能的行业协会商会，政府能在多大程度上影响其内部自治呢？如果政府选定的行业协会商会管理混乱，没有能够负责地履行职能，从而损害行业或公共利益，此时，政府固然需要为此负责。但是，如果政府对行业协会商会的内部管理进行过多干涉，则又有可能侵害其自主性和民间性。如何平衡这两者关系呢？进一步地，行业协会商会作为互益性非营利组织，如果调动过多资源用于履行公共职能，是否损害会员利益？履行公共职能的行业协会，在多大程度上有向政府和社会公众披露其内部治理信息的义务？这些问题在深化改革的过程中，尚待进一步探索和澄清。

综上所述，随着政府与行业协会商会脱钩、社团管理体制的改革以及政府向行业协会商会转移职能等改革举措的推行，在政策、法规等制度层面突破既有的政会关系已经指日可待。但这些改革举措自身尚存有未决的疑难问题，并不能确保政会关系今后的良性发展。因此有必要进一步探讨，在突破既有的体制障碍后，政府与行业协会商会的关系应如何重新构建。

三、构建政府与行业协会商会新型关系的政策选择

行业协会商会与政府行政机关脱钩后，并不意味着不再与其发生关系，而是政府与行业协会商会在明确各自权责的基础上，构建新型合作关系，协同治理行业与公共事务。在此，我们着重探讨重新构建政府与行业协会商会关系的目标、主体与可能模式。

(一)构建政府与行业协会商会新型关系的目标和主体。

“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，是十八大提出的我国社会组织的发展目标和基本任务。这一论述同样适用于行业协会商会的改革与发展。构建政府与行业协会商会新型关系的根本目的，就是为现代行业协会商会体制的加快形成创造良好的外部环境。当前，我国政府与行业协会商会关系正处于“破旧立新”的过渡阶段。改革政府与行业协会商会关系，一方面是要让行业协会商会从当前政会关系的束缚中解放出来，为其发展扫清障碍；另一方面则是要构建起新型政会关系，以促进现代行业协会商会体制的形成。这一新型政会关系应体现以下特征：政府与行业协会商会具有相互独立和平等的法律地位，权责明确；政府与行业协会商会之间的利益、权利和义务关系主要通过市场机制和法律程序来调节。

在重构政会关系的过程中，应避免以往政府主导的模式，而以政府与行业协会商会分工合作、协同并举的方式推进。政府与行业协会商会都是重构政会关系的重要主体，但两者发挥作用的层次是不同的。政府的职责主要是在制度层面，解除已有体制对行业协会商会在设立、运作和职能等方面的不合理限制，建构并完善更有利于行业协会商会在市场经济条件下生存与发展的制度机制。行业协会商会的职责主要在于实际运作层面，以积极进取的企业家精神，适应市场与企业的需求，不断完善、拓展对会员的服务，维护市场秩序。总之，建立新型政会关系需要政府与行业协会商会的共同推动。但这也并不意味着两者在所有方面都需要同等努力、齐头并进，而是发挥各自所长、有所侧重。政府与行业协会商会在构建新型政会关系时，在不同领域，可能会有“政府主导”、“政会互动”和“协会主导”三种模式并存，以下将分而述之：

(二)“政府主导”模式：政府对行业协会商会的扶持培育

当前政府对行业协会商会的扶持培育，一方面确实是我国行业协会商会发展相对较快的重要原因，另一方面也存在着明显的局限性。首先，政府给予行业协会商会的一些政策优势，无论是放松管制还是积极培育，都是基于行政自由裁量权的政府行为。这种优势既可以由政府赋予，也可以被其取消。其次，当前政府赋予行业协会商会的政策优势，在最好的情况下，也只是对现行体制的“软化”而非“消解”。例如，有些地方政府允许在细分行业成立行业协会，在一定程度上绕开了“一业一会”原则的限制，但它们无法从根本上否定这一原则。最后，当前政府对行业协会商会的培育扶持政策，主要以“资源供给型”政策为主，较为倾向于对行业协会商会在人员、资金、办公场所等方面予以支持。这类政策往往向政府认定的各种“重点”、“新兴”、“优势”行业的行业协会商会倾斜，成为政府落实行业政策、进行行业管理的“抓手”。这类扶持政策在扶持对象的认定等方面可能有失政策的公平性，容易出现腐败寻租行为，不利于政会分开，而且在“一业一会”、“一地一会”原则突破后，将会面对更多的挑战。例如，在“一业多会”、“一地多会”的情况下，政府应如何确定在某个行业中具体扶持哪一家行业协会商会？

