雇员制，无法绕开的难点

武文

在诸多有关劳务派遣的非议声中，对于党政机关、事业单位的某些领域、某些岗位，是否适合使用劳务派遣的用工形式，一直是舆论争议集中之地。那么，劳务派遣制在这些领域还能走多远，用政府雇员制代替劳务派遣制的可行性到底有多大？要回答这个问题，就无法绕开政府雇员制这个亟待破题的难点。

派遣制VS雇员制

政府雇员制又称雇员制，是20世纪50年代联邦德国为适应政府组织弹性化、专业化的要求，而采取的公共行政改革措施。80年代后，美国、英国、澳大利亚、日本等国家，也纷纷根据本国实际进行了本土化改造，针对某些特殊职责和专业性强的职位，实行了公务员合同制管理模式。

由此可见，政府雇员制是政府以契约形式，聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作人员的公共人力资源制度。它通过公开招聘和签订劳动合同的形式，界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是提升政府的行政效率，降低行政成本，为社会发展提供多样化和高品质的公共产品。从某种意义上说，政府雇员制和劳务派遣制，至少在“三性”这个问题上有很多相近之处。

在一些国家的行政实务中，对政府雇员的范围和对象有两种理解：一种是广义上的，即包括公务员在内的所有行政公务人员都称为政府雇员；另一种是狭义上的，即政府从社会上直接招聘雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等专业人才，或打字、驾驶、维修、勤务等低端普通技能型务工人员。他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，而是按照雇佣合同享有权利、履行义务，在一定时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门。

在推行政府雇员制的德、美、英、澳、新等国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10%-20%。在我国，直到2002年才正式出现“政府雇员”这一称谓，即吉林省政府率先出台的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》将政府雇员分为“一般雇员”、“高级雇员”、“资深高级雇员”三类，薪酬比照公务员平均工资的2-15倍，并设14个档次。随后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、深圳、扬州等市，也纷纷开始尝试这一新型选才用人制度。

“混合式”用人待遇差别明显

目前，党政机关、事业单位存在着多种用人方式。一种是编制内用人方式，即公开招考、聘用的事业单位专业技术

人员和行政管理人员及占用编制的工勤人员等。这一部分人员按照《公务员法》以及《事业单位公开招聘工作人员的规定》等进行管理，享受国家规定的工资福利待遇；另一种是编外用人方式，又可细分为三大类：（1）聘用（任）制用人。即用人部门或单位的所需人员按照国家及省有关聘用制或聘任制的规定，通过公开招聘，以契约的形式聘用或聘任、管理。（2）劳务派遣用人。即劳务派遣服务机构根据用工单位的需求，通过公开招聘，把考核合格的员工派遣到用工单位工作，派遣员工的一切工资福利待遇由用工单位每月一次性转给派遣服务机构或公司，由派遣服务机构负责支付，并缴纳“五险一金”和对派遣员工进行管理。（3）非全日制用人或劳务用人。即季节用人、项目用人、临时用人等。

在辽宁省人力资源和社会保障行业协会秘书长姬养洲看来，将这么多用人方式混合在一起统一管理，将是一项巨大的考验：第一，用人方式繁杂，管理无序。就目前看，编外人员的合法性还未明确，缺乏统一的制度规范，实践中对编外人员的管理方式已经出现做法不一的混乱问题。

第二，在岗待遇不平等，即人们常说的“同工不同酬”。编外人员不是以管理、技术、工勤等岗位为基础建立劳动关系，而是以“身份标签”进行管理。而用人单位则出于用工成本的考虑，对编外人员支付的劳动报酬普遍较低。同时，还存在缴存比例低于实际收入等一系列问题。

第三，编外人员职业发展空间受限。在专业技术职称评定和管理职务晋升等事项上，编外人员不在评定范畴之内。此外，编外人员在加入基层党组织、工会，参加业务培训等方面，亦很难获得均等机会。

第四，人事、劳动纠纷投诉多。编外人员数量日趋增加，涉及到劳动合同签订、参加劳动保险及工资、福利、待遇等问题的投诉也越来越多。由于相关法律制度和政策不够完善，有关部门受理或处理上述问题的难度较大，编外人员的权益得不到及时、有效的保护，从而影响到了社会的和谐稳定。

姬养洲认为，“编外人员的管理难题”将是我国人事制度改革中最突出的问题。通过完善法律制度和政策法规来规范管理，是党政机关、事业单位深化人事制度改革的重要组成部分，而且涉及到党政机关、事业单位机构和人事制度改革深化的“顶层设计”，不仅是个现实问题，更是一个长远问题。

面对这些疑难杂症，一些学者寄希望于用雇员制化解编外人员管理中的诸多难题。但政府推行雇员制的道路并非一帆风顺，学者们也没有对此达成共识：

第一种观点认为，雇员制绝不是对现行公务员制度的补充，由于它尚处于试点阶段且涉及人数较少，仅仅适用于机关事业单位的专门部门或勤杂和辅助性部门，其作用不可高估。

第二种观点认为，雇员制可以产生“鲶鱼效应”，即采取一种手段或措施，刺激一些人积极参与市场竞争，从而激活整个大环境。它有利于机关、事业单位建立人员“能进能出”的动态机制，有利于克服因为工作职责不清而出现的相互推诿扯皮现象，还可以节约行政成本，减少财政开支。

