腐败案件是否列为评估指标：派驻机构绩效考核的困境与超越

□ 陈宏彩

国家治理体系的现代化离不开权力监督体系的现代化。派驻机构是权力监督体系的重要组成部分，派驻机构的能力提升是权力监督水平和国家治理能力的重要体现。派驻机构的高效运行离不开科学合理的考核评估体系。在派驻机构考核评估中，最为棘手的问题是驻在部门发生的腐败案件是否列为派驻机构的考核指标，以及如何科学地评价这一指标。本文对这一关键难题进行了较为深入的探讨，在此基础上，提出建立过程导向和结果导向相结合的派驻机构考核评估体系，以建立和完善纪检监察派驻机构绩效评估体系，从而深入推进廉政建设。

一、科学合理的绩效考核评估：派驻机构高效运行的前提

绩效考核评估体系是现代政府治理体系的重要组成部分。随着以绩效、回应、分权和责任为核心价值诉求的新公共管理运动在世界范围内的影响日盛，各国政府的绩效考核和评估也被提到前所未有的高度，以评估促改革、以绩效管理促政府发展已经达成广泛共识。可以说，“绩效评估的运用是世界范围内政府再造的趋势之一，众多的公共部门通过绩效评估改善效率和效益，重拾公众日益下降的对公共机构的信任(revive the shrinking trust in public institutions)”。*Arie Halachmi and Marc Holzer,“Citizen Participation and Performance Measurement: Operationalizing Democracy through Better Accountability”,Public Administration Quarterly,Vol.34,Nov.3,Fall 2010,p.383.在我国，平衡积分卡原理、政府绩效审计、标杆管理等先进的绩效考核方法与技术不断运用到政府部门的管理实践中，取得了很大的成绩。和庞大的政府执行部门相比，监督与监察部门的绩效管理要稍显落后，这不仅是由于监督监察部门的工作本身更难以进行考核，而且是由于内在动力不足而使改革和探索止步不前。在监督监察部门的绩效考核之中，作为新生力量的派驻机构更是缺乏科学合理的制度安排。派驻机构不仅尚未建立完整的、合理的绩效评估指标体系，一些关键性、矛盾性考核指标更是鲜有触及和探究，因此加强派驻机构的绩效管理，主要有以下几方面的意义：

1.反思职能配置的合理性。人们之所以需要建立某个组织，从公共管理学的角度讲，主要是因为存在某种对社会发展而言非常重要的职能，而这一职能依靠传统的组织结构无法承担，必须建立一种新型的职能载体即组织单元。派驻机构就是在权力监督体系中承担新的职能的新型组织单元。权力监督组织体系由承担不同职能，既分工又协作的众多组织机构组成。在众多组织之外单独组建纪检监察机关的派驻机构，无疑会打破原有的组织结构和职能结构的平衡。究竟应该赋予派驻机构哪些职能，这需要尝试，也需要与传统的组织进行磨合，直到实现权力监督体系之内新的协调与平衡。对派驻机构进行考核评估，就是要检验职能配置是否合理、权力体系是否平衡、职能体系如何优化等。如果职能配置不够科学，则需要重新反思派驻机构在权力监督体系中的地位，派驻机构与纪检监察机关的职能差别，派驻机构与立法司法监督机构的职能差别等，从而重新进行职能规划，或者在一定范围内进行职能调整，以实现派驻机构职能的最优化，促进监督监察体系结构合理与协调发展。

