后土地财政时代地方政府债务风险防范的政策建议

2014-07-31朱新现

宜宾学院学报 2014年9期

朱新现

(福建师范大学，福建福州 350108)

地方政府债务，是指地方政府作为举债的债务人需要承担的债务，多是地方政府和所属的部门为地方公益性集体项目建设，举债对象一般为银行或者通过地方政府融资平台进行举债。根据我国审计署的规定，我国政府性债务包括三个部分：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

随着地方政府债务的逐年扩大，对地方政府债务风险的研究也受到诸多学者的关注。林晓宁(2013)从财政视角探讨了我国地方政府的债务危机，认为地方政府债务如果管理不慎，可能会引发财政整体危机[1]。李腊生等(2013)从中央政府和地方政府之间的关系出发，考虑到地方政府债务的可转移性对地方政府债务风险进行了实证分析[2]。孙国伟(2013)则对我国中央和地方两级政府债务融资效率性和稳定性的统一进行了探讨，提出两级政府融资的理论互换方式和债务期限结构优化管理的基本原则[3]。伏润民等(2013)对我国地方政府债务的可持续性进行了论证[4]。

我国地方政府债务急剧膨胀与土地财政制度的推行是分不开的。然而，土地财政只是一种过渡手段、短期行为，仅依赖土地财政是无法维持我国地方政府债务持续性的。此外，我国在房地产市场调控方面力度逐年加大，强调避免房价反弹，直接后果是地方政府土地交易数量大幅度下降，土地出让收入也随之减少。随着我国经济结构的进一步调整，类似前几年出现的“土地盛宴”难以重现。地方政府债务管理中存在的一个主要问题是：地方政府无论是举债还是偿债均对土地出让收入存在较大的依赖，在后土地财政时代，继续依靠土地财政的形式来维持城镇化的建设是不可取的，同时要警惕地方政府债务转嫁。有鉴于此，本文提出地方政府债务的风险管控主要在于维持地方政府债务的可持续，同时对地方政府的债务规模建立相应的预警机制。

一我国地方政府债务现状和成因

(一)我国地方政府债务现状

《全国政府性债务审计结果》显示：截止2013年6月底，我国地方政府可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元，占24.25%。相比较2010年，负有直接偿还责任的债务有所下降，负有担保责任的债务上升了8.67%①。其中融资租赁、垫资施工和BT(建设—移交)这类新的举债方式存在监督方面难度大和融资成本较高的问题，是政府可能承担一定救助责任债务的主要内容。2014年《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》关于地方政府性债务审计查出问题：一是部分地区存在变相融资的现象，多通过信托、BT和违规集资等手段开展，其中违规集资30.59亿元；二是部分地区债务增长过快问题；三是地方政府债务管理制度缺失，监管整改力度不足，其中违规债务817.67亿元。②

地方政府性债务风险还表现在地方政府债务增长较快，截止2013年6月底，省级年均增长14.41%、市级17.36%、县级26.59%。地方和行业分布不均，在部分省市存在债务率达到100%，借新还旧率超过20%，高速公路偿债压力很大，全国还贷高速公路债务19 422.48亿元。违规融资行为和违规使用政府性债务资金情况频繁出现，地方违规举债2 457.95亿元，违规担保3 359.15亿元，违规发行债券423.54亿元。地方政府债务在偿债时过分依赖土地出让金，截止2012年底，全国11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还债务34 865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。①

(二)我国地方政府债务成因

2008年美国次贷危机爆发全球受到波及，为保障我国经济的持续增长，政府采取了积极的财政政策和宽松的货币政策，随后2009年中央推行4万亿投资计划，为促使地方政府配套资金及时到位，中央首次提出了以土地出让收入用于弥补地方政府财政收入。

1.财政体制方面地方政府财权与事权的不匹配。地方政府债务在成因方面，最根本的原因便是分税制以来形成的“财权上收、事权下放”财权与事权不匹配。城镇化进程中，地方政府在城镇建设中扮演着重要角色，资金的匮乏使得地方政府不得不借助土地财政这一方法。早期土地财政助推地方经济发展具有明显的作用，虽然随着市场经济体制的建立，地方政府开始意识到土地财政的缺点，不过出于地方政府对中央政府的依存关系，地方政府债务的规模不降反增。

