政府公信力：治理“无直接利益冲突”群体性事件新视角

李志强+周延飞

[摘要]“无直接利益冲突”群体性事件是偶发的，矛头直指地方政府，从而折射政府公信力的缺失，而政府公信力的考量维度不一。根据“无直接利益冲突”群体性事件的特征，政府公信力包括公共政策公信力、政府廉洁公信力、政府诚信公信力和政治控制公信力，并分析它们在“无直接利益冲突”群体性事件中的表现，据此提出完善公共政策过程、全面惩治腐败、完善行政问责制和健全管理机制四条政策建议以提升政府公信力。

[关键词]政府公信力；公共治理；“利益冲突”群体性事件

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）08-0064-05

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”由此可见，增强政府公信力是建设法治政府和服务型政府的必备要件。然而，近些年发生的群体性事件折射政府公信力的缺失。中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》指出，现阶段中国社会处于矛盾多发时期，且社会矛盾多样而复杂。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。“无直接利益冲突”群体性事件是群体性事件的新趋势，凸现了社会治理面临着新问题。

一、“无直接利益冲突”：社会矛盾的新形态

“无直接利益冲突”是2006年《瞭望》新闻周刊记者最早提出的，他们在对粤、沪、苏、浙等发达地区进行社会矛盾调查时发现，一些地方的社会矛盾呈现出“无直接利益冲突”的特殊现象：社会冲突的众多参与者与事件本身无关，而只是表达、发泄一种情绪。因此，“无直接利益冲突”群体性事件是指大部分参与者与事件没有直接利益关系，在受语言过激、环境感染和政府处理不当的刺激下，加上曾经的类似遭遇和政府公信力的不足，他们参与到事件中，暴力攻击政府机关。“无直接利益冲突”群体性事件具有以下特征：

第一，事件发生的导火索多种多样。事件发生有的是因为少部分人为自己的利益向政府部门诉求没有得到满意答复，如海南感城事件中，被打小孩的家长到镇政府反映情况，但是得到冷处理。有的是因为某起普通案件的真实原因没有及时公布，如湖北石首事件中，一名酒店厨师跳楼致死，家长怀疑死亡初步鉴定结果，但县公安局却迟迟不做深入细致调查。有的是因为不同个体之间的争吵，而不同个体代表不同社会阶层，通常是弱势群体与强势群体的对峙，使得围观群体声援弱势群体。有的是因为公共政策的制定和变迁都没有有效吸纳公众参与，如四川什邡事件和江苏启东事件中，因担心当地政府引进的投资项目会污染环境和危害健康，群众到当地政府讨要说法。

第二，参与者大部分与事件无直接利益关系。事件的参与者大部分都与事件没有直接利益关系，往往是发泄自己的情绪。因为群体人数众多，抱着可以逃避责任和惩罚的心理，他们参与破坏行为。有的参与者担心弱势群体的利益和诉求得不到满足，抱着人多势众的心理，参与到事件中来，以期有利益诉求的人的利益得到满足。

第三，事件直接或间接与政府有关，最后矛头指向政府。分析近年来发生的典型“无直接利益冲突”群体性事件，其中一些事件的导火索与政府是没有关系的。但当政府来处理此类事件时，一些领导干部没有正确认识到事态的严重性或是定性错误，没有及时公布信息，导致谣言四起。加之深藏在群众内心中的不满，如对政府的腐败现象、官僚作风和形式主义的憎恨，他们把矛头转向政府。另外一些事件在发生之初就与政府有关，如公共政策不合理，政府在处理不同群体利益冲突时不公正等等。事件一般都是发生在市县乡镇层级政府，通常引起省委省政府甚至中央领导重视，最后才得以平息。

“无直接利益冲突”群体性事件源于不同利益诉求（通常表现为要得到合理解释、经济利益受到侵犯），但最后超出利益诉求范畴，参与者最后丧失理性，完全是发泄心中的“气”。此类事件降低了政府权威，影响政治稳定，根源是政府公信力的缺失。