2.检验目标达成度。任何组织都有较为明确的组织目标，包括远景目标、中期目标和短期目标。绩效管理从检验组织的近期目标开始，通过对较短时期内、较具体的目标的考核和评价，分析组织完成中期目标和远期目标的可能性，从而对组织的整体运行状况和改进建议提出研究报告。如果内部改进无法真正实现，也可考虑对绩效评估指标体系进行适当调整。因为，“改进公共部门绩效评估指标体系(performance indicators)的合理性，一个重要的途径是鼓励这些机构将评估体系运用于内部改进(internal improvement)”。*Jeannette Taylor,“Strengthening the Link Between Performance Measurement and Decision Making”,Public Administration,Vol.89,Issue.3,September 2011,p.864.派驻机构是纪检监察机关派出的专司纪律检查和行政监察职能的机构，履行腐败预防、案件查处、廉政教育等基本职能。根据这些职能，上级纪检监察机关相应设置了系列工作目标，派驻机构有时也根据实际情况自行设置了额外的工作目标。这些目标达成度如何，是否最终都能实现，必须借助全面、系统的绩效管理和评价工具。绩效考核的主体既包括上级纪检监察机关，也包括派驻机构自身和社会专业机构。派驻机构虽然自身也可以进行自我考核评估，但上级评价和社会专业机构的评价更具有全局性、客观性和专业性，因而更能反映派驻机构的真实绩效状况。如果说派驻机构建立之初可以以自我评价为主，当形势和任务发生深刻变化、派驻机构必须更加高效运行时，更加需要进行外部评价，需要建立一整套科学化、规范化、具体化的绩效评估指标体系。

3.回应社会的关切。腐败是一个历史悠久的政治社会现象，据考证，古代巴比伦(Ancient Babylon)的档案中就已经记载了政治腐败现象。*E.V.Okhotskii,“The Nature of Corruption and Measures to Combat It”,Sociological Research,Vol.50,No.4,July-August 2011,p.42.腐败不仅历史悠久，而且广泛存在于政治制度、经济发展水平、社会文化传统等截然不同的各种类型的国家和政体之中。正因为如此，腐败现象始终受到学者、官员、公民等社会各界的广泛关注。事实上，“严肃的反腐尝试(serious attempts)和腐败本身一样久远”。*Stephen P.Riley,“The Political Economy of Anti-Corruption Strategies in Africa”,European Journal of Development Research,June 1998,Vol.10,Issue.1,p.132.虽然我们无法完全清除腐败，但我们可以努力将其控制在最小的程度之内。当这一目标尚未真正实现时，腐败的程度越高，社会的关切和呼声越高。人们不但关注腐败现象为何难以从根本上遏制，而且关注高层的宏观决策和反腐机构的行动绩效。毋庸讳言，目前我国仍处于腐败的高发多发时期。虽然强势反腐行动取得了令人瞩目的成绩，但社会各界对反腐政策、反腐机构的关注从未减弱。作为履行监督监察职能、常驻政府部门的专门机构，派驻机构自然无法回避公众的关切。从职能分工来讲，纪检监察机关主要是负责案件查处，履行事后监督职能；派驻机构主要负责腐败预防，履行事前监督和过程监督职能。那么，当腐败案件一起接一起地发生时，派驻机构是否真正履行了预防职责呢？长期驻守在驻在部门的派驻机构是如何开展工作的、工作成效如何呢？公众有理由关心这些事物，派驻机构也必须对此做出有效回应。通过对派驻机构进行绩效评估，并将评估结果尽可能地公之于众，这是建立回应型、责任型政府的需要，也是派驻机构内求发展、外树形象的需要。