第三种观点认为，推行雇员制只是“权宜之计”。要解决党政机关、事业单位的编外人员管理难题，根本是进一步改革公务员制度。有人担心政府雇员制的推行会演变成一种新的、隐性的政府机构和事业单位的人员膨胀现象，有人甚至认为这有可能导致“闲着媳妇请保姆”。

“混合用人”实属无奈

姬养洲认为，应对党政机关、事业单位编外人员有一个客观和清醒的认识，它反映了党政机关、事业单

位在人事制度改革过程中对多样化用人的客观需要。

首先，现行编制不能满足工作和发展的实际需要。我国现行的党政机关和事业单位依旧沿用二三十年前制定的编制标准。随着社会经济高速发展，尤其是党政机关和事业单位改革渐入“深水区”，许多机关的人员编制非但没有增多，反而有所减少，编外用人顺势而生。

其次，传统的人事制度用人僵化、进出口不畅，造成党政机关、事业单位机构臃肿、人浮于事。使用编制外人员，使用灵活、管理容易、听话好用，且进出口畅通，从而消除了党政机关、事业单位人员能进不能出的人员包袱，增强了组织活力。

第三，适应了减轻负担的实际需要。编外人员与编内人员相比，人工成本低，可减轻单位的经济负担。若采取外包或劳务派遣方式对编外人员进行管理，还可以减轻或免除过重的管理成本。

人事改革需迈出“艰难一步”

深圳大学当代中国政治研究所副所长张定淮认为，政府雇员制是通过引入市场机制和契约理念，来满足政府部门、事业单位对高端人才的需求并解决人才流动的问题。其成效如何虽还有待检验，但至少这种思路是值得肯定的。目前，政府雇员制还有很多问题需要在实践中逐一破解。

第一，由于雇员制有聘期限制，因此相对于公务员而言，雇员自身缺乏某种职业上的“长久安全”感。以深圳为例，《深圳市机关事业单位雇员管理实行办法》规定：“雇员合同的期限由雇用单位根据雇员的岗位任务确定，但每一雇佣期最长不得超过3年；合同期满依据本办法续签合同的最多可以续签2次，每一次续签合同不得超过3年。”类似这样的限期条款，可能会使政府雇员担忧在其进入中年后就业机会会大大减少，进而影响雇员工作的积极性。

第二，实行雇员制后，由于普通雇员在福利待遇上与公务员和事业单位职员的差距较大，因此会造成普通雇员心理上的不平衡。现在各地政府部门和事业单位在招聘雇员时的条件并不低，而公务员队伍中的人员由于身处“保险箱”，即使其工作表现不如雇员，却仍然可以享受比雇员更为优厚的福利待遇。在如今就业形势紧张的情况下，很多年轻人出于短期谋生的需要暂时屈就，一旦有机会，他们就会另谋高就。这种状况极易导致政府雇员制成为“职场跳板”。

第三，许多领导干部对政府部门和事业单位的普通雇员存在偏见，因此在对雇员放心使用、大胆培养的问题上存在着某种程度的“歧视”。

第四，如果在推行雇员制的同时，继续保留原有的事务性和辅助性部门公务员编制，注定会出现有些专家学者所担忧的“留着媳妇请保姆”的现象，进而使政府雇员制演变成一种新的、隐性的政府机构和事业单位机构臃肿的“催化剂”。

就目前的现实来看，在党政机关、事业单位推行雇员制还存在诸多障碍，因此劳务派遣制将成为这类机构编外用人的主体，并有可能长期存在，而在当前的舆论环境下，在政府中继续使用编外人员，无论是“派遣制”还是“雇员制”，都是人事改革的“艰难一步”，但这一步迟早都要迈出去。

我们应该积极地看到，从2008年1月1日施行的《劳动合同法》，到2013年7月1日施行的新修订的《劳动合同法》，劳务派遣作为我国一种新的用人方式和制度，已经上升到国家法律层面，并得以不断健全。因此，按照《劳动合同法》的要求，大力推行并逐步完善劳务派遣制，已成为当前和今后我国人事管理体制和制度改革的重要任务。从这些年一些地方政府的实践看，党政机关、事业单位用工实行劳务派遣制度十分必要的，完全符合国家法律规定。

在实行劳务派遣制的过程中，更要格外关注维护派遣员工的合法权益。一是劳务派遣机构与被派遣劳动者必须订立两年以上固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬；二是用工单位根据工作岗位实际需要与劳务派遣机构确定派遣合同及派遣期限；三是注重保障被派遣员工享有与用工单位相关岗位员工同工同酬的权利，无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或近似岗位劳动者的工资报酬确定；四是按规定为派遣员工缴纳“五险一金”；五是按规定支付派遣员工的加班费、绩效奖金，提供与工作相关的福利待遇；六是保证连续使用派遣员工正常工资的调整。