二、政府公信力缺失：“无直接利益冲突”群体性事件的根源

“无直接利益冲突”群体性事件是一种非常极端的利益诉求渠道，此类事件的结果是间接或直接把矛头对准政府。我们不禁思考，政府到底出什么问题了？改革开放取得的成就是举世瞩目的，人民的生活水平和政府财政实力都得到了很大改善，但人们对政府的满意程度似乎不高，政府的公信力在下降。政府公信力是公众对政府的主观认识，是政府的无形资本，是政府在长期执政过程中形成的。如何考量政府公信力，不同学者有不同标准。有的学者认为理念、制度和行为是政府公信力的三个要素。有的学者将政府行为的法治程度、政府政策的规范程度、政府的民主化程度、政府官员的道德感和廉洁程度、政府工作的公开程度作为衡量政府公信力的主要指标。还有的学者将政府公信力的结构类型分为政府体制公信力、公共政策公信力以及政治精英公信力三种。

结合“无直接利益冲突”群体性事件的特征和发生规律，研究将从公共政策、政府廉洁程度、政府诚信和政治控制四个维度考量政府公信力，并分析它们在此类群体性事件中的缺失表现。

（一）公共政策公信力。

公共政策是各种利益博弈均衡的结果，反映了多方利益主体的需求。公共政策公信力是公共政策有效执行的必要条件，政策能否达到预定的政策目标除了与政策问题的特性、政策方案本身科学化程度有关外，还与政策目标群体的认同度有密切的关联。要提高政策目标群体的认同度，就需要使公共政策具备合法性、合理性和连续性等特征，要经过有效的科学化和民主化过程。政府在公共政策过程中始终要做到各方利益协调的公正裁判，要以客观标准协调利益冲突，采取协商等方式，让各方满意。政府介入市场并在相当程度上成为利益主体，损害了政府在各方利益博弈中的超越性与公正性，不仅影响到政府处理群体利益冲突事件的公信力，而且往往使政府成为利益冲突的标的，不得不吃下社会秩序的局部失范和干群关系恶化的苦果。endprint

什邡事件的起因是，因担心钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，四川省什邡市部分市民聚集在市委、市政府门口，反对钼铜项目建设，最终引发群体性事件并导致该项目的终止。然而，什邡市这个投资100多亿元的钼铜项目，被称为国家汶川大地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目、四川“十二五”发展规划重点项目，却是经国家环保部按照新标准同意开工的项目，能够为当地带来40亿元的利税和3000个就业岗位，带动相关产业发展超过400亿元。政府的意图是好的，为什么没能获得群众的支持？源于这个项目在决策之前虽经过了专家论证，但考虑到项目的专业性比较强，所以没有征求群众意见。但群众因为对这个可能会产生环境污染的项目持有疑惑，与生活环境紧密联系又得不到确证，才会造成社会恐慌和焦虑情绪。而政府没有做好有效的信息沟通，忽视了网络民意诉求和流言传播的舆论引导。民众作为质疑者，需要得到政府的回应。江苏启东事件和什邡事件一样，也是由一个环境项目引起的，事件的演变过程几乎一样，也同样反映了政府应对网络舆情方面的能力缺陷。两起事件说明政府与民众没有做到良性互动，涉及民生和群众重大利益的项目决策没有与群众做好协商，决策实施过程中没有接受群众建议和监督。信息化社会背景下，群体性事件的发生也给政府管理提出了极大挑战，即政府如何关注微博、论坛、网站等舆情，使自身成为真实信息的发布者。公共政策制定之前的可行性论证非常重要，不仅要进行经济可行性论证，还要进行社会可行性和生态可行性论证。

（二）政府廉洁公信力。

随着市场化改革的推进，我国传统政治伦理正在逐步走向解体，新的政治伦理观还没有完全形成，政治领域中越来越多地出现不符合一般政治伦理道德的现象，行政过程中的官僚主义作风、政府官员的腐败、政治生活中的裙带现象、选举中的贿选现象、政治行为中的低效率等等，严重腐蚀了国家的健康肌体。四川大竹事件中参与人员和在网上发布不实信息的人员中，并无死者的亲属，大都是和杨代莉死亡事件无关且“无直接利益冲突”的群众。大竹县公安局接到报警后，派出警力对杨代莉死亡事件展开调查。但长达10多天没有一个明确的答复。而涉事的莱仕德商务酒店无卫生、消防等相关证照，是一家“黑”店。一名派出所所长正是这家酒店的真正业主。此人与县公安局长关系非同一般，因担心影响酒店经营，因而拖延案件的调查。贵州瓮安事件和之前的“无直接利益冲突”群体性事件在发生逻辑上是一样的，但其参与人数、持续时间、影响程度是不可比拟的，堪称此类事件的典型和标本。事件发生之后，时任贵州省委书记石宗源说，这次事件表面的、直接的导火索是女中学生的死因争议，但背后深层次原因是当地在移民安置、建筑拆迁、矿产资源开发等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生。移民安置方面，村民的土地补偿和安置补偿偏低，并遭政府移民开发局和公检法部门强行拆迁。矿产资源开发方面，矿产被黑社会组织承包，政府工作人员入股参与经营，并充当黑社会组织的保护伞。村民只能得到矿企非常少的补偿，并且要承受矿企开采所带来的环境污染后果，比如人畜饮水困难、庄稼减产甚至绝收。治安方面，人民的财产和人身安全没有保障，抢劫和偷盗事件时有发生，而公安部门的打击力度不够，导致破案率不高。