4.形成倒逼机制。“在众多的反腐战略中，创建和保持一个高效的反腐机构是必要条件之一，尽管不是充分条件。”*Jin-Wook Choi,“ Institutional Structures and Effectiveness of Anticorruption Agencies: A Comparative Analysis of South Korea and Hong Kong”,Asian Journal of Political Science,Vol.17,No.2,August 2009,p.196.为了使反腐机构保持高效，必须建立相应的压力机制。其实，任何组织都需要有适度的压力。组织行为学认为，正如单个的自然人需要有适度的压力才能完成使命一样，由自然人组成的组织也必须依靠适度的压力才能更好地运转。压力过大，违背组织运行和发展的客观规律，组织要么以形式上的、虚假的绩效应对压力，要么因为张力过度、疲于应对而最终走向崩溃；压力过小，组织时常处于“饥渴”状态，士气低落，纪律涣散，同样会走向毁灭。和其他机构相比，派驻机构的工作具有很大的灵活性和隐形性。预防职能、廉政教育职能既可以因派驻人员的使命感和责任感进行充分地拓展和延伸，又可以因派驻人员的守旧和倦怠导致堂而皇之地敷衍和“缩水”。前者可以让其超负荷运转，后者可以让其无所事事。因此，必须通过科学合理的考核指标的设计和客观公正的绩效评估，强化派驻机构的使命和责任。一旦形成绩效管理的制度化、常态化和规范化，派驻机构面临的压力是不言而喻的。这种压力既来自于上级机关，也来自于平行单位和社会公众。上级纪检监察机关将会根据评估结果对派驻机构进行排名与奖惩，或者进行人事调整和政策修订；平行单位依据考核结果评判每个派驻机构的运行状况、人员素质和发展前景；社会公众则对派驻机构进行质询和问责，形成强大的舆论压力。这样，派驻机构将承受来自方方面面的挑战和压力，必须变压力为动力，革故鼎新，开源挖潜，将监督监察工作不断推上新的台阶和水平。

二、腐败案件是否列为评估指标：派驻机构绩效考核的两难选择

腐败案件是否列为评估指标，是派驻机构绩效考核的关键问题和主要难题。将腐败案件列入考核指标有其合理性，不列入考核指标也有其合理性，但两者又都会产生一些新的困境，实践中经常会出现两难选择。

将腐败案件列入考核指标的合理性在于，派驻机构必须做好腐败预防，防止各类违法乱纪案件的发生。为了防止公共权力的滥用和腐败案件的发生，我们建立了由纪检监察机关、检察院、法院等组成的权力监督制约体系。这些机构各司其职，各负其责，通过分工合作共同构成权力腐败的惩防体系。纪检监察机关主要负责案件线索的收集与侦查，检察院和法院分别负责案件的起诉与审判。为了从源头上减少腐败，纪检监察机关向政府的重要部门和重点单位派出了专司监督监察职能的派驻机构。这些机构在派出机关的领导下开展工作，但又与纪检监察机关的职能有所不同：纪检监察机关在案件线索的侦查中有很强的优势，以事后监督为主，而派驻机构的优势在于始终坚守在驻在部门，以过程监督和事前监督为主。检验派驻机构的过程监督和事前监督是否到位，是否卓有成效，其中一个重要标准是派驻期间驻在部门是否发生了腐败案件。如果发生了腐败案件，说明派驻机构的预防工作没有完全到位，甚至有些方面有失职的嫌疑，派驻机构理应对失察负责。至于承担多大的责任，可以根据案件的性质和涉案金额的大小、案件发生的主要原因、涉案人员的规模等区别对待。但是，如果将腐败案件列入考核指标，也会有一些负面效应，主要体现在：派驻机构可能想法设法隐瞒案件线索，大事化小，小事化了，驻在部门的廉政建设表面上成绩突出，但各种违法乱纪行为在暗处滋生和蔓延，直至发生令人不可思议的大案要案。