2.GDP竞赛的过程中地方政府的债务不断扩大。经济快速发展、城镇化快速推进的大背景下，地方政府盲目地追求经济指标，以及唯GDP的考核标准是地方政府债务规模不断扩大的直接原因。经济基础相对较好的省市在经济发展的过程中，尚且大举借债用来支撑公共设施和公共服务的配套建设，经济基础本就薄弱的其他省市，却在追求基础设施建设上看齐发达城市的标准，结果只能是“不穷的变穷，穷的更穷”。

3.地方政府双重代理人的身份。我国地方政府管理地方事务是受了中央政府委托，承担一定的责任，同时，地方政府进行地方事务管理，提高当地人民生活水平是受到当地人民的委托，所以地方政府实际上是一个双重代理人的身份[5]。由委托—代理理论，在权责对等的时候委托代理关系才是有效的。首先在我国，地方政府履行的是代理人的行为却不被委托人监督，首先中央政府对地方政府考核的指标中不包括债务，地方政府可以通过举债来提高政绩；其次当地居民无法对地方政府进行考核，地方债务绕过了《预算法》的限制；最后地方政府本身不具备承担风险的条件。地方政府无须为举债后果进行负责，是我国地方政府债务不断膨胀的根源。

此外，李虎(2013)认为地方政府仅依赖中央政府通过税收返还形式的转移支付不利于均衡地区间财力，增加了地方政府的债务[6]。卜鹏爱等(2013)认为地方政府债务的一个重要原因是债务管理制度的缺失，地方政府在举债方式、举债规模、举债风险控制上无法可依，有的单位和部门通过签订虚假合同套取银行资金和违规担保，形成地方政府债务[7]。

二土地财政在地方财政中的地位与影响

(一)土地财政在地方财政收入中占据着重要地位

当前土地财政在我国地方政府财政收入中占据着重要地位，依据国家审计署公布的数据整理，截止2013年6月，部分城市土地出让收入占当地财政收入比例过高，其中天津的土地出让收入占财政收入比例达到89.2%，成都为68.0%，上海为50.3%，杭州为47.3%③。

图1 土地出让收入与财政收入比

土地成为地方政府筹集城镇化建设资金的有力保障，土地财政主要通过四种方式为地方政府增加财政收入：其一，低价征地高价出售，即土地出让金的形式获益；其二，高地价推动高房价，带动房地产税和物业税快速增长；其三，在税收方面，低价出让给企业吸引资金的涌入，推动地方经济发展的同时为地方增加税收收入；其四，把土地作为抵押向银行贷款用于支持城镇化建设[8]。

(二)土地财政对地方财政具有双重效应

1.正效应：助推地方政府城镇化建设。在推进城镇化的进程中，地方政府扮演着重要的角色，由于分税制的限制，地方政府在资金筹集方面不得不借助于土地财政的形式来维持城镇化的推进，由上文数据可知，土地出让金对地方财政的支撑作用明显。尤其在经济繁荣时期，房价和地价相互推动上涨，土地财政有力地推动了地方政府城镇化建设。杜雪君等(2009)对我国土地财政与经济增长之间进行实证分析，结果显示土地财政对经济增长具有明显的促进作用[9]。张昕(2011)对省际面板数据进一步分类为东中西部分别分析，发现土地出让收入推动经济增长的能力与当地城镇化水平高低有很大关系，在城镇化水平高的城市，土地出让收入作用呈现下降趋势[10]。

2.负效应：加剧地方政府债务风险。对土地财政过分的依赖所带来的直接影响是加剧地方政府债务风险，土地财政得以持续推进城镇化建设的前提是以土地带来的收益能够持续维系。土地财政受到土地市场、房地产市场影响巨大，因此房地产市场一旦冷却降温，以土地财政为主的地方政府财政收入会出现大的波动，地方政府融资平台将会受到巨大的风险冲击。何杨等(2012)从土地财政视角对地方政府债务融资风险进行了计量分析，认为高度单一依赖土地出让金的格局不被打破，地方政府未来会面临严重的偿债风险[11]。