在全面深化改革的新时期，政府依然要加强对行业协会商会的扶持培育，但应从以往面向个别、具体行业协会商会的“资源供给型”政策，转向更具普适性的“制度供给型”政策。在现行社团管理体制即将被突破，而现代社会组织体制尚未形成的过渡时期，仅仅依靠政府对个别行业协会商会的“输血”是远远不够的。加强行业协会商会“造血”功能的责任应在其自身，而政府应为行业协会商会形成自我“造血”功能创造良好的制度条件。当前，政府扶持培育行业协会商会肩负着三项重要的任务：一是尽快落实深化社团管理体制改革的各项任务，去除对行业协会商会发展的体制束缚，从而在根本上改善行业协会商会的自我造血机制；二是建立有效的退出机制，以确保市场机制在行业协会商会资源配置中发挥决定性作用。通过市场竞争、优胜劣汰，提升行业协会商会的整体发展水平。三是积极引导行业协会商会转变传统的精英治理模式，建立现代法人治理结构，确保行业协会商会的健康发展。总之，政府应积极引导行业协会商会适应并融入到现代社会组织体制的形成过程之中，避免行业协会商会在新旧体制的转换时期出现脱序和失范。

(三)“政会互动”模式：政府购买行业协会商会服务

购买服务是政府与行业协会商会基于市场机制进行平等合作的重要方式。早在2007年，《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》即已提出，要“建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理”。2009年，工业和信息化部印发《关于充分发挥行业协会作用的指导意见》，提出政府“委托协会开展工作，应采取购买服务的方式，签订委托协议，支付相应的费用”。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布后，政府向包括行业协会商会在内的社会组织购买服务已经是改革的大势所趋，相关的试点推进工作已经在全国多地开展。可以预见未来政府对行业协会商会的资助不仅不会因为政会分开而减少，反而极有可能大幅增加。但这并不意味着政府必然将加强对行业协会商会的控制。政府通过购买服务与行业协会商会建立起的合作关系，与当前政府部门和官办行业协会商会的关系有着本质区别。前者是政会双方基于平等自愿原则达成的契约关系，而后者则是基于上下级间的行政隶属关系。在政府购买服务中，政府与行业协会商会在法律地位上保持平等，通过市场机制来建立合作联系，通过法律合同来确立各自的权利与义务。

政府在推进购买服务工作时，需注意行业协会商会的若干特点。首先，行业协会商会在一业一地的数量相对较少，较难形成市场竞争的条件。尽管“一业一会，一地一会”的限制即将被突破，但受到地域或行业经济总量的限制，在某一地区或某一行业未必能产生足够多的、具备购买服务资质要求的行业协会商会，不足以形成充分竞争的市场环境。这将对政府购买行业协会商会的方式选择产生较大限制。其次，行业协会商会所能提供的服务一般具有较强的行业性、专业性，加上政府和行业协会商会在购买服务时形成的委托代理关系，造成了信息不对称问题，提高了政府对行业协会商会所提供公共服务的需求、定价和绩效进行准确及时评估的难度。最后，由于部分行业协会商会的服务能力、内部治理结构和财务管理水平依然较低，缺乏提供公共服务的必要资质，在缺乏竞争的情况下，极易增加政府购买行业协会服务的违约风险。因此，政府购买行业协会商会服务还需通过各地实践持续完善，探索建立符合其特点的相关机制，包括建立购买项目的双向选择机制，允许行业协会商会、企业主动向政府提交可供购买的服务项目申请；在立项评审、预算编制和绩效评估等环节，引入听证会、顾客满意度调查等程序，引导公众参与监督；制订服务合同违约时的应急预案，降低项目购买风险。

