土地换保障:总体现状及区域差异（2004—2011）*

2014-07-31张新文杜春林

中共南京市委党校学报 2014年5期

张新文杜春林

（南京农业大学公共管理学院江苏南京 210095）

一、问题缘起

十八届三中全会明确提出城镇化过程中要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。在相对贫困的农村区域，土地对于农民而言不仅仅是生产要素，还发挥着社会保障的功能，可以解决农民最基本的温饱和就业等问题，特别在社会保障体系不完善的情况下，土地的保障功能不可忽视。［1］随着城镇化的加速推进，大规模征地所带来的直接后果就是促使农民主动或被动地“洗脚上岸”，从而成为失地农民。据不完全统计，当前累计的失地农民可能已达4000－5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20%，失去土地对于农民而言就意味着失去最基本的社会保障。在分税制主导的财政管理体制下，地方政府是本辖区内公共产品的主要供给主体，因此地方政府的财政支出规模与支出结构直接决定了辖区居民的社会福利水平。然而，近十年来，地方政府财政支出中社会保障的比例从2003年的14.03%下降到2012年的11.2%（如下图所示），整体上出现逐年下滑的局势。这无疑与中国当前努力完善社会保障体系，提高公民社会保障水平的政策意图相左。

二、文献回顾及研究不足

为什么会出现地方政府社会保障支出比例逐年降低的现象?在当前学术界有两种不同的研究。其一认为，社会保障的投入与产出周期较长，在短时间内无法体现出地方政府的官员政绩，再加上地方政府财权与事权之间不匹配，因此社会保障支出不受重视。庞凤喜，潘孝珍（2012）认为，地方政府作为社会保障公共产品的主要提供主体，由于所需要的资金投入规模大，但又不能直接在政绩中获得体现，在上级政府没有对资金用途做明确规定的条件下，地方政府并不倾向于把更多的资金投入到社会保障公共产品的提供上;［2］王珺红，张磊（2013）基于1998－2006年省际面板数据的研究表明，财政收入分权程度与财政性社会保障支出显著负相关。［3］此类研究表明，社会保障的支出降低这种现象，只能反映地方政府财政支出的偏好，但并不能解释这一现象的内在原因。其二是关于土地换保障的研究。对于农民而言，土地的保障功能十分明显，陈丽等（2006）认为耕地的社会保障价值是其社会价值的主体;［4］邹秀清（2008;2012）通过调查数据对农地保障功能进行测度，得出农地保障功能存在显著区域差异;［5，6］张雪靓等（2013）将从农地生产功能替代、农地价值功能替代和农地劳动力承载功能替代三个方面对耕地社会保障功能替代程度进行测算。［7］正是因为土地社会保障功能的存在，陈颐（2000）最早提出土地换保障这一概念，并指出土地换保障的理论依据、现实意义和政策设计;［8］卢海元（2003）以土地换保障为主题，提出了妥善安置失地农民的基本设想，并强调制定适合失地农民特点的就业和保障政策，妥善安置失地农民是完全可能的;［9］在此基础上，宋明岷（2007）、张士斌（2010）、马小勇等（2011）对土地换保障的方案与模式进行了深入研究;［10，11，12］此外，郑雄飞（2010）、王瑞雪（2013）指出了“土地换保障”的困境，并在此基础上提出建设性的建议。［13，14］“土地换保障”的观点对于解释地方政府社会保障支出比例逐年降低的现象具有较强的说服力，但现有的研究也存在不足，即对于土地财政在多大程度上承担了社会保障功能并没有在区域层面给予详细的解释，此外，当前关于土地换保障研究关注的焦点是被征地农民的补偿问题，忽略了土地换保障背后的政府及行政官员的行为。事实上，土地换保障是在征地拆迁过程中对拆迁户给予养老、就业以及基本生活等方面的现金或实物的补偿，是对土地所承担社会保障功能的“折现”。正是由于土地换保障的存在，使得本应由地方财政承担的社会保障支出被征地补偿费所替代，从而导致社会保障支出占地方财政支出比例的逐年降低，这一观点也揭示了土地财政与地方政府社会保障支出之间存在替代关系。那么土地财政在多大程度上承担了社会保障功能?这一替代作用在不同地区是否存在差异?

