地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究*——基于X市政府网站G2C服务能力评价

邢勤锋

（安徽理工大学人文社会科学学院 安徽 淮南 232001）

本文的地方政府网站是指在县、市一级政府的门户网站，及其主要所属部门。G2C服务即（G－to－C服务），是政府对公民服务的简称。政府对公民服务（G－to－C）、政府对企业服务（G－to－B）与政府对政府服务（G－to－G）是电子政务三大重要内容，所以G2C服务是电子政务的重要方面之一。评价指标体系是一套用指标评价评估对象的标准与方法运用。［1］

一、地方政府网站G2C服务能力评价的意义

首先，地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的研究有利于防御地方政府网站G2C服务的建设风险。在各国发展地方政府网站G2C服务的过程中，无论是信息基础设施发展水平较高的发达国家，还是刚刚起步的发展中国家，地方政府网站G2C服务失败的实践，比比皆是。相对于一般信息项目而言（即非公共目的的信息项目，如企业信息化）电子政务项目的涉及面更广，关系更为复杂，可供借鉴的经验较少，不确定性因素却很多，存在高风险。如国际知名信息咨询机构Gartner公司在研究中指出:“全球大约60%的电子政务项目均为失败与部分失败，而发展中国家表现更出突出，失败率甚至高达80%。”［2］地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究着眼于宏观层面，落脚于微观层面，切实考察电子政务，并对与地方政府网站G2C服务相关的电子政务服务数量与质量进行了评价，提高了电子政务的可操作性和可靠性，从而抵制地方政府网站G2C 服务的建设风险。［3］

其次，地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究有利于改善地方政府网站G2C服务的绩效。G2C服务实质上是运用信息技术手段优化管理理念、改善服务手段。而评价指标体系能够帮助政府及时发现G2C服务中存在的问题和不足，采取有针对性地措施，改善现状，以此推动政府更合理有效地利用信息技术和网络资源，提高行政效率。

地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的特点就是把公民作为评价主体，集中体现“顾客导向”理念。公民作为电子政务的直接评价主体，最直接表达对G2C服务的满意度。政府可借此改善政府对公民服务的质量，实现以公民为中心的电子政府的目标。［4］

最后，地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究有利于培养服务型政府文化。评价指标体系是一种评判政府治理水平和执行效率的定量化的标准体系，规范、引导和调整政府的管理和服务行为，推动政府管理创新与发展。评价指标体系的推行必然引起管理文化的相应变革，在客观上促进服务型政府文化的构建与完善。评价指标体系的构建，能够提高政府工作人员的服务意识，进而促进服务型政府的完善和发展。地方政府网站G2C服务评价指标体系的产生与发展，是以孕育服务型政府为导向。因为该评价指标体系是以公民满意度作为政府工作的使命和宗旨，树立公民取向的服务型政府理念，从而促进了服务型政府构建的长期化、规范化和制度化。［5］

二、地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的确立

本文的研究对象是地方政府网站G2C服务能力评价指标体系。但是中国有二千多个县，几百个市，三十多个省，每一个政府的门户网站及其所辖的部门网站累加起来是一个非常庞大的数字。鉴于本文的篇幅与笔者的能力，不可能进行全面的统计、归纳、分析。所以在本文只能研究县、市一级政府的门户网站及其所属的主要部门。地方政府网站G2C服务能力的评价指标构建是一个系统的过程，它主要包括评价指标体系的初步构建，评价指标的专家筛选，和评价指标体系最终确立三部门内容。

（一）评价指标体系构建准备

根据研究的需要，笔者翻阅了大量文献，并考察了相关的地方政府网站及其所属的主要部门网站，并在导师和同学的帮助下，确立了地方政府网站G2C服务的初步评价指标体系。初步评价指标体系构建步骤如下:

第一，将评价指标体系总目标细化一级目标，二级目标、三级目标和四级目标。地方政府网站G2C服务能力的总目标分解为实质性服务和辅助性服务两个二级目标，再将这两个目标分解为:信息公开服务目标，公民办事服务目标，网站与公民互动目标，网站服务发展潜力目标，基础设施水平目标，网站安全水平目标，网站协同办公与资源整合目标。最后，把它们分解成四级目标，四级目标有三十多个，这里就不一一罗列。

第二，把地方政府网站G2C服务能力的目标体系转化为标准指标。将二级目标转化为一级指标，三级目标转化为二级指标，四级目标转化为三级指标。

第三，将标准指标体系制成专家咨询表。表略。

（二）评价指标体系的筛选过程

根据地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究的目的和需要，笔者选择20位专家进行咨询，这些专家实践经验丰富，G2C服务相关知识与理论水平都比较高。