（三）政府诚信公信力。

所谓政府诚信，主要是指特定国家形态中的各级政府官员及其行政决策，本着“主权在民”的思想还权于民，充分体现人民的基本意愿，全力维护人民的根本利益，恪守对人民的承诺，不失信于民。政府诚信公信力之所以能够树立起来，获得群众认可，源于政府兑现了对群众的承诺。甘肃陇南事件之所以会发生，源于三个方面的原因：一是群众听到市政府将搬迁，而两年前（以2008年为起点），陇南市提出东扩西进规划，新的行政大楼将建在武都区东江镇，并拆迁完毕，居民也建起新房；二是如果市政府真的要搬出东江镇，东江镇居民担心自己的利益受到损失，此间，政府没有做好及时的信息公开工作，自然各种谣言四起；三是小部分群众聚集到市委，要求市委主要领导出面解释，但市委主要领导要求上访群众选出5名代表进市委大楼谈话，此时已经聚集的群众越来越多，他们很难临时选出代表，并且也担心选出的代表被抓。事件发生之前和发生之后，政府的做法都可以折射出公信力缺失。事件发生之前，没有及时做好信息公开和谣言澄清工作。事件发生时，市委主要领导没有坚持群体性事件“可顺不可逆”、“可疏不可堵”的原则，满足群众的简单愿望，而简单地把事件定性为在少数人蛊惑下的打砸抢事件，从而把人民放到了敌对的位置上。警察的出动和逮捕群众更是激怒了丧失理性的群众，从而使得群众由相信政府能给予疑惑解答变成不相信政府。事件发生后，陇南市和武都区抽调1820名干部组成工作组，进村入户听取群众诉求。试想，“早知现在，何必当初”。这种马后炮式的处理方式更是强化了群众中存在的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，从而也弱化了政府的诚信度。

（四）政治控制公信力。

政治控制是指政治系统以一定方式和手段影响人们的政治行为，从而协调政治社会各方面的关系，保证社会政治的稳定和发展的政治过程。政治控制是有限度的，不能随意无限度地扩张，干涉社会自由发展。根据社会的属性，可以将政治控制的范围概括为保障社会安全；制定社会规则，充当社会规则的仲裁者；弥补市场缺陷；培育社会自我发展的能力；提供必要的社会保障等。政治控制包括突发事件管理和日常管理，前者体现政府在突发事件时的应变能力，后者体现政府与社会的互动。政治控制的重点在于日常管理，即是如何有效搜集民意信息、把矛盾化解在萌芽状态。在社会急剧转型和利益多元化导致矛盾日益增多的情况下，突发事件不可避免，此类事件的处理更明显地体现政府执政能力。很多“无直接利益冲突”群体性事件的发生都说明政府的政治控制能力较差。四川大竹事件中，家属及亲朋好友在迟迟不见死因调查结果的情况下，聚集到酒店门口讨要说法，反而遭酒店扔掷啤酒瓶和高压水枪驱赶，由此导致更大冲突，纵火燃烧酒店，引起四川省党委政府重视，对相关责任人进行处理，并迅速调查公布死因结果。四川省委通报指出，对事态发展“缺乏政治敏感性”，“县级党政及有关部门没有引起足够重视，也没有及时报告，错过最佳处置时机”是事件发生的原因之一。如果公安机关侦破得力，迅速结案；如果当地党委政府处置得当，及时安抚好死者亲属，第一时间公布案情澄清传言，事态完全可以控制，不至酿成大事。endprint