图 2003－2012年地方财政中社会保障支出所占比重变化趋势

土地换保障的由来与土地财政的形成密切相关。而土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入。根据2004年颁布的《土地管理法》，在征地补偿过程中对土地成交价款的使用范围有明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。2006年颁发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》再次就被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳等作出说明，并要求地方政府从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民的社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。从2007年起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，土地财政由此成形。由于土地成交价款中用于补偿被征地农民社会保障的支出不计入地方财政支出，土地成交价款中用于补偿被征地农民的社会保障支出也属于预算外支出，因此，我们可以假设，土地出让金在相当程度上替代了地方财政中的部分社会保障支出，从而导致地方财政中社会保障支出比例呈逐年下降的趋势，但这样的替代在不同区域间的差异又是如何还有待于进一步观察。

三、土地换保障的现状与区域差异

1.替代率的估算

替代率反映土地财政对地方政府社会保障支出替代作用的大小，即对土地换保障处于何种程度的估算。如何估算土地财政对社会保障支出替代率的大小，本文以2004到2011年地方财政支出的年均增长率为参照系来观察地方社会保障支出的年均增长率，并假设地方社会保障支出的正常增长率是与地方财政支出的增长率保持一致。

表1 地方财政支出与社会保障支出增长率的比较单位:年、%

从表1中可以看出，地方财政支出的增长速度比社会保障支出的增长速度高3.31个百分点，在不考虑地方政府财政支出偏好、地区差异以及通货膨胀等因素的情况下，这3.31个百分点正是这8年来地方政府土地财政对社会保障支出的平均替代率。例如，以2011年地方政府社会保障支出来看，约有351.09亿元（见表2）的社会保障方面的支出是从土地出让收入中而来。

当然，作为3.31%的平均替代率指标测算只是根据相关政策以及面板数据得出的结论，在地方政府实际征地拆迁过程中是否如本文所测算的那样，还需要进一步证明。但是，社会保障支出属于“硬性”支出，每年用于支付社会保障的份额基本固定，相对于政府官员个体的任期来讲，对于社会保障方面投入之后的产出都具有一定的滞后性，因此地方政府官员都不倾向于将有限的财政支出大幅度用于提高社会保障水平，而更多的投向能彰显官员政绩的环节。再加上中央政府对征地补偿的的规定，使得地方政府顺理成章地将被征地人口的社会保障问题寄托于土地出让所得。

不过，我们也应看到，即使土地财政对社会保障支出的替代率达到3.31个百分点，但由表2可知，土地财政对社会保障支出的替代份额最多的年份（2008年）也仅占土地成交价款的1.04%，其对社会保障支出的替代份额可谓“九牛一毛”，证明地方政府对征地拆迁的补偿标准过低。绝大部分土地出让所得由地方政府自行支配，在没有强有力的制度约束下，土地交易成为地方政府腐败案件频发的制度根源。②刘佳等（2012）利用中国地市级面板数据，对地方政府官员晋升与土地财政之间的关系进行实证考察，结果表明地方政府官员的晋升竞争是导致地方政府土地财政问题不断恶化的根源之一，［18］其研究也从另一方面说明了地方政府自利性与土地财政之间的关系。

表2 社会保障支出中被替代份额与土地成交价款的对比单位:年、亿元

2.土地换保障的区域差异

收入差异与区域差异都影响着土地保障功能的发挥，这也从从另一个侧面证明土地财政对社会保障支出的替代效应存在区域差异。3.31个百分点只是全国范围内的年均替代率，而我国各地区间差异较大，因此各地区的替代率必然不同。下面根据表1计算全国范围内土地财政对社会保障支出替代率的方法，计算出各省（市、自治区）土地财政对社会保障支出的替代率，并依据替代率的大小进行排序，如表3所示。

表3 土地财政对社会保障支出替代作用的省域比较单位:%

从表3中的排序可知，以3.31%为基准线，全国31个省份可分为三类区域，分别是替代率高于全国平均水平的15个省份、替代率低于全国水平的12个省份以及替代率小于0（即不存在替代作用）的4个省份。当替代率大于3.31时，说明地方政府的土地财政对社会保障支出的替代作用高于全国平均水平，该地区的征地补偿覆盖的社会群体比较广泛;当替代率大于0时，说明地方政府的土地财政对社会保障支出存在替代作用，而替代率越高，地方政府征地的范围就越大，土地财政对社会保障群体的作用范围即就越广;当替代率小于0时，说明地方政府的社会保障支出的增长率高于财政支出的增长率，地方政府的土地财政对社会保障支出不存在替代作用。

第一类地区替代率高于全国平均水平，说明这些地区征地拆迁的规模最大，涉及的社会保障对象最广，土地财政的作用范围最大，且这15个省域的特点大多都是经济迅速发展的中部省份，如中部六省（安徽、江西、山西、河南、湖南和湖北）的替代率都高于全国平均水平。这类地区的发展面临着“前有强敌、后有追兵”的威胁，再加上分税制改革之后地方财力吃紧，地方政府官员为谋求晋升的机会，将发展地方经济的注意力转移到“卖地”以增加预算外可支配收入上来。第二类是替代率低于全国平均水平，但是存在替代现象的省（市、自治区），共有12个，这类地区大部分位于东部沿海发达地区以及西部落后地区。该类地区中，东部沿海发达地区虽然存在征地拆迁，但是由于社会保障水平以及城市化率都比较高，决定了其社会保障支出也居高不下。而西部落后地区是由于地处偏远，土地价格相对较低，征地拆迁规模较小，对社会保障支出的影响也不大。在此类地区虽然地方政府有自利的行为，但是其自身客观条件约束了其自利性的膨胀。第三类是替代率为负，即不存在替代现象，这类地区与第二类地区相似，由东部发达地区和西部落后地区组成。这类地区替代率为负说明东部发达地区由于较高的社会保障水平以及极高的城市化率决定着其极高的社会保障支出，而西部落后地区不仅仅是土地价格较低，再加上财政收入有限，从而使社会保障支出占据很大份额。此类地区亦是客观条件约束了土地财政的作用范围和其自利性的膨胀。