将腐败案件不列入考核指标的合理性在于，可以让派驻机构大胆开展腐败线索的收集和侦查，迅速形成对腐败行为的威慑效应。反腐机构成功的重要因素是具有相对的独立性，与监督对象不存在任何利益相关性。但是，如果揭发了腐败案件派驻机构也会受到牵连，无疑将派驻机构与监督对象再次“捆绑”在一起，使二者成为利益共同体，荣辱相关，利益相连。这样，派驻机构每调查和揭发一起案件，等于也是毁坏自己的利益和业绩，谁又会主动去做这种“损人又不利己”的事情呢？相反，如果没有考核的顾虑，没有利益上的“捆绑”关系，派驻机构可以排除任何压力，大刀阔斧地开展工作，不放过任何一起案件，不放弃任何一个线索。不列入考核指标的另外一个合理性在于，腐败案件本身是由于多种因素造成的，即使派驻机构尽职尽责，也无法完全避免腐败案件的发生。那些权力监督制约体系非常健全，反腐机构卓有成效的国家或地区，也不能完全避免腐败。派驻机构虽然长期驻守在驻在部门，但其行动也时常受到传统的领导体制、权力结构等制约。当腐败案件发生时，有时很难厘清是体制原因还是个人原因，也很难厘清派驻机构究竟应该承担多大的责任。如果考虑到这两个因素就不将腐败案件列入考核指标，又可能产生新的困境。这就是，派驻机构的责任心可能大大降低，没有考核的压力，做与不做完全一样，做好做坏完全一样，这也就是目前很多机构工作懈怠的根本原因。其实，那些比较成功的反腐机构，也都存在来自各方面的考核压力。香港廉政公署既要面临行政首长的问责压力，也面临公众的问责压力。廉政公署会定期在社会公众中进行民意调查，摸清公众对政府廉洁的感知度以及对廉政公署的绩效评价，*Bertrand De Speville,“ Anticorruption Commissions: The ‘Hong Kong Model’ Revisited”,Asia- Pacific Review.Vol.17,No.1,May 2010,p.58.并将这些数据与以往的结果进行对比，通过纵向对比寻找工作的压力和动力。虽然我们的廉政建设由多种机构承担，但派驻机构有自己的“责任田”，理应对管辖区域和管辖事务负责。没有任何考核指标和考核压力的状态，显然无法与当前廉政建设的根本任务相适应，也难以被纪检监察机关和社会公众所接受。

三、从案件侦破方式界定责任：突破困境的有效路径

不仅派驻机构的绩效评估会遇到这种困境，许多公共部门的绩效评估也会面临类似的困境。特别是有些“地方政府存续的时间长，在管理过程中可能产生历史悠久的传统”，*Emanuele Padovani and Ana Yetano,“ Municipal Performance Measurement and Management in Practice: Which Factors Matter?”,Public Administration Quarterly,Vol.34,No.4,Winter 2010,p.596.包括遇到困境退缩不前的传统。而新型的绩效评估工具的运用，可以在一定程度上打破地方政府组织的“路径依赖”。在政府绩效评估中，我们既不能设置不科学、不合理的评估指标盲目进行评估，影响职能部门的工作积极性和长远发展，也不能片面追求所谓的绝对合理性而放弃绩效管理与评估，影响经济社会发展和国家的整体利益。就派驻机构而言，不是不能将腐败案件列为评估指标，而是应分清腐败案件是如何被侦破的，从而决定派驻机构是否应该承担责任和承担多大的责任。

如果将腐败案件列为评估指标，有两个因素必须考虑，即腐败案件在考核评分中的比重和腐败案件侦破方式。派驻机构主要承担着预防职能，预防中的日常工作应该在考核评估中占主要比重，而预防的效果即是否发生腐败案件占次要比重。二者的比例既不能太高，也不能太低，既要能体现工作的性质，又要有充分的激励效果。我们认为，二者六四分成比较合理，即日常预防工作的分值为百分之六十，预防效果的分值为百分之四十。这样，我们主要评估的是派驻机构的日常工作，但日常工作也要注重成效，是否发生腐败案件就是重要的检验依据之一。过程和结果实际上是密切相关的，首先要考察过程，尊重过程中的具体劳动，派驻机构监督过程做到位了，工作基本上合格，可以计入六十分；但监督结果也反映了过程中的表现，给予结果四十分的分值，既没有因为将结果作为唯一考核评价依据而对派驻机构的工作全盘否定，也给派驻机构造成适当的考核压力和工作动力。

