关于我国中高职衔接政策的分析与思考

刘 哲

中高职衔接的政策是开展中高职衔接实践的指导性文件。它一方面可以为我国中高职衔接的发展指明方向，另一方面，可以协调参与中高职衔接各方的关系，以及可以规范和约束中高职衔接实践过程中参与主体的行为，保障中高职衔接顺利开展。因此，研究中高职衔接政策对提高中高职衔接政策指导实践操作的效力具有深刻意义。

一、我国中高职衔接的主要政策文本解析

通过收集与整理我国中高职衔接的政策文本及文件发现，关于中高职衔接政策的内容主要是在教育政策中进行规范的(见表1)。

表1 我国中高职衔接主要政策内容分析

续表1

以上涉及中高职衔接的政策文本主要从围绕中等职业教育、高等职业教育和职业教育体系来进行规范，政策的表述具有一定程度的继承性。而且，从政策的表述中可以总结出职业教育的发展具有自身的复杂性与特殊性，中高职衔接问题已经成为一段时期以来职业教育改革与发展的关键问题，特别是在构建现代职业教育体系的时代背景下，国家层面高度重视中高职衔接的问题，把中高职衔接的问题提升为国家的重要战略。

分析20世纪80年代以来我国中高职衔接主要政策，可以大致把握我国中高职衔接政策的演变历程。

(一)在政策导向上实现从形式到实质的转变

在1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，只是简短地出现“高等职业技术学院要优先对口招收中等职业学校的毕业生”的字样，也没有对中高职衔接提出实质性的要求，因此，当时的中高职衔接称不上是实质上的中高职衔接，或者是成熟意义上的真正衔接，我们只是把它看作是中高职衔接的肇始，看作是形式上的衔接，或者说是理念上的衔接。但不可否认的是，其中关于“高等职业技术院校要优先招收中职学校毕业生及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学”［1］的要求，使得中职毕业生升入高职具有了政策保障，也为中高职衔接走向实质性进程提供了政策支持，为中高职在实践层面的衔接奠定了一定的基础。而我国中职和高职走向实质性的衔接，在新时期构建现代职业教育体系的背景下显得尤为明显，例如，中职升高职的限制逐渐放宽，北京、上海、广东等五个省市在教育部大力支持下展开了大力度的中高职衔接的试点工作。［2］

(二)在政策内容上实现从宏观到微观的转变

政策内容在微观上的具体变化，反映在《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》文件中，首次出现了“中高职衔接”这样的字样，并且明确提出:“加强中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，建立人才成长‘立交桥’。扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例。适度发展初中后五年制高等职业教育;在高中阶段开展职业教育与普通教育相沟通的综合课程教育试验，建立中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系;高等职业学校可单独组织对口招生考试，优先招收中等职业学校优秀毕业生;注重专业知识、职业技能的考核，对取得相应中级职业资格证书的中等职业学校毕业生，可以免除技能考核。”［3］而且，在微观层面对中高职衔接做出了具体的规定与指导，如明确提出中高职衔接可行的招生方式，即单独对口招生，以及中高职衔接的方式，即通过建立中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系。又如，在《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》中，具体从产业需求、专业布局、专业教学、招考制度、行业指导、职教集团等十方面提出“协调发展”的具体“衔接”工作。［4］

(三)在价值取向上实现从独立发展到兼顾平衡发展的转变

通过梳理我国中高职衔接政策的嬗变过程，可以看出，我国中高职衔接政策在价值取向上是一个不断变化的过程。总体来说，我国中高职衔接政策在价值取向上经历的是一个不断追求多元价值取向、兼顾平衡发展的过程。长时期以来，我国中高职衔接政策在诸多方面更多地体现的是国家和政府的意志，但是，随着高等教育大众化进程的到来，中高职衔接政策在体现国家和政府意志的同时，价值取向上也越来越关注社会需求、学校发展、家庭与个人的等各方面的利益诉求，形成多元化的中高职教育价值理想和价值追求。此外，中高职衔接政策在价值取向上的另外一个显著变化，表现在政策的出台更加倾向于实现中职和高职的均衡协调发展，达到兼顾两者发展的双重目的。例如，在《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》中，明确提出:“遵循经济社会发展规律和人的发展规律，统筹中等和高等职业教育发展重点与节奏，整合资源，优势互补，合作共赢，强化职业教育办学特色，增强服务经济社会发展和人的全面发展的能力。”［5］

二、中高职衔接政策存在的问题

尽管国家层面和地方层面在不同时期都出台和颁布了促进中高职衔接的相关政策和文件，但是，我国中高职衔接政策仍然存在着一定的问题，主要可以归纳为两类:一类是源自于缺乏专门、权威的直接政策和政策缺乏延续性且表述模糊等的中高职衔接政策自身层面的问题;另一类是来源于反馈和监督层面的问题。