(四)“协会主导”模式：行业协会商会自主参与公共事务

行业协会商会参与公共事务的途径主要有两条。一条途径是综合性、联合性或有较强实力的行业协会商会承担部分准公共治理职能，这需要处理好三个问题。首先，处理好与政府、市场等其他治理主体的关系。一方面，行业协会商会基于在行业、企业中的信息、技术和组织优势，可以在弥补市场失灵与政府失灵中方面扮演更为重要的角色。另一方面，行业协会商会也应明晰自己与政府、市场的界限，特别是在履行某些较易干扰市场机制的职能方面，应谨慎而为*例如，行业协会商会在维护行业公平竞争方面，容易出现操纵行业产品和服务定价的情况。。其次，平衡好会员服务与准公共服务。行业协会商会首先是会员企业的“俱乐部”组织、以服务会员为核心职能。行业协会商会要承担会员服务之外的准公共职能，应通过内部民主程序，争取会员的支持，获得履行准公共职能的合法性基础。最后，解决好履行准公共职能的资金来源。行业协会商会的收入来源主要有会员的会费、捐款、企业赞助、政府资金和经营所得。由于来自企业、政府的收入有专门的用途，不适宜作为行业协会商会自主承担准公共职能的主要经费来源。而目前我国行业协会商会的经营性收入来源尚有较大的提升空间*有学者曾对34个国家社会组织的收入来源进行统计，其中来自收费收益的收入平均占总收入的53%。(莱斯特.萨拉蒙等：《全球公民社会》，北京大学出版社2007年版，第35页。)根据我们在浙江省部分城市行业协会商会的调查统计，目前行业协会商会的各项收入中，经营性收入约为13%。。随着今后各项政策的逐步放开，这方面收入可以逐步成为行业协会商会履行准公共职能的主要资金来源。

政策倡导是行业协会商会参与公共事务的另一重要途径。随着人大政协制度、政府政策制定和听证会制度的进一步完善，以及行业协会商会自身的成长，行业协会商会在参与和倡导公共政策将会更为活跃。当前，应着力解决两个问题：一是提高政策参与和倡导的有效性。目前行业协会商会在参与和倡导公共政策方面已经迈出了主动参与的第一步，但在对公共政策的实际影响方面还十分有限，只有较少成功的案例*郁建兴等：《行业协会管理》，浙江人民出版社2010年版，第179-184页。，大多还停留在利益或诉求表达阶段，政策建议被实际采纳的比例较低*江华、何宾：《行业协会政策参与的比较研究：南京与温州》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。。因此，政府与行业协会商会应共同合作，积极拓展、规范政策参与和倡导的途径，提高政策建议的专业性和质量，最终实现有效的政策参与和倡导；二是在“一业一会”、“一地一会”原则被突破后，有可能出现同一行业、地区，代表不同企业群体的多个行业协会商会之间利益和诉求分化的问题。政策倡导作为一项职能具有一定的准公共产品性质，因此较适合由综合性、联合性或有较强实力的行业协会商会来履行，但同时也有必要建立一定的监督机制以及更为多元化的政策沟通渠道，以解决普通行业协会商会的利益代表问题。

(五)通过立法推动新型政会关系的制度化

在上述各项改革举措逐步落实的过程中，应继续推进行业协会商会的立法工作，并不断协调改革与立法的目标和方向。认真考察各项改革的进展和效果，加强各界对行业协会商会的法人地位、职能边界、政会关系、监督机制、内部治理等争议性问题的讨论与交流，逐步形成共识。在改革趋向成熟、现代行业协会商会体制基本形成后，适时推动立法工作，以实现新型政会关系的规范化与制度化。

四、结 语

在全面深化改革时代，重构政府与行业协会商会关系与经济体制改革、社团管理体制改革以及政府行政管理体制改革等核心改革议程密切相关，是一项需要快速推进而又富有挑战性的改革议题。考虑到这一问题的复杂性与不确定性，本文的讨论依然是较为初步的，某些判断极有可能随着今后对这一问题认识的深化而被修正。尽管如此，从本文中仍然可以得出以下四个基本观点：重构政会关系的根本目的是促进现代行业协会商会体制的建立与完善；重构政会关系不仅是相关体制机制的改革，也是对政府与行业协会商会权力与利益格局的重新调整；政府与行业协会商会应具有相互独立和平等的法律地位，权责明确；政府与行业协会商会之间的利益、权利和义务关系应主要通过市场机制和法律制度来调节。在推进政会关系重构的进程中，这些观点可以作为政策选择时的基本原则。