(三)地方政府债务风险分析

在土地财政时代，地方政府依靠土地出让金收入足以支撑地方政府债务的持续，而在后土地财政时代，土地财政助推经济发展的能力下降，地方政府缺乏有效的资金来源来支撑债务。因此对地方政府债务风险偿债资金链条的薄弱环节进行分析非常重要，银监会披露，当今银行业的三大风险中地方政府融资平台的贷款风险排在首位。

1.金融风险。融资平台将资金大多用于没有太多经营性收入，债务偿还几乎全部依靠财政收入的项目给地方政府财政带来巨大压力。此外，2013年地方政府性债务资金来源集中在银行贷款、BT和发行债券。地方政府融资平台的信贷违约风险给银行信贷安全带来了巨大的压力，如果房地产市场出现降温，将直接导致土地收益下降，融资平台信贷资产质量将大幅度下降，从而引发金融风险。

2.财政风险。2013年全国性政府债务审计结果显示：地方政府负有偿还责任的债务增长较快。相比2010年省市县三级负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%达到了10.57万亿元，地方政府债务规模的增长速度远超经济增长和财政收入增长速度。城投债作为地方政府债务的主体，2014年将迎来3 500亿元的兑付高峰，这对于大多数的地方政府构成巨大财政方面的压力，处理不当可能会导致地方政府财政风险。

3.风险转嫁。地方政府债务风险，不仅会影响到民众对政府的信任而且会影响到社会的稳定。如果地方政府债务巨大，可能导致的后果是政府拒不还债，影响政府的公信力。当土地市场、房地产市场不再繁荣，土地财政会成为地方政府债务爆发风险的助力，加剧地方政府债务危机。此时要防止地方政府债务转嫁行为：地方政府通过乱收税费和借新还旧的形式，分别实现对下和对未来的债务转嫁，实际上是转嫁到了纳税人身上。地方政府拒不还债，中央政府实施救助行为，债务危机从地方政府转嫁到中央政府，如果中央政府财力不足，可能会发生主权债务违约的严重情形。

(四)后土地财政时代地方政府面临更大的风险挑战

近年来，国土资源部、住建部等各部委陆续发表声明，重申中央调控房地产的决心和力度。毋庸置疑，随着我国经济结构的不断调整推进，我国经济转向自主有序增长，类似前几年出现的“土地盛宴”将难以重现，这也宣告我国已经进入后土地财政时代[12]。从数据上看，2012年购置土地面积为35 666.80万平方米，远小于2011年购置面积，下降幅度明显④。

土地市场不再繁荣，意味着土地出让金对于地方政府的财政收入贡献也在下降。此外，自2011年以来，国家关于土地出让金的使用下达了硬性规定：土地出让金中的10%用于农田水利建设，10%用于保证性住房的建设，10%用于教育资金⑤。由上可以看出，后土地财政时代地方政府仅依赖土地出让收入必然导致地方政府财政吃紧，地方政府偿债能力也将再次受到波及，地方政府融资平台风险进一步扩大。

三后土地财政时代地方政府债务风险防范的政策建议

化解地方政府债务危机，无非是从支出和收入上下功夫，增加财政收入和减少财政支出是降低地方政府债务风险的必然途径。在后土地财政时代，土地财政对于城市发展的推进作用有限，更要注意地方政府债务风险的防范。

(一)建立财权和事权相匹配的财政制度，加快房产税立法，纠正GDP崇拜防控债务风险

从财政角度看，加快财政体制改革，改变分税制以来地方政府财权与事权不匹配的局面。应对新一轮的城镇化建设，要给予地方政府更多的财政支持，防止为求发展而盲目过度借债。从税收角度看，地方政府税源不足，税种较少。防范地方政府债务风险，增加地方政府的收入是关键。由图1可以看出，地方政府的财政收入主要依赖土地财政，在后土地财政时代，减少地方财政收入对土地的依赖有助于控制地方政府债务风险，逐步以土地相关税费来取代土地财政。十八届三中全会上中央首次提出房产税立法问题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快立法并适时推进改革”。确立房产税，并将房产税纳为地方政府税收的主要税种，可帮助地方政府形成可借能还的良性循环，对于防范地方政府债务风险有着不可或缺的作用。