海南感城事件中，作为政治控制主体的派出所和乡镇政府以及社会自治主体的村委会，肩负处理利益冲突的职责。但是感城镇边防派出所、镇政府和村委会却没有很好地履行职责，不作为和非法作为。感城村和宝上村村民认为，当地政府和派出所对群众反映强烈的社会治安问题麻木不仁，镇政府、边防派出所就成为“3·23”事件中群众发泄不满的对象；镇村两级组织和派出所一些干部、干警或贪污堕落，或为当地违法行为充当保护伞，在群众中失去了公信力、影响力，难以说服劝阻群众。感城事件由农民与政府之间的冲突演变为农民之间的集体械斗，从事件类型看，属于无组织无直接利益冲突型群体性事件、突发骚乱型群体性事件和竞争性群体性事件。

通过以上的原因分析和事件过程描述，运用童星的无组织群体性突发事件的一般性动态模型分析感城事件可以得出图1。社会治安恶劣造成的社会风险是群体性事件发生的背景，之所以产生社会风险，源于基层政府和村委会公共管理职能的缺失，从而导致其权威性受质疑。由社会风险到公共危机是一个演化过程。

三、提升政府公信力：治理“无直接利益冲突”群体性事件的根本出路

根据以上“无直接利益冲突”群体性事件中政府公信力的缺失分析，研究提出完善公共政策过程、全面惩治腐败、完善行政问责制和健全日常管理与应急管理四条措施，以提升政府公信力。

（一）优化公共政策过程，提升政策公信力。

完整的公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策终结、政策评估。“无直接利益冲突”群体性事件主要是出现在政策制定环节，而这又主要体现在经济利益冲突上。因此，政策制定或者说重大行政决策要取得预期效果和减少执行阻碍，要考虑的首要问题就是如何协调利益冲突。公开化、民主化和科学化是重大行政决策的指导理念，也成为学者和实践者的共识。但如何落实这些理念，则需要各级政府领导层重视并开展此类工作。协商民主为决策提供了很好的思路。十八大报告提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”并对政府决策的发展方向提出明确要求，指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错机制。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

浙江省温岭市泽国镇的参与式公共决策成为中国协商民主的生动实践。温岭市泽国镇公众参与2005年城镇建设资金使用安排决策与以往的决策听证相比，在以下几个方面有所创新和更具科学性。一是采用随机抽样的方式从全镇12万人中选取民意代表；二是发挥了专家的独特作用，专家在会前对预选方案作可行性研究，提供中立、公正的分析，在会上以非利益相关人较为公正、中立的身份参加解答分析；三是会前十天将预选方案和可行性分析提供给民意代表，使其有充分的时间了解会议的内容和背景，在充分了解的基础上参加恳谈；四是两次小组讨论、两次大会交流和两次民意问卷调查使观点趋向理性、公正；五是每个民意代表通过小组讨论，发表自己的意见；六是民意调查问卷可进行数据统计分析，可以准确掌握民意代表的选择情况，其恳谈后的问卷结果可直接提供给决策者使用。由此，我们可以看出温岭市泽国镇的参与式公共决策体现了决策公开化、民主化、科学化和法治化的结合。

随着公民政治参与意识的增强，今后公民不仅仅是为自己的经济利益而影响政策制定，[HJ2.2mm]他们也期待在政策执行、政策终结与评估方面发挥自身作用。因此，在这三个方面都需要吸纳公众参与，发挥公众反馈信息、监督工作和提供建议的作用。

（二）全面惩治腐败，提升政府廉洁公信力。

十八大报告指出，腐败问题解决不好，甚至会亡党亡国。腐败会摧垮我们的执政根基，丧失人民群众的支持，“水能载舟，亦能覆舟”。正是如此，中央提出“要坚持‘老虎、‘苍蝇一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”“老虎”和“苍蝇”非常形象地描述了目前的腐败现象。《求是》杂志研究员黄苇町解读“老虎”是指“大的腐败”，高层、实权部门的贪污受贿，动辄上千万上亿，社会影响恶劣，而对于这类腐败，普通老百姓事先往往看不到，只有等事情报道之后才知道。“苍蝇”是指涉及金额不大，但比较常见，影响面非常广，影响极其恶劣，像挪用救灾款、征地补偿款，以及城乡弱势群体民生性的款项，等等。“苍蝇”类腐败虽小，但影响群众的切身利益，直接影响群众对党和政府的评价。因此，也必须以对待“老虎”类腐败一样予以消除，这样才能赢得群众的信任。十八大之后，既有一批高中级领导干部，也有一批基层干部相继落马，体现了党中央惩治腐败的决心。