(一)缺乏专门、权威的直接政策

在我国，关于中高职衔接问题的讨论并非是一个新生的话题，从梳理的结果来看，关于中高职衔接的相关政策也比较多，但是，即使在当前社会高度重视中高职衔接问题的时代背景下，我国也还没有出台一项关于中高职衔接的专门性政策。缺乏专门、权威和具体的政策文本来直接指导中高职衔接实践的开展，是我国中高职衔接政策中最突出的一个问题。中高职衔接具体实践的开展只能依靠查找相关的间接性政策文件或文本来寻求政策上的支持。由间接政策引导的中高职衔接实践犹如无源之水、无本之木，步履维艰。这一问题值得引起政策制定部门的高度注意。尤其是在高等职业教育得到较大发展的背景下，中职与高职衔接的问题逐渐被提上日程，由此对指导中高职衔接的专项政策的诉求更加迫切。

(二)政策本身表述模糊且缺乏延续性

在对我国中高职衔接政策的解读与梳理过程中，笔者还发现，我国中高职衔接政策或文件在表述上存在着模糊不定的问题。政策文本并没有清晰、具体而确切地规定政策的执行者如何去执行文本上的内容，换一种说法，就是政策文本的制定者传递出来的信息会造成政策的执行者对政策的解读产生歧义。而且，由于政策执行者对政策的理解不同，有可能领会不全政策的真实意图，进而削弱政策原本应有的效力，导致政策的可操作性不强。例如，在2002年出台的《国务院关于大力推进职业教育决定》中，虽然明确提出“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。”［6］但是，并未规定扩大中等职业学校毕业生进入高等职业学校的具体比例是多少。同样，在这部政策中提到“高等职业学校可单独组织对口招生考试，优先招收中等职业学校优秀毕业生。”［6］但是，关于优秀毕业生的标准制定问题也没有明确具体的规定。又如，在《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中，对于招生对象的说明是:“招生对象主要面向当年参加全国普通高等学校统一招生考试的考生，也可招收少量的中等职业学校应届毕业生。由省招办统一择优录取。”［7］其中，类似“少量”、“择优”这种模糊表述，对于政策的执行会产生一定的难度，并且，不同的政策执行者对于政策的解读也会存在不同程度的差异，很难保障政策的应然效度。

另外，政策文本应该体现环环相扣、一脉相承和趋于完善的特点。但是，我国中高职衔接政策的部分内容存在不够连贯的问题。政策断层问题在我国中高职衔接政策中表现得尤为突出。例如，从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中的“高等职业技术院校要优先对口招收中等职业学校的毕业生”到1999年《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》指导具体实践，其时间间隔长达10余年，政策的断层问题致使中高职衔接在具体操作中缺乏强有力的可参照依据。

(三)政策缺乏信息反馈制度

政策的反馈是政策执行过程中不可或缺的重要组成部分。通过政策反馈，不断肯定或纠正、补充或完善政策执行中发生的问题，从而保证政策得到正确贯彻和执行。任何一项政策都不是十全十美的，尤其是随着时代的变化，原定的政策不能完全适应新的情况时，有必要对其进行修改、补充，使之不断趋于完善。但是在现阶段，我国还没有建立起一套科学、严格的中高职衔接政策的信息反馈制度，下层执行者和群众不知道如何更好地反映执行情况和问题，而上级对下层的执行情况不能及时准确地把握。［8］我国的中高职衔接政策尚未形成体系化的反馈制度，具体表现在我国的中高职衔接政策尚缺乏对政策反馈的明确而详细的要求与规定，政策的反馈环节几乎处于真空状态。政策的完整过程是由制定—执行—反馈评价三个阶段构成的。相对而言，我国中高职衔接政策还停留在制定后执行的阶段，缺乏反馈评价环节。对于政策执行得如何、政策执行中有无困难、在哪些方面存在困难、有多大程度的困难，以及政策在中高职衔接的实践中究竟发挥多大程度的效力，都无明确的反馈规约。因此，建立及时的信息反馈制度是提升我国中高职衔接政策效力的一个重要方向。

三、完善中高职衔接政策的建议

从数量角度来衡量，我国有关中高职衔接的政策可谓比较丰富，但是，从质量的角度来讲，无论是文本本身内容还是文本执行情况都有待于进一步提高。因此，建议从科学地制定政策、提升政策执行者素质和建立健全政策监督反馈机制等三方面，丰富和完善中高职衔接的政策。

(一)科学制定专项政策

要提升中高职衔接政策在实践中的效度，就要从源头抓起，即有关部门要加快中高职衔接领域的专项政策和配套政策的出台进程，使中高职衔接的实践真正有据可依，使中高职衔接真正走向正规。科学地制定中高职衔接政策，实现政策制定的科学性可以从以下几个方面着手。

1.提升政策制定者的能力。政策制定者的素质是保证政策文本本身质量的决定性因素。只有政策制定者具备专业的素养和合理的知识结构，才能保证政策本身的质量。因此，提升政策制定者的素质成为提升中高职衔接政策质量的重中之重。

2.规范中高职衔接政策制定的程序，实现中高职衔接政策制定的制度化和程序化。我国可以通过建立独立的政策评估组织，充分发挥民间评估机构的力量来推进政策制定的制度化与程序化。