地方政府双重代理人的身份导致地方政府债务不断膨胀。控制地方借债的规模，一个重要的因素是控制地方政府借债的冲动，这涉及到地方政府政绩考核的问题。我国正处于城镇化高速推进的阶段，这一问题更加值得注意，转变以GDP为主的政绩考核制度，建立起“谁投资，谁负责”的长效机制，注重跨年度预算平衡。地方政府在新项目上马时，要在可行的预算约束内开展，并且对投资效果要有所监督，防止应届地方政府无成本地为了政绩而去举债，从根本上防控债务风险。

(二)拓宽地方政府融资渠道，推动地方政府融资平台健康发展

1.建立一个共同发债的筹资机构为地方政府提供稳定的资金支持

拓宽城市建设融资渠道，从多方面筹集城市建设资金，减少对土地财政的过度依赖，是应对后土地财政时代到来的重要措施。我国地方政府债务规模日益扩大，不同地区举债能力差别很大，相对贫困的省份由于信用问题而存在难以发行债券的问题。以上海市和西藏为例，2012年上海市和西藏的财政收入分别为3 743.71亿元、86.58亿元，财政支出分别为4 184.02亿元、905.34亿元，财政支出和收入比例为1.12∶1和10.45∶1⑥。债券的发行如果完全由市场决定，投资者会选择有良好财政收入的地方政府单独发行的债券，与西藏相比较，投资者更倾向购买上海市政府发行的债券，因此我国可以在各地方政府间通过协作建立起一个共同的筹资机构，这个机构负责联合不同地区、不同收入水平的地方政府，共同发行债券[13]。几个地方政府或者十几个地方政府联合在一起，共同发行债券，这对于解决贫困地区融资难的问题有较大的帮助，同时有助于提高政府债券的信用评级。

图2 我国分地区财政收入与财政支出(单位：亿元)⑦

共同发行债券对于财政收入较少的地方政府，如青海、西藏、宁夏等，提高其发行债券的效率具有明显作用：一是提高债券的流动性，帮助低财政收入政府筹集资金；二是完善债券发行的制度，降低成本。共同发行债券的缺点是存在道德风险，由于地方政府共同发债，债务人不再是单独的某一个政府，低财政收入地方政府可能会依赖高财政收入的地方政府偿还本息。

此外，债务的偿还期限与项目的运营期限要相匹配，避免一届地方政府发债，多届地方政府进行还债的局面出现。与地方政府债务相配套的偿债机制是地方政府债务持续性的一个重要保障，逐步建立地方政府债务偿债准备金制度。政府作为借款的主体应当制定成熟的还本付息的计划，在此基础上政府应当针对可能发生的债务风险储备一定的准备金，偿债准备金可以从每年的财政收入中预留。

2.推动地方政府融资平台健康发展

政府融资平台作为制度上的创新，有助于地方政府在财政收入不足时综合运用社会资源开展城市建设，据统计，参与2013年全国政府性债务审计的融资平台达7 170个，其中存在很大隐患，地方政府融资平台存在违规融资、违规使用政府性债务资金的现象：融资平台将债务资金违规投入资本市场22.89亿元，违规投入到房地产市场高达70.97亿元①。促进地方政府融资平台健康发展有助于地方政府债务的可持续性。

地方政府债务资金45.45%来自地方政府融资平台，融资平台的健康发展是地方政府债务可持续性强有力的保障。融资平台要强调经营自主，加大监管力度，坚持走“自负盈亏，持续发展”的道路。推动融资平台健康发展首要任务是立法，完善地方政府投融资法律法规，使地方政府融资合规有序进行。其次构建多元化融资体系是基础，以经营性基础设施建设为支撑，进行发债融资。

(三)地方政府债务风险控制以市场控制为主

在后土地财政时代，仅依赖土地财政无法维持地方政府债务的可持续性，随着我国经济市场化推进，地方政府举债和偿债交由市场完成，地方政府在债务风险控制机制上应选择市场控制机制。国际上对地方政府债务风险控制有四种机制：行政控制、市场控制、规则控制和合作协调控制。行政控制即审批制，容易引发地方政府的道德风险，适合规模较小的国家。市场控制是指地方政府需要对自己的举债行为负责，如美国就是采取的市场控制机制。规则控制是指地方政府举债行为受到中央和地方政府制定的财政规则影响。合作协调控制是指地方政府通过和中央政府进行协商，共同商议举债规模，适用于人口和地方政府数量少的国家。