腐败案件侦破方式主要有三种：纪检监察机关侦破、检察院侦破和派驻机构侦破。前二者可称为外部侦破，后者可以称为内部侦破。只要是发生了腐败案件，派驻机构就要承担一定的责任。所以我们设定基本扣分为十分，不管案件是如何被侦破的，都要对派驻机构的年度考核扣十分。当然，还要根据侦破方式酌情扣分。如果案件完全由外部侦破，派驻机构没有发现任何线索，说明派驻机构存在严重失察责任，应在扣除十分的基础上另外扣除三十分，即四十分全部扣除；如果案件由内部侦破，只扣除基本分十分，不再另行扣分。这样，派驻机构查找案件线索不存在任何压力，只要是自身发现了线索，仅仅扣除基本分十分，不会有其他后果。相反，如果没有发现线索，或者捂住线索不报，如果由外部侦破，则会扣除总分四十分，处罚的后果是自己主动侦破的四倍。评分标准和不同情境下的考核结果如下表：

表1 腐败案件评估考核表

在考核中可能还会出现一年发生多起腐败案件的情况。如果连续发生两起或两起以上由外部侦破的案件，可以直接判定派驻机构年度考核不合格；如果连续发生两起或两起以上由内部侦破的案件，只按照每起10分的标准进行累积扣分；如果既发生一起由外部侦破的案件又发生一起由内部侦破的案件，仍可评定年度考核合格。这样设置的目的，也是为了让派驻机构直面现实，大胆监督。这是因为：即使已经发生了一起由外部侦破的腐败案件，派驻机构仍然没有必要自暴自弃，在后阶段只要更加努力，确保不发生腐败案件或者通过自身力量而不是外部力量发现腐败案件也不会得到过于严厉的责任追究；即使在特殊时期连续发生多起腐败案件，只要完全由自身侦破，派驻机构每发现一起也仅仅扣除十分，同样不会产生特别严重后果。也就是说，派驻机构的持之以恒、善始善终至关重要，任何停滞或懈怠都会给腐败预防和控制造成更大的、难以估量的损失。考核必须注重长远，注重工作潜力的挖掘。

四、过程导向与结果导向的结合：派驻机构绩效评估的整体设计

派驻机构绩效评估必须注重过程导向。派驻机构的主要职能是进行腐败预防和廉政教育。如果预防工作不到位，廉政教育缺失，驻在部门的违纪违法案件肯定时有发生。剖析形形色色的腐败案件，一个值得关注的共同特征是，官员的腐败往往是从思想防线的松动开始的。思想防线出了问题，就给自身的违纪违法行为和他人的行贿留下可乘之机。因此，经常性的廉政教育和扎实的腐败预防工作将使领导干部警钟长鸣。一旦出现丝毫的思想松懈，派驻机构强势攻入，可以及时地将非分之想“关进笼子”。在香港特别行政区，廉政公署的廉政海报、廉政教育视频等往往起到“触及灵魂”之功效。不仅官员观看之后警惕性骤然增加，社会成员也从中受到深刻的正直做人的教育。可以说，香港的官员清廉和政治清明，廉政公署卓有成效、自始至终的预防和教育工作功不可没。但是，预防和教育产生的效果并不一定全部都是立竿见影的，很多时候有一个内化吸收和产生效果的过程。仅仅依据结果的考核而对派驻机构的工作作出评价，过程中的努力恐怕在很大程度上会被忽略。而在有些情况下，也不是所有的人都能从预防和教育中增强律己意识，个人的认知水平、自律觉悟和道德提升能力等有较大差异。有些派驻机构预防和教育工作已经十分到位，但仍然发生了一些意想不到的事件，如果对派驻机构的工作全盘否定，则有失客观和公正，也不利于派驻机构绩效评估的顺利进行和党风廉政建设的深入开展。派驻机构的工作性质决定了派驻人员必须把过程管理放在首要位置，在大量的默默无闻的工作中展现自己的才智，奉献自己的力量，通过无形的工作构筑反腐倡廉的钢铁长城。如果在绩效考核中不以平时的过程管理为主，就会出现导向性错误，也是对派驻人员无形劳动的极端不尊重。长此以往，派驻机构认真抓好预防和教育的积极性难以提高，预防和教育这一腐败治理中的薄弱环节也会更加薄弱。