3.在制定中高职衔接政策时，必须考虑目标既不可过于理想化也不可过于模糊和笼统，这两种目标取向都会导致在政策执行中出现偏差。

4.中高职衔接政策的制定要因时、因地制宜，符合职业教育的实际发展情况，即中高职衔接政策的制定应当充分考虑到不同地区的不同具体需要，切记不能“一刀切”，尽量使中高职衔接政策制定得周密而具体，具有可操作性。除了从以上几个方面来保证中高职衔接政策制定的科学性，还需要注意政策的稳定性问题。政策的稳定性是指政策有其生命周期，存在有效期限，在这个周期或期限内，政府动员各种资源并采取各种手段维护该项政策的有效性和权威性，非因特殊原因不对其做重大调整甚或废弃;在必要的政策调整过程中，尽量保持政策的延续性和稳定性。［9］如果政策频繁变动，一方面，会削弱政策本身的效力和权威，另一方面，会造成政府成本的增加和资源的浪费。

(二)提升政策执行者的素质

政策执行者的态度、素质与能力直接影响政策执行的效果。只有教育政策执行人员具备专业的素养、合理的知识结构、灵活的岗位知识、较高的政策水平，才能使教育政策执行达到预期的效果。［10］一般而言，导致政策执行者不能高效地执行政策主要有三方面原因:(1)政策执行者对政策的解读出现偏差甚至错误，而出现这种问题主要是因为政策执行者欠缺知识结构、阅历浅薄或视界窄小。(2)政策执行者受自身素质所限，难以寻找出有效的途径，造成政策执行的低效。(3)由于政策执行者价值观错位，往往造成政策的表面化、仪式化、程序化，使教育政策成为简单的文本拟订与颁布，使教育政策的执行变为简单的应付和摆设。［11］导致政策执行者价值观错位的根本原因是，政策执行者是区别于政策制定者的另一个利益群体，两者之间的利益难免发生矛盾与冲突。结合以上原因分析，可以从以下几点入手来提升政策执行者自身的素质。(1)加强政策执行者解读政策文本的能力，全面提升政策执行者对政策内涵的理解程度及贯彻水平。理解政策，需要了解政策的精神实质，包括政策制定的原因和要解决的问题，政策的指导思想、目标，政策执行后对教育改革发展的作用和意义，更进一步，还要理解政策所遵循的理论基础和教育规律。［12］提高中高职衔接政策执行者的能力，首先需要在政策颁布伊始就对政策的执行者进行培训，并且，在政策的执行过程中也要定期地培训和教育，以便更好地理解教育政策。(2)帮助中高职衔接政策的执行者掌握获得执行政策的途径、方法和手段的范式。(3)促进中高职衔接政策执行者正确价值观的形成。可以通过榜样树立法等手段促使地方执行者树立集体意识，即当地方教育机构的利益与中高职衔接政策发生利益冲突时，要服从全局利益。

(三)建立政策的监督反馈机制

建立和完善政策监督反馈机制是完善我国中高职衔接政策的一个重要环节。为了避免政策执行者对中高职衔接相关政策理解有误或者政策执行过程中的随意性等一系列问题，应建立一个完善的政策实施监督反馈机制，确保政策能够顺利发挥其应然效力。例如，可以通过出台监督—反馈—评价办法、定期发布监督反馈报告等多种方式来逐步建立一套完善的、切实可行的关于中高职衔接政策的监督反馈机制。而一套相对比较完善的政策监督机制应该是在国家统一领导下的，以地方为主、政府统筹的，包括企业、行业、学校、家长等多方社会主体参与的，权力与责任明晰、分工合理的监督机制。我国现阶段的政策监督机制普遍存在功能弱化的问题，监督在很大程度上是象征性的，即存在着不敢监控、监控不力和监控失职等现象。［9］需要明确的是，建立政策监督机制的目的并非在于惩罚失职者，相反，建立监督机制的真正目的在于及时发现政策执行过程中出现的问题，并且，及时提出解决问题的办法，以便更好地促进政策的执行，实现政策的预期效果。

［1］中共中央关于教育体制改革的决定［Z］.1985-05-27.

［2］黎志键，韦弘.中高职衔接的政策演变轨迹及其思考［J］.继续教育研究，2012(5):48.

［3］国务院.关于大力推进职业教育改革与发展的决定［Z］.国发［2002］16 号，2002-08-24.

［4］齐守泉.中高职专业衔接的政策诉求［J］.教育与职业，2013(18):6.

［5］教育部.关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见［Z］.教职成［2011］9号，2011-08-30.

［6］国务院.关于大力发展职业教育的决定［Z］.国发［2005］35号，2005-10-28.

［7］教育部.试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见［Z］.教发［1999］2号，1999-01-20.

［8］袁振国.教育政策学［M］.南京:江苏教育出版社，2000:333.

［9］黄忠敬.教育政策导论［M］.北京:北京大学出版社，2011:164，165.

［10］孙绵涛.教育政策学［M］.北京:中国人民大学出版社，2010:196.

［11］张社字.我国职业教育政策的效度分析［J］.教育与职业，2006(32):6.

［12］褚宏宇.教育政策学［M］.北京:北京师范大学出版社，2011:201.