我国非公募基金会发展面临的挑战及对策

潘宜兴

(西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)

随着政府职能转变的深入，放宽对基金会等慈善组织的准入机制的时机已经到来。民政部已经把修改《基金会管理条例》(以下称《条例》)提上工作日程。国务院发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中对社会组织管理要完成的工作作出了明确规定：“公益慈善类社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”。从政府对基金会的政策，不难发现基金会发展的黄金时期即将到来。为了促使我国非公募基金健康平稳地发展，对目前非公募基金会发展内外环境进行实证分析，希望能使其在发展中规避风险抓住机遇，承担起其应尽的社会责任和使命。

一 我国非公募基金会的政策环境和发展现状

(一)我国非公募基金会的政策环境

2004年6月颁布实施《条例》，将我国的基金会分成向大众募捐的公募基金会和不得向公众募捐的非公募基金会两大类，确立了我国非公募基金会的合法地位，为非公募基金会的高速发展提供了法律保障。此后政府相继出台了《基金会信息公布办法》和《社会组织评估管理办法》，在制度层面完善了基金会信息透明化和组织规范化，并且也为以后对慈善类社会组织在政策税收倾斜提供了依据。非公募基金会在这种宽松的政策下异军突起，在公益领域得到了长足发展，2011年我国的非公募基金会在数量上已经超过了公募基金会，非公募基金会发展有“井喷”之势，成为中国基金会家族不可忽视的力量。

(二)我国非公募基金会发展现状

1.非公募基金会数量

我国非公募基金会从无到有,在数量上，2004年以后不断增加，根据中国基金会中心网2013年5月统计数据显示：我国有3158家基金会，其中1811家非公募基金会①，公募基金会1347家。通过图1发现2008年也就是汶川地震后我国的非公募基金会进入一个快速发展时期，在这一时期全国各族人民对灾区的捐助，使得一些企业及社会组织看到了基金会在公益领域的价值，纷纷建立基金会，其中建立较多的是非公募基金会，在2011年非公募基金会的数量超过公募基金会。在质量上，出现了资产丰厚的，专业化的非公募基金会，例如：南都公益基金会其公益基金过亿，其公益项目“银杏伙伴成长计划”为公益人才的成长做出了较大贡献。非公募基金会已开始由量变转向质变。

图1 2003～2013年我国基金会数量变化趋势②

2.非公募基金会地域分布

由表1可见，我国公募基金会多数分布在东部地区，中部次之，西部最少；非公募基金会分布与之相同，且东西部差距更大，七成以上的非公募基金会分布在东部，西部一成都不到，像西部的贵州省、甘肃省和西藏自治区分别只有1家、8家和2家非公募基金会，而东部的江苏省、福建省和广东省分别有239家、123家和216家，可见差距之大。还有就是东部非公募基金会数量远远大于公募基金会，中部公募和非公募基金数量较为平衡，西部非公募基金会数量少于公募基金会。由此可见：非公募基金会数量与各地区的经济发展水平关系密切；非公募基金会对地区经济的依赖程度高于公募基金会。

表1 全国基金会地区分布状况表③

注：缺失11个数据

3.非公募基金会收支现状

通过对1284家非公募基金会2011年度工作报告分析发现：2011年全国非公募基金会总收入约为198亿元，其中捐赠收入为1 861 760万元，占总收入的94%；总支出约为76.54亿元，其中公益支出为738 089万，行政办公支和工资福利分别是出为11 567万、6489万，占总支出的2.36%，平均每一家非公募基金会的行政办公支出和工资福利为90 085.67元和50 537.38元。[1]

4．非公募基金会专业化程度

2011年全国基金会专职人员共有8532人，非公募基金会专职人员共3367人，占总专职人员的39.46%，平均每家非公募基金有2.7个专职员工，而全国基金会平均为3.6个，公募基金会是4.7个。可见非公募基金会在专业化程度和公募基金还存在差距。

二 我国非公募基金会发展面临的机遇

(一)国家政策及激励机制完善。2008年1月份实施的《企业所得税法》对企业参与公益捐赠的税前扣除比例从3%提高到12%,[2]在目前非公募基金收入主要靠企业、企业家等捐赠的情况下，对基金会规模的扩大提供了机遇。民政部已开始对《条例》进行修改，即将改变过去基金会申请双重管理体制，实行民政部单一管理，加快政社分开，建立现代化依法自治的社会组织体系，这无疑为企业创办基金会“亮绿灯”。《社会组织评估管理办法》的颁布在规范基金会行为的同时，也为基金会申请政府税收减免和政府财政补助规定了标准，在很大程度上在公益领域引进了市场竞争机制，优胜劣汰完善激励机制，使好的基金会做大做强，对绩效差的基金会实行退出机制，使得公益事业整体在享受国家政策倾斜的同时增强危机意识。