派驻机构绩效评估也必须注重结果导向。在绩效评估中，公共部门和私营部门的重要区别之一是，公共部门生产的产品很难进行准确的成本效益分析，也很难对各个公共部门的绩效进行科学合理的比较。但是，随着绩效评估理论的深入发展和绩效评估技术的不断更新，很多公共部门已经积极借鉴私营部门的评估方法和技术，在绩效评估中进行了大胆的探索和尝试，取得了明显的成效。绩效评估的发展在很大程度上推动了公共管理水平的提高和公共服务品质的提升。派驻机构是从事监督监察的公共部门，和其他部门相比，它的工作更具有特殊性，绩效评估和绩效管理的难度也更大。很多时候，派驻机构的监督监察过程未必会产生好的监督结果，好的廉政成绩也未必是派驻机构努力工作的结果，二者的关联性和因果关系有时并不密切。但是，这并不排除绩效管理方法和技术在派驻机构的合理运用。不管是何种公共部门，我们总会追问这个机构存在的必要性、合理性何在，这个机构投入和产出是否可能成正比，等等。派驻机构存在的必要性和合理性就在于它能在腐败预防和廉政教育中发挥重要作用，这些作用是权力监督体系中其他机构难以承担的。既然如此，我们就得评估它的实际工作成效，并对不同部门的派驻机构进行绩效比较。虽然是否发生腐败案件未必是衡量派驻机构工作成效最科学、最合理的指标，但在目前的情况下，综合权衡各种因素，它又是最能体现派驻机构工作成效、最能对各个部门进行绩效比较的指标。只有当国家治理体系和治理能力日趋现代化，权力监督体系更加完善、权力监督机构分工更加合理时，我们可以考虑将这个结果评估指标进行适当调整。

“尽管结果评估(outcome measurement)在公共部门实现了多种目的，但这一框架的运用遭到广泛批评。”*Suresh Cuganesan and David Lacey,“Developments in Public Sector Performance Measurement: A Project on Producing Return on Investment Metrics for Law Enforcement”,Financial Accountability & Management,Vol.27,Nov.4,November 2011,p.458.因此，必须始终坚持过程导向和结果导向的融合与统一。遵循过程导向和结果导向相结合的原则，还必须对过程管理进行全面、科学的绩效评估。根据派驻机构在权力监督体系中的责任担当和腐败案件发生发展的规律，派驻机构在预防和教育中主要应该抓好政策法规执行检查、重大决策审议监督、廉政风险防控、廉政教育等四方面的工作，这四个方面构成过程管理考核评估的基本内容，具体情况如下表：

表2 派驻机构过程管理考核评估指标体系

腐败案件很多都经历了从量变到质变、从轻微违法到严重刑事犯罪的过程。有法不依、执法不严成为腐败产生的最初根源之一。因此，为了有效预防腐败，派驻机构必须首先认真监督驻在部门是否认真贯彻国家法律、法规、行政规章以及党内纪律规定。所有涉及驻在部门的法律法规，派驻人员必须先行熟悉，并深入实践检查监督执行情况，定期进行绩效评估和汇总分析。发现法律法规的漏洞，要定期向上级部门提出修改完善建议。信访案件很多都是针对行政人员违法乱纪的投诉，派驻机构要将其列为检查法律法规执行情况的范畴。为了保证法律法规、方针政策的认真贯彻，也为了使派驻机构更好地对纪检监察机关负责，必须将派驻机构对重大情况的汇报列入考核指标。

重大决策对一个单位的发展至关重要，对公共资源配置至关重要。腐败行为大多是暗中交易，但这些交易又必须在形式上、程序上做到合法合理。因此，派驻机构必须对这些决策进行严格的、全方位的监督，防止暗中交易、违法交易披上“合法”的外衣。这些工作做到位了，很多腐败动机根本难以取得成功，对在资源配置中掌握核心权力、极易受到腐败现象侵蚀的一把手和班子成员的监督也会产生质的飞跃。因此，重大问题决策、重要人事安排、重大事项、大额资金使用的审议监督必须全部纳入考核指标，促使派驻机构一项一项去审查，一项一项去落实，不给腐败行为留下任何死角和漏洞。