文章采用调查表的形式，通过面对面询问和函件咨询两个方式，征求相关专家对地方政府网站G2C服务能力评价指标设置的意见和建议。然后对每一轮征求的意见和建议进行规范整理。然后，把整理好的评价指标体系制成新的咨询表，再一次面对面和函件的方式向专家进行咨询，直至各位专家意见趋于一致。最后确定地方政府网站G2C服务能力评价指标的最终内容。本文的研究中只如此重复了两次。

笔者研究的两轮专家咨询的专家积极性系数分别为百分之百。［6］在每一轮的咨询中，绝大多数的专家不仅能够认真的回答了咨询表上的所有许多问题，而且部分专家还对地方政府网站G2C服务能力评价指标的设计和分级，指标的内涵与外延都提出了许多建设性意见，地方政府网站G2C服务的受用者更为积极。由此可见，专家们对本项研究给予了充分的重视与关心，那些利益相关者对地方政府网站G2C服务能力的评价是积极关注的。

1.一级指标的筛选

在第一轮专家咨询当中，对回收的20份咨询问卷进行整理，发现对两项一级指标完全赞同的有15人，有5名专家建议增加“网站服务的监控与问责水平”。他们认为，“虽然文章是服务能力评价指标研究，可以只对实质性服务水平和辅助性服务水平进行研究，但监控和问责是服务水平和服务质量必不可少的内容，故建议增加此一内容。”还有一名专家认为一级指标只有两项虽然在内容上没什么问题，但在形式总让人感觉太过简单，缺乏美观，所以建意笔者再添加至少一项一级指标。

因此，根据专家的意见与建议，本文将一级指标由二项添加到了三项，把整理好的评价指标体系咨询表反馈给专家（见附表2），进行第二轮咨询。在第二轮专家咨询中，笔者回收、整理了的20份问卷，发现对3项一级指标完全赞同的专家火20人，赞同率为100%，而且还有一位专家对笔者治学追求完美的态度提出了表扬。

2.二级指标的筛选

在第一轮专业咨询过程中，部分专家对二级指标——“网站服务发展潜力”，有不同意见，认为此指标的内涵是指将来可能达到的服务水平，与本文研究没多少联系，因为地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究是对现有服务能力的一种评估，因此建议删除此个二级指标。

如上所述，在本文一级指标中增加了“网站服务的监控与问责水平”一项，因此专家也建议在其相应的二级指标中增加“网站监管水平”与“网站问责管理水平”两个二级指标。

在第二轮专家咨询中，修改后的二级指标基本得到了全部专家的认可，最终形成了地方政府网站G2C服务能力评价指标的8个二级指标，即基础设施水平、信息公开服务能力、公民办事服务能力、网站协同办公与资源整合能力、网站与公民互动能力、网站安全水平、网站监管水平和网站问责管理水平。

3.三级指标的筛选

在第一轮专家咨询过程中，纷纷对地方政府网站G2C服务能力评价指标三级指标的提出诸多建设性意见。首先，部分专家对“安全保障能力”、“公民办事帮助”两项指标提出了不同意见，建议在“安全保障能力”前加上“硬件”，以表明其与二级指标“网站安全水平”的区别。同时也建议将“公民办事帮助”改为“公民办事助手”，以明确其项指标的内涵与外延。其次，20名咨询专家对信息公开服务能力与网上办事的指标理解存在分歧，有2－3位专家认为地方政府网站G2C服务的信息公开指标应该是指相关法律、政策或政府信息的公开。争论的焦点是对信息公开的理解偏差。有的专家认为信息公开服务指标是指标具体的服务内容，有的专家则认为信息公开服务能力是指信息内容全面性、时效性、条理性、权威性、点击性、动态性等相对抽象的内容。这就使信息公开服务的三级指标存在很大的分歧。笔者将这一分歧整理并放在下一轮专家咨询表中，让各专家对此发表自己的意见。

在第二轮专家咨询过程中，百分之九十的专家认为，虽然用具体指标来评价地方政府网站G2C服务能力更直接、更简洁，但很难全面准确的对地方政府网站G2C服务中信息公开服务进行概述，故可以不作修改。根据第二轮专家咨询的结果，笔者未对此一指标进行修改。