(二)行业自律机制和透明度建设增强。 从《中国非公募基金会自律宣言》到《中国基金会4.20救灾行动自律联盟公约》④(下面简称《公约》)无不显示出我国慈善行业自律机制的增强，基金会从内部加强自律规范自身行为，及时有效专业地披露组织信息，在增强透明度和提高社会公信力方面取得了骄人的成绩。在今年雅安地震救援中基金会发挥了重要作用，在遭受郭美美炫富等事件对基金会公信力下降的影响下，《公约》的执行要求其成员及时披露善款流向，使捐赠者及时了解到他们的捐赠用到了那里，怎么用的，起到了示范作用，为以后基金会内部行业合作提供了范例。合作双赢对慈善行业同样适用，尤其对于非公募基金会。

(三)企业、社会和个人社会责任增强。随着我国构建和谐社会，我国的企业、社会和个人的社会责任感不断的增强，社会整体素质文明程度不断提升。显然非公募基金会的资金来源单一化，使得非公募基金会相比公募基金会有更强的独立性，可以自主开发项目拓展公益领域，更好地根据实际情况发展公益事业，这些优势使得更多的个人及企业投身于非公募基金会的创建，提高社会了公益热情，进而也提升了每个社会人的社会责任感。[3]企业社会和个人社会责任感的增强会不断地为非公募基金会的发展提供文化氛围，使全社会都积极投入到公益事业中，促进全民公益时代的到来。

三 我国非公募基金会发展面临的挑战

(一)行业竞争对非公募基金会发展的挑战。与公募基金会相比非公募基金会不能向社会大众募捐，只能依靠发起者的持续投入，对发起人及发起人关系网依赖较大。由于资金限制也使得其规模比公募基金会要小，同时对专业人才吸引力不如公募基金会，这些都使得在市场竞争中非公募基金会处于劣势，导致了社会认知度较低。如何应对公募基金会的挑战是非公募基金会在发展的道路上不可回避的问题。[4]

(二)社会需求多元化与公益项目运作效率的矛盾。 一方面，《条例》规定基金会支出中行政办公支出和人员工资不得超过总支出的10%；另一方面，社会大众对基金会的误解，如果把捐赠者的捐赠用于提高人员工资福利就使得其失去了慈善的性质。过低的行政成本和人员工资不利于吸引人才和项目运作，非公募基金会提供社会公益资源不能仅仅依靠社会大众的志愿精神，还要依靠大量高素质的专业化人才，因为每一项公益项目都需要进行科学合理的规划和执行，专业人士在运作上就有优势。但是对我国非公募基金会而言，由于在社会政策方面和基金会发展阶段都存在着阻碍基金会吸引人才的障碍，使得我国的非公募基金会的专业化程度远远滞后于现实发展的需要，远不能满足人民日益多样化的公益需求。

(三)民众要求信息公开和非公募基金会信息不透明的矛盾。郭美美炫富、卢美美事件以及“万元帐篷”等慈善丑闻频发，使得要求基金会信息公开的呼吁接踵而至，虽然丑闻多发生在“官办”基金会中，但是对其他基金会也有影响。基金会信息公开透明是大势所趋，但是由于我国基金会发展还处于初级阶段，不论是在技术还是在制度层面，基金会的信息公开还存在很多障碍，虽然基金会行业在信息公开方面做了很大的努力，但于民众的期望还存在较大的差距，基金会在信息公开的道路上任重而道远。

(四)募捐渠道狭小，资金增值缓慢，投资方式单一。我国的非公募基金收入主要还是靠捐赠，提供服务和投资收入远远低于捐赠收入，这样不利于基金会的长久发展和保持自身的独立性，过度依赖捐赠容易被捐赠者支配，失去了作为独立性基金会的发展很难做到创新。而且在对原始资金的增值保值能力上我国的非公募基金会过于保守，一般是购买国债存进银行等收益低安全系数高的投资模式，但是《条例》第二十九条规定“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。”这就使得有一些资金管理不善的基金会负增长，长此下去不利于公益事业的可持续发展。