以上四种控制机制中，最适合我国的是强调公开透明的市场控制机制。在市场控制机制下，地方政府债务规模受资本市场影响，是和地方财政收入相协调的。我国要建立起有效的财政管理制度和债务风险控制机制才能从根本上将地方政府发债纳入良性循环轨道[14]。提高举债行为的透明度，健全债券市场发行机制，完善地方政府防范风险的长效机制，建立起真正能够履行责任的市场控制机制[15]。

(四)将压力测试引入地方政府债务风险预警机制

对地方政府债务进行经常性风险评估是保障地方政府债务可持续性一个重要的措施。在后土地财政时代更要注意风险的预警，针对地方政府融资平台公司进行可行性论证分析和风险评估，并制定出相应的预案来化解可能出现的债务风险。

压力测试作为一种可信赖的风险估计方法可以引入到地方政府融资平台债务风险预警机制中来。压力测试是指金融机构在遭遇小概率事件如房价下跌30%，股市暴跌20%等冲击时模拟出金融机构的承压能力[16]。将压力测试应用在地方政府融资平台，通过设计不同的压力场景，选择承压对象可以实现对地方政府债务进行风险评估和预警。刘尚希等(2012)对“十二五”时期我国地方政府债务进行了压力测试，结果显示地方政府债务和地方政府财政总体上是风险可控的，地方政府性债务风险可逐步化解[17]。

参照国际组织的习惯做法，可以选择负债率(年末债务余额与GDP比率)、政府外债与GDP的比率、债务率(年末债务余额与政府综合财力比率)和逾期债务率等指标对地方政府债务负担情况进行分析。通过比较地方政府各风险指标与国际通用的控制标准参考值，来对地方政府债务风险进行评估。

表1 2013年全国政府性债务各风险指标①

将压力测试引入到地方政府债务风险预警机制具有重要意义，它能够有效帮助地方政府对风险进行识别，通过各类假设情景的设计，模拟出地方政府需要面对的债务风险，从而做出预案并采取应对措施。具体程序：1.选择承压指标，可考虑负债率、政府外债和GDP的比率、债务率、逾期债务率等。2.选择压力因素，可以选择地价、房价和房屋销售量。3.情景模拟，可运用历史模拟法、专家情景法、组合情景法设计不同压力情景，假设房价、地价等因素在轻度、中度和重度下降时对地方政府债务风险的影响。4.构建压力传导模型，通过情景分析模拟出不同情境下，例如房价下跌，导致土地出让金收入减少，房产税、物业税收入减少，进而模拟出对地方政府的财政收入的影响，从而达到对地方政府债务风险进行预警的目的。在后土地财政时代，地方政府债务可能会由于缺乏财政资金支撑而变得相对脆弱，运用压力测试的方法对地方政府债务风险进行评估，对可能会导致地方政府债务风险爆发的脆弱环节进行分析，提前采取应对风险的措施。

注释：

① 资料来源:审计署《2013年第32号公告——全国政府性债务审计结果》。

②资料来源:审计署《2014年第1号公告——关于2012年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况》。

③资料来源：审计署《2013年6月10日公告——36个地方政府本级政府性债务审计结果》。

④资料来源：http://news.dichan.sina.com.cn(2012全年房地产市场研究报告)。

⑤资料来源：http://finance.ifeng.com(土地出让金10%用于水利建设)。

⑥资料来源：《上海统计年鉴》(2013)和《西藏统计年鉴》(2013)。

⑦资料来源：《中国统计年鉴》(2013)。

参考文献：

[1] 林晓宁.基于财政视角下我国地方政府债务危机在探讨[J].东北师大学报,2013(1):35-38.

[2] 李腊生，耿晓媛，郑杰.我国地方政府债务风险评价[J].统计研究,2013(10):30-39.

[3] 孙国伟.债务期限结构、流动性与公共债务管理[J].金融评论，2012(5):78-89.