也有3－4位专家在上一轮专家咨询中，对“网上公民办事服务能力”的三级指标提出了自己的意见，这几位专家认为此三级指标具有时代性、需要导向性。与此同时，这几位专家认为“公民办事栏目设置指标”、“公民办事指南信息”两项指标似乎显得有点多余，建意将此两项指标删去。本文将此一意见整理、归纳后，编放在第二轮咨询表中向各专家咨询他们的意见、建议。在第二轮专家咨询表收回来之后，百分之八十的咨询专家都表示此两个三级指标应该保留。他们的理由是保持G2C网上办事服务能力的完整性。笔者认可了他们的意见与建议，保留了这两个三级指标。

如上所述，在“网站监管水平”的二级指标下加上“网站验收监督水平”、“网站监控监督水平”二项三级指标。咨询专家解释:“网站验收监督水平”是指地方政府网站的G2C服务应该包括那些内容，这些服务内容应该提供到什么样的水平。而“网站监控监督水平”是指在网站运行过程中，在网站提供G2C服务时，相关监控力量对网站G2C服务能力进行的适时监督水平，这两者一个是静态的监督，一个是动态的监督。

在“网站问责管理水平”的二级指标下加上“政策与信息源问责水平”、“政策与信息发布操作问责水平”两项三级指标，咨询专家解释说“政策与信息源问责水平”是政策或信息发布单位在政策或信息上所应承担的责任，而“政策与信息发布操作问责水平”则是政府信息发布者所应承担的责任。

以上专家意见与建议均被笔者认可并采纳，同时在第二轮专家咨询中得到了全部专家的认可。至此，地方政府网站G2C服务能力评价指标的三级指标在两轮专家咨询中得到确定，总共形成了40个地方政府网站G2C服务能力评价指标的三级指标。

（三）评价指标体系的最终确定

通过专家面对面和函件的两轮咨询，文章最终确定了地方政府网站G2C服务能力评价指标体系，即一级3个，它们分别是:实质性服务能力，辅助性助力能力，网站服务的监控与问责水平。二级8个，它们分别是:信息公开服务能力，公民办事服务能力，网站与公民互动能力，基础设施水平，网站安全水平，网站协同办公与资源整合能力，网站监管水平，网站问责管理水平。三级40个，它们分别是:信息内容全面性，信息内容时效性，信息内容条理性，信息内容权威性，信息内容点击性，信息内容动态性，公民办事栏目设置，公民办事指南，信息公民办事帮助，公民网上咨询，公民网上查询，公民网上申报，公民网上审批，公民网上交纳罚款，公民网上交税，政府单向回复途径，公民单向反馈途径，公民与政府互动途径，专家辅助咨询途径，资金投入总量，人均电脑拥有率，部门网络覆盖率，装备国产化水平，政务信息资源数字化水平，安全保障能力，站内信息检索能力，页面效果水平，欺诈性案件发生程度，被病毒侵袭的程度，受黑客攻击的程度，电子签名情况，电子安全的主观评价，一站式服务能力，同级政府间网站群链接能力，层级政府间网站群链接能力，非政府信息辅助网站群链接能力，网站验收监督水平，网站监控监督水平，政策与信息源问责水平，政策与信息发布操作问责水平。它们的类别、层级情况见表2－1。

续表

三、地方政府网站G2C服务能力评价指标权重的确定

地方政府网站G2C服务能力评价指标体系是由各个单个的指标构成的，而各个指标对评价指标体系的重要程度又不尽相同。这就涉及到地方政府网站G2C服务能力评价指标的权重问题。

“权重”是地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的同级指标中，一个指标相对另一个指标的重要程度。指标权重对指标体系研究至关重要，指标在某种程度上只是一种定性的东西，而权重则是该定性的东西定量化处理的结果，所以往往在相同指标的研究分析中，不同的权重赋值会得出不同的评价结果。［7］因此，评价指标体系的指标权重系数是否合理，将直接影响该评价指标体系研究是否科学。

指标权重的处理过程是:首先各级评价指标权重的计算，其次是各级指标权重的一致性检验，其三是平均权重的计算，最后是选择一些评价指标进行分析，由于指标数量达四十之多，这里不能一一分析，只对部分评价指标的权重情况进行分析。其示意图如图3－1。

（一）各级评价指标权重的计算

此次地方政府网站G2C服务能力评价指标体系研究采用层次分析的方法来确定各评价指标的权重。在地方政府网站G2C服务能力评价指标体系被确立后，按层次分析法的操作规范，设计地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的指标权重咨询表（见附表3），请专家采用两两比较的方法，对地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的各级评价指标进行相对重要性判断、打分。分值取1～9分及其倒数1～1/9。即表3－1。