事后查处腐败案件对消除腐败来说是治标不治本，关键是要从源头上防止腐败现象的发生。腐败是和权力结合在一起的，绝对的权力导致绝对的腐败。阳光是最好的防腐剂，要防止乱用权力从而导致腐败，就是要把权力关进制度的笼子里。一则表明权力要公开运行，二则表明权力公开运行要用制度来保驾护航。

（三）完善行政问责制，提高政府诚信公信力。

古语云：“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。诚信是一种无形的社会资本和契约。从社会契约论的角度看，政府是受公众委托代理行使公共权力、履行公共管理职能的，政府和公众之间是一种委托代理关系。因此，政府必须诚信，忠实履行职责。政府诚信是整个社会诚信的引领者和示范者，要通过政府行政行为体现出来，并且要对群众负责。要按照“谁决策、谁负责；谁执行、谁负责”的原则完善行政问责制，具体还需做到如下几点。第一，做好政府信息公开工作。重大行政决策的背景资料和相关信息都可以放置在政府门户网站，并设置论坛和微博供网民讨论，政府可以派专人与网民互动，完善决策所需信息和倾听群众想法；除此之外，政府还应走到群众中去，与群众现场交流，从而做到“网上网下”联动。另外，政府还应随时注意“网上网下”舆论动向，做好疑惑解释工作，抢占舆论先机，避免谣言的产生。对于常规性工作，政府应在政府信息公开专栏中把事项办理的基本程序、所需材料、注意事项等详细内容都公开，从而方便群众办事。第二，规范行政行为。行政行为由公务人员具体履行政府职能，直接与群众打交道，从而也直接影响群众对政府诚信的认可度。因此，公务人员在行政行为过程中要谨言慎行，依法办事，答应群众的事情一定要在规定的时间内完成，实在因为客观情况要拖延的也要和群众解释清楚。第三，不折腾。现实中，群众不满于一些地方政府“朝三暮四”，政策缺乏连续性，没有安全感和预期性。因此，政府要科学决策，保证政策的连续性。

（四）健全管理机制，提升政治控制公信力。

可以从两个方面考察政治控制，一是日常管理，二是应急管理。日常管理体现为政府在日常工作中，能否及时、有效地处理群众需求和矛盾冲突，把工作做在前头。当群众反映问题时，政府应当认真倾听，属于合理诉求的，应在规定时限内解决，属于不合理诉求的，应给予充分解释。这是一条基本原则，体现党的群众路线中的“一切为了群众”。为了做到这点，政府就应该完善利益表达渠道。应急管理体现为“无直接利益冲突”群体性事件在萌发的早期，政府能否认清事态、准确定性，并与群众展开有效对话，从而避免事态扩大。很多“无直接利益冲突”群体性事件的发生都表明政府对此类事件的应急管理不足，主要表现为事态严重性认识不够、现场控制能力较差、事后信息发布不及时等等。事后信息发布不及时折射出政府如何应对网络媒体的能力建设问题。因此，政府应加强典型“无直接利益冲突”群体性事件的案例学习，分析事件萌芽到最后事态扩大的一系列过程。通过模拟演练，来提升领导干部的应急管理能力，特别是网络舆论应对能力。endprint

海南感城事件中，作为政治控制主体的派出所和乡镇政府以及社会自治主体的村委会，肩负处理利益冲突的职责。但是感城镇边防派出所、镇政府和村委会却没有很好地履行职责，不作为和非法作为。感城村和宝上村村民认为，当地政府和派出所对群众反映强烈的社会治安问题麻木不仁，镇政府、边防派出所就成为“3·23”事件中群众发泄不满的对象；镇村两级组织和派出所一些干部、干警或贪污堕落，或为当地违法行为充当保护伞，在群众中失去了公信力、影响力，难以说服劝阻群众。感城事件由农民与政府之间的冲突演变为农民之间的集体械斗，从事件类型看，属于无组织无直接利益冲突型群体性事件、突发骚乱型群体性事件和竞争性群体性事件。

通过以上的原因分析和事件过程描述，运用童星的无组织群体性突发事件的一般性动态模型分析感城事件可以得出图1。社会治安恶劣造成的社会风险是群体性事件发生的背景，之所以产生社会风险，源于基层政府和村委会公共管理职能的缺失，从而导致其权威性受质疑。由社会风险到公共危机是一个演化过程。

三、提升政府公信力：治理“无直接利益冲突”群体性事件的根本出路

根据以上“无直接利益冲突”群体性事件中政府公信力的缺失分析，研究提出完善公共政策过程、全面惩治腐败、完善行政问责制和健全日常管理与应急管理四条措施，以提升政府公信力。