四 我国非公募基金会抓住机遇应对挑战的对策

(一)信息公开与内部治理。非公募基金会以网络在线报告的形式创办全国统一的网站或者报刊，实时披露组织的财务信息和非财务信息，规范地公开传递基金信息，定期向社会公布基金会善款筹集、管理、使用和效果等信息，自觉接受政府管理部门和社会各界的监督[5]。基金会信息的公开透明，不仅提高社会公信力，而且是问责机制的基础。非公募基金相比公募基金更具有活力和灵活性，对于组织内部制度来讲要完善理事会制度和议事制度，合理安排员工职责，避免不必要的职责交叉，职责混乱不明导致基金会绩效降低，合理的对组织内部治理，对于提高基金会公益资源利用率以及公益项目运作有重要作用。现代非公募基金会组织的信息公开是大势所趋，完善的信息公开体系应该是基金会本身壮大以及社会捐赠者维护其捐赠物合理有效利用的要素。组织内部优化配置是提高组织效能，节约资本提高慈善资源分配能力的基础，非公募基金会的成败可以说关键在于组织内部合理构成以及社会公信力。

(二)改善投资理念，开源节流。非公募基金会自创建伊始就在善款筹措上处于劣势，目前大部分非公募基金会得不到政府财政补助，善款还是主要依赖创始人和创始人关系网来获取，即捐赠收入。随着进入风险社会，公益领域不断开拓，狭隘的募捐渠道已经不能满足公益项目增加的需求，非公募基金会自身开源节流迫在眉睫。如何开源节流，首先，改变原来保守求稳的理财观念，让“死钱”活起来，投入到市场中，非公募基金会可以为政府提供公共服务和公共产品；再次，资本的运作要交给专业人士，在市场竞争中，资本在专业人士手中能更好地保值增值，尽可能规避风险；最后，基金会本身在运作每一项公益项目前，要做好宣传，扩大社会影响力和知名度。

(三)引进人才增强项目运作专业化。 《条例》对于行政办公和工资福利支出的限制在一定程度上阻碍了基金会对人才的吸引力。对于非公募基金会来说，如何在符合《条例》规定下吸引更多的人才迫在眉睫。首先，非公募基金会要加强和高校的联系，可以为在校生提供实习岗位，增加他们对基金会运作的了解，以便为他们在以后的择业中提供一个选择；其次，相应的提高工资福利，过低的生活保障在市场中和营利组织高的工资福利竞争明显处于劣势，“0”工资要被时代抛弃，员工工资福利的提高并不意味着慈善资源的“腐败”，相反，专业化高素质的公益团队能够高效地利用有限的公益资源满足更多的需求者；最后，员工要减少兼职，现代公益事业运作繁琐，需要全职人员专心去做，兼职人员不能有效地了解社会民众的公益需求而且占据了较多的决策层，用较高的职位来吸引人才，专业的人才在“理性经济人”驱动下能做出合理的选择，增加吸引人才的核心竞争力。

(四)加强交流与国际接轨。地域限制了非公募基金会的发展，如何走出去不仅仅是政府政策的问题，更是非公募基金会自身发展急需解决的生存问题。基金会战略制定要长远有战略性，基金会与政府、基金会与其他社会组织以及基金会之间要打破行业偏见加强合作交流，相互学习弥补不足，打造合作共赢的局面，不仅要在国内加强交流，而且还要走出去与国际接轨。我国的非公募基金会起步晚还处于初级发展阶段，而美国等西方发达国家慈善组织不仅数量多而且在组织治理、信息公开和人力资源管理等方面都值得我们学习，而且与国际接轨还能得到国际上慈善资源。公益资源全球共享是未来慈善事业发展的一个趋势，怎样在未来抓住机遇获取更多的公益资源对现在的非公募基金会管理提出了挑战。

注释：

① 截止2013年5月全国性非公募基金会94家，地方性公募基金会1717家。

②2004年之前没有公募和私募基金会之分。该表数据2010年之前来自《2010年中国非公募基金会发展报告》，2011年来源于民政部，2012～2013年实时信息来自于基金会中心网。没有列出境外基金代表机构数量。

③数据来源：基金会中心网，http://www.foundationcenter.org.cn/search/orders,2013年5月。

④其成员包括非公募基金会12家，公募基金会29家，共41家。

参考文献：

[1] 刘忠祥.基金会蓝皮书——中国基金会发展报告(2012)[R].北京:社会科学文献出版社，2013.

[2] 王名.我国进入基金会黄金机遇期[M].中国发展简报(2001-2012).北京:知识产权出版社,2013.

[3] 高功敬.中国非公募基金会发展现状、困境及政策思路[J].济南大学学报，2012(3)：63-71.

[4] 杨龙，吕宁.我国非营利组织发展的困境与对策[J].宜宾学院学报,2008(7)：13-14.

[5] 黄春雷.我国慈善组织绩效及公共政策研究[M].北京:经济科学出版社，2011:152-153.