四、研究结语

土地财政对失地农民社会保障支出的替代作用，既能解释当前地方社会保障支出增长缓慢的趋势，同时，为地方政府的自利性提供了生存空间，也说明替代作用是一把双刃剑。解决相关问题要注重以下几点。

第一、规范地方政府的土地财政行为。分税制改革之后，下放财权制造了既得利益者，地方政府为了保护既得利益者，便会制造更多的资源扭曲。［16］土地财政作为地方政府经济“开源”的重要途径，支配的自主性决定了地方政府更倾向于将土地出让所得投入到“形象工程”、“地标工程”中去，以实现其自利性的目的，维护特殊利益群体，从而导致资源配置的扭曲。因此，中央政府需要适时出台相关法律法规，限制地方政府大肆出让土地，以土地出让所得来维持地方政府运行的行为，其中包括对地方政府土地出让面积、土地价格以及土地使用年限的限制;不仅如此，还需加大对地方政府的财政转移力度，引导地方政府开辟新的财源。

第二、提高征地补偿标准，完善征地补偿的相关制度，推进失地农民社会保障制度城乡一体化进程。在缺乏有效监督的情况下，地方政府自利性决定了“土地换保障”这一政策设想并不能得到有效的贯彻，替代率越高就可能说明地方政府征地补偿的自由度就越大，因此，对地方政府征地过程中补偿标准的硬性规定势在必行。另外，正是由于征地补偿缺乏必要的制度规范，才滋生诸如补偿过低、寻租腐败以及地方政府恶性竞争等问题，征地补偿制度的建立应当将拆迁户的社会保障，就业以及住房等因素纳入其中，为逐步推进失地农民社会保障制度城乡一体化进程奠定基础。

第三、因替代率的区域差异而采取相应措施。替代率的区域差异也突出这样一个事实，即:发达地区与落后地区的社会保障支出占财政支出的比例越来越高，而发展中地区（尤其是中部地区）却越来越低。因此中央政府在要根据土地财政对各地区社会保障支出的影响差异采取措施，对于东部发达地区，在提高征地拆迁过程中补偿标准的同事要使其与当地社会保障水平保持一致;对于落后地区，由于土地财政对社会保障支出的影响有限，社会保障支出占据了财政支出的很大一部分，因此要在一定程度上鼓励地方政府利用土地开辟财源，带动地区发展;而对于发展中地区要进一步提高征地拆迁过程中的补偿标准并监督地方政府落实，以防“土地换保障”成为“幌子”。

注释:

①数据根据2004－2013年《中国统计年鉴》整理计算得出。同时，文中所提及的社会保障支出，从2003－2006年是指统计指标中的抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出三项支出的合计;而2007年及以后是指统计指标中的社会保障和就业支出。

②2009年国土部批准用地比2008年增长了21%，实际供地增长了44%，核准违规用地达20.5万亩;全国共立案查处违法案件4.2万件，118人被追究刑事责任。数据来源于唐云松，梁贤杰的《中国土地寻租问题的治理——以公共选择理论为视角》，社会科学家，2010（8）:97 －100.

［1］姚洋.中国农地制度:一个分析框架［J］.中国社会科学，2000，（2）.

［2］庞凤喜，潘孝珍.财政分权与地方政府社会保障支出——基于省级面板数据的分析［J］.财贸经济，2012，（2）.

［3］王珺红，张磊.财政分权、公众偏好与社会保障支出——基于省际面板数据的实证研究［J］.财贸经济，2013，（4）.

［4］陈丽，曲福田，师学义.耕地资源社会价值测算方法探讨——以山西省柳林县为例［J］.资源科学，2006，（6）.

［5］邹秀清.农户耕地流转行为的实证分析——基于赣、苏、桂三省537份农户的问卷调查［J］.江西财经大学学报，2008，（6）.

［6］邹秀清.农地保障功能测度及其区域差异——基于浙、赣、桂三省506份农户调查［J］.资源科学，2012，（10）.

［7］张雪靓，等.区域耕地社会保障功能替代程度及其差异研究——基于北京市海淀区、大兴区24村214户农户问卷的实证［J］.资源科学，2013，（8）.

［8］陈颐.论“以土地换社保”［J］.学海，2000，（3）.

［9］卢海元.土地换社保:妥善安置失地农民的基本设想［J］.中国农村观察，2003，（6）.