廉政风险防控是当前派驻机构的一项重要工作。有效的廉政风险防控必须抓好四个环节：全面掌握廉政风险点情况、廉政风险防范措施到位、定期审视完善风险防范制度、健全廉政风险防控机制。这四个方面是层层递进、逐步深入的关系。派驻机构必须对驻在部门廉政风险点了如指掌，对风险点的发展变化心中有数。在此基础上，有的放矢地采取防范措施，包括临时的、特殊的防控措施。根据防范措施产生的实际效果，不断检讨、审视和完善防范制度，使制度与时俱进。同时，根据驻在部门的实际，建立和完善部门内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，使风险防控制度化、规范化、长效化。

廉政教育是亟待创新、亟待深入的领域。虽然廉政教育在我国历史悠久、传统深厚，但廉政教育并没有随着经济社会的发展与时俱进并开拓创新，因而没有受到广泛欢迎和产生预期效果。愈是不受欢迎或者效果不明显，廉政教育愈是举步维艰，从而陷入一种可怕的恶性循环。如何改革和发展廉政教育是派驻机构面临的重大挑战之一。派驻机构必须定期开展生动活泼、入心入脑的廉政宣传活动和警示教育活动，并在特殊时期、重要关口进行廉政提示。同时，定期检查个人的财产报告、廉政汇报材料，定期对驻在部门领导成员、中层干部等进行廉政民主测评，并根据掌握的信息及时部署防控措施。

由于驻在部门的工作性质、职能职责等存在较大差异，过程管理中的具体评估指标在各个部门的重要程度也会有所不同。在基本考评项目一致的情况下，不同系统、不同部门的具体评估指标可以设置不同的权重和分值，将原则性和灵活性相结合，一般性和特殊性相统一，从而使过程管理评估更切合各部门实际，更为合理和公正。

五、结论与启示

派驻机构的绩效评估并没有引起足够的重视，严重制约派驻机构的发展。目前，我们强调最多的是加快派驻机构统一管理体制改革，使其从双重领导体制转型为纪检监察机关直接领导体制。应该来说，这一改革对派驻机构的发展具有重大意义，也对我国权力监督制约机制的完善具有重大意义。但是，如果没有科学、合理、完善的绩效评估与管理，体制改革的成效必将大打折扣，预期目标也难以从根本上实现。加强派驻机构绩效管理，可以反思职能配置的合理性、检验目标达成度、回应社会关切和形成倒逼机制，推进派驻机构全面协调可持续发展。

派驻机构绩效评估在实践中发展缓慢。虽然大多数纪检监察机关都设置了派驻机构绩效评估方案，但这些方案过于笼统抽象，很难从根本上反映派驻机构的工作性质、职能特点和真实绩效。对于派驻机构绩效评估中的一个非常棘手的问题，即是否将腐败案件列入评估指标，很多地方都束手无策、左右为难。其实，这是派驻机构绩效评估中的一个非常关键的问题，不能也不应该回避，必须进行深入研究和大胆尝试。

如果我们设定一个新的标准，即案件侦破方式来评判派驻机构的责任，这个难题就会迎刃而解。那些由外部侦破的案件，必须追究派驻机构的失察责任；而那些由派驻机构自身侦破的案件，可以不追究派驻机构的失察责任。这样设计的目的是鼓励派驻机构始终做好腐败预防和线索侦查工作，最大程度地发挥自身的积极性和主动性，最大程度地减少和控制腐败现象，构筑反腐倡廉的第一道坚固防线。同时，派驻机构的绩效评估必须将过程导向与结果导向相结合，一般性和特殊性相统一，这是派驻机构科学发展和廉政建设深入推进的根本需要。