图1 评价指标权重确定过程图

表3－1 层次分析法两两比较打分表

1、将层次结构模型构造成判断（成对比较）矩阵

2、对于n维的判断矩阵B，计算判断矩阵中每一行所有元素乘积的n次方根，方根向量计算公式见公式2。

3、再把求得的这些方根向量作归一化处理

计算方根向量归一化的公式为公式3。

4、通过归一化求得权重W

计算归一化权重W的公式见公式4。

（二）指标权重的一致性检验

本次研究，共发出指标权重专家咨询表10份，每份有47个判断表格，收回10份（回收率100%）。

求出权重后，还要对其一致性进行检验。检测咨询专家在判断时，他们的逻辑思维是否一致。

1、计算矩阵的最大特征根

计算每一个判断矩阵的最大特征根可具体按照公式5来计算。

2、求出矩阵的一致性指数，一致性指标CI的计算公式见公式6，一致阵的公式见公式7。

3、求出一致性比率，见公式8。为衡量、检测CR比率的科学、有效性，Saaty通过随机的500个成对比较矩阵得了一个可以衡量、检测CR比率的一致性指标RI，见公式9。

通过对500个成对判断矩阵的研究，Saaty得出了随机一致性指标RI的一系列数值。也就是说通过对公式9的计算，如果比傎小于1时，说明不一致程度在容许范围之内，有较满意的一致性，通过了一致性检验。这说明其结果可以用作为权向量，或者说可以被当作继续研究使用的权重系数，否则研究者就要检查比较矩阵的处理过程中是不是有错，如果没有主观错误，就必须重新构造成对比较矩阵，对aij加以调整，重新计算，直到得到科学、有效的结果为止。

（三）平均权重计算

在进行一致性检测后，作者将对各咨询专家得出的各指标权重进行平均值计算。具体的做法见公式10:

再把求得的这些平均权重方根向量作归一化处理，计算平均权重方根向量归一化的公式可参照公式4形成新的结果。之后，再通过参照公式五的方法，将平均权重方根向量归一化求得平均权重Z。

以上的公式可以计算出同一类、同一级的平均权重系数。之后再对同类上下层次的权重系数进行处理。具体的做法是:上层的平均权重与下一层平均权重系数分别相乘，这样就可以获得整个一级指标、二级指标和三级指标的平均权重系数，具体情况见表3－2、表3－3。

表3－2 一级、二级接线员本专业及其权重

表3－3 三级指标及其权重

B11资金投入总量0.025 B12人均电脑拥有率0.019 B13部门网络覆盖率0.017 B14装备国产化水平0.016 B15政府信息资源数字化水平0.018 B16硬件安全保障能力0.016 B17站内信息检索能力0.018 B18页面效果水平0.013 B21欺骗性案件发生程度0.021 B22被黑客侵袭的程度0.018 B23受黑客攻击的程度0.015 B24电子签名情况0.026 B25电子安全的主观评价0.029 B31一站式服务能力0.053 B32同级政府间网站群链接能力0.036 B33层级政府间网站群链接能力0.021 B34非政府信息辅助网站群链接能力0.011 C11网站验收监督水平0.042 C12网站监控监督水平0.063 C21政策与信息源问责水平0.044 C22政策与信息发布操作问责水平0.059

四、地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的验证与完善

（一）指标体系实证分析研究——X市政府网站G2C服务能力评价

运用专家咨询法和层次分析法，最终确定了地方政府政府网站G2C服务能力评价指标体系。实践是检验真理的唯一标准。笔者通过小范围的实证调查来验证评价指标体系的科学性、可行性与实用性。在验证中，通过评价指标体系对地方政府网站G2C服务能力进行实际检测与分析，比较客观、公正的反映出地方政府网站G2C服务能力的现状和问题，也能够及时发现指标体系创建过程中出现的问题，从而实现检验评价指标体系信度与效度的目的。

1、相关数据的收集与处理

本文运用科学的问卷调查方法，系统的、全面的、准确的收集了评价指标体系的相关评价数据，并为进一步分析评价指标体系的信度与效度提供了重要依据。其中，问卷是根据评价指标体系设计而出，再科学、规范的发放问卷，收集相关评价数据。

（1）调查对象

在调查对象的选择上，选择了X市的二区（即A区与B区），两个邻近市区的县（即C县和D县），两个相对偏远的县（即E县和F县）。每一个县区发放30份问卷，分别让公众，方政府网站工作人员和管理人员来填写。共发放问卷90份，回收90份，回收率为100%。

（2）调查方法

考虑到调查内容和对象的实际情况，本文采用了直接的数据收集方法，即采用询问式问卷调查的方式收集资料。对于地方政府网站G2C服务的受益者来说，填写问卷的调查方式往往得不到预期效果。而对于政府工作人员，则采用询问式问卷调查的方式来完成数据收集。在收回问卷以后，再对地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的所有数据进行整理和录入。

（3）数据收集

在资料的整理过程中，首先，审核地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的调查问卷，选取了完整的60份问卷。然后，对调查问卷选项的分值进行科学设计，具体设计如下:A选项取9分，B选项取5分，C选项取1分。数据审核、处理以后，根据地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的研究目的，对数据进行综合评定。采用Epidata数据录入法，建立G2C服务能力评价指标体系的分析数据库，运用SpSS13.0统计软件对收集的数据进行统计与分析。

为科学的检验地方政府网站G2C服务能力评价指标的信度与效度，在数据的处理过程中，笔者运用K－means快速聚类法对相关数据进行统计与分析。分类的原则是同一类的个体有较大的相似性，不同类的个体差异性比较大。

2、信度和效度分析

60份完整、有效的样本所得来的地方政府网站G2C服务能力评价指标体系数据在分析之前，被分为三类，其中两个区的调查问卷被分为第一类，两个靠近市区的县被分为第二类，剩下的两个离市较远的被分为第三类。

第一类与第二类的欧氏距离为15868.89，第二类与第三类的欧氏距离为3527.99，第三类与第一类的欧氏距离为2986.47，可见三类之间的欧氏距离差距都比较大，亦它们之间的相似程度很低。这也说明研究区分性很强，聚类效果也很让人满意。

可见地方政府网站G2C服务能力的水平与公民所期待的还是有一定差距，有待于进一步的发展与完善。而这个服务水平与民众反映的却相当吻合，这反映出地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的信度与效度还是可以接受的，对现实的反映具有一定的真实性与可靠性。但地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的并非完美无缺，一劳永逸。相反，这一方面的研究还有待于学者们的进一步完善。

（二）地方政府网站G2C服务能力评价指标体系的完善

1、进一步明确部分指标的内涵

部分指标的内涵不够明确与清晰，造成某些指标设计上存在一定的交叉性。有必要深入了解地方政府网站G2C服务能力的基础上，进一步明确指标指向的内涵与外延，并作出相应的修正。在对指标体系进行检测时，被调查者对问卷的理解也可能存在一定的困难，甚至是歪曲一些指标的含义，这可能在一定程度上影响了指标体系实测的结果。因此，指标体系研究应该通过广泛、反复的调研来使指标的内涵与外延会更加的具体、明确。

2、改进评价指标确立的方法

本文运用的是德尔菲法，此比较适用于评价指标的修正与确立。但该评价指标遴选方法过于繁杂，在咨询的过程中必须注意:咨询表制作，专家选择，咨询次数等内容，除此以外，我们还应该辅以其他的咨询访求，如头脑风暴法，调查问卷法等。

3、规范评价指标权重值的计算过程

评价指标对评价指标体系的重要很大，在权重值的计算过程中要特别注重以下几个类容:首先是如何选择评价指标打分专家，确保他们在打分过程中避免主客观的干扰因素，从而客观合理的对指标与指标的相对重要性进行断。其次是如何计算评价指标权重值。一般有算术式和乘积式两种计算方法，研究者需根据自身的特点来选择处理方式，并且在运算过程中要做到结果的准确。最后还得对评价指标进行规范的一致性检验，否则很难保证评价指标权重值的有效性。

4、加强评价指标体系的验证工作

对于指标的实际评价来说，验证过程中，抽取的样本量以及对象都相对过于狭小。虽然实践验证只是为了对指标体系进行简单的验证和分析，但评价指标体系的实际运用中，还得进行大范围的随机抽样分析，在条件允许下，还可以对同一样本的进行重复检测，注重不同样本之间的比较分析与修正。这样才能确保指标体系的信度和效度得到进一步的完善，增强其实用性与可行性。

［1］中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知［J］.山东政报，2002，（17）.

［2］达建华，彭庚.基于相关者理论的电子政务风险评估框架［J］.工业技术经济，2008，（03）.

［3］王长胜.电子政务是一场变革访《中国电子政务发展报告》主编王长胜［J］.信息系统工程，2004，（04）.

［4］李学杰.安全高效电子政务系统的关键技术研究［D］.天津大学，2008.

［5］张贤挚.政府电子政务工程门户网站建设和发展趋势［J］.中国工程咨询，2006，（11）.

［6］王光荣，龚幼龙，梅人朗.卫生人力素质评价的方法及原则［J］.国外医学（社会医学分册），2001，（03）.

［7］谭跃进，定量分析方法［M］.中国人民大学出版社，2006.