（一）优化公共政策过程，提升政策公信力。

完整的公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策终结、政策评估。“无直接利益冲突”群体性事件主要是出现在政策制定环节，而这又主要体现在经济利益冲突上。因此，政策制定或者说重大行政决策要取得预期效果和减少执行阻碍，要考虑的首要问题就是如何协调利益冲突。公开化、民主化和科学化是重大行政决策的指导理念，也成为学者和实践者的共识。但如何落实这些理念，则需要各级政府领导层重视并开展此类工作。协商民主为决策提供了很好的思路。十八大报告提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”并对政府决策的发展方向提出明确要求，指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错机制。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

浙江省温岭市泽国镇的参与式公共决策成为中国协商民主的生动实践。温岭市泽国镇公众参与2005年城镇建设资金使用安排决策与以往的决策听证相比，在以下几个方面有所创新和更具科学性。一是采用随机抽样的方式从全镇12万人中选取民意代表；二是发挥了专家的独特作用，专家在会前对预选方案作可行性研究，提供中立、公正的分析，在会上以非利益相关人较为公正、中立的身份参加解答分析；三是会前十天将预选方案和可行性分析提供给民意代表，使其有充分的时间了解会议的内容和背景，在充分了解的基础上参加恳谈；四是两次小组讨论、两次大会交流和两次民意问卷调查使观点趋向理性、公正；五是每个民意代表通过小组讨论，发表自己的意见；六是民意调查问卷可进行数据统计分析，可以准确掌握民意代表的选择情况，其恳谈后的问卷结果可直接提供给决策者使用。由此，我们可以看出温岭市泽国镇的参与式公共决策体现了决策公开化、民主化、科学化和法治化的结合。

随着公民政治参与意识的增强，今后公民不仅仅是为自己的经济利益而影响政策制定，[HJ2.2mm]他们也期待在政策执行、政策终结与评估方面发挥自身作用。因此，在这三个方面都需要吸纳公众参与，发挥公众反馈信息、监督工作和提供建议的作用。

（二）全面惩治腐败，提升政府廉洁公信力。

十八大报告指出，腐败问题解决不好，甚至会亡党亡国。腐败会摧垮我们的执政根基，丧失人民群众的支持，“水能载舟，亦能覆舟”。正是如此，中央提出“要坚持‘老虎、‘苍蝇一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”“老虎”和“苍蝇”非常形象地描述了目前的腐败现象。《求是》杂志研究员黄苇町解读“老虎”是指“大的腐败”，高层、实权部门的贪污受贿，动辄上千万上亿，社会影响恶劣，而对于这类腐败，普通老百姓事先往往看不到，只有等事情报道之后才知道。“苍蝇”是指涉及金额不大，但比较常见，影响面非常广，影响极其恶劣，像挪用救灾款、征地补偿款，以及城乡弱势群体民生性的款项，等等。“苍蝇”类腐败虽小，但影响群众的切身利益，直接影响群众对党和政府的评价。因此，也必须以对待“老虎”类腐败一样予以消除，这样才能赢得群众的信任。十八大之后，既有一批高中级领导干部，也有一批基层干部相继落马，体现了党中央惩治腐败的决心。

事后查处腐败案件对消除腐败来说是治标不治本，关键是要从源头上防止腐败现象的发生。腐败是和权力结合在一起的，绝对的权力导致绝对的腐败。阳光是最好的防腐剂，要防止乱用权力从而导致腐败，就是要把权力关进制度的笼子里。一则表明权力要公开运行，二则表明权力公开运行要用制度来保驾护航。

（三）完善行政问责制，提高政府诚信公信力。

古语云：“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。诚信是一种无形的社会资本和契约。从社会契约论的角度看，政府是受公众委托代理行使公共权力、履行公共管理职能的，政府和公众之间是一种委托代理关系。因此，政府必须诚信，忠实履行职责。政府诚信是整个社会诚信的引领者和示范者，要通过政府行政行为体现出来，并且要对群众负责。要按照“谁决策、谁负责；谁执行、谁负责”的原则完善行政问责制，具体还需做到如下几点。第一，做好政府信息公开工作。重大行政决策的背景资料和相关信息都可以放置在政府门户网站，并设置论坛和微博供网民讨论，政府可以派专人与网民互动，完善决策所需信息和倾听群众想法；除此之外，政府还应走到群众中去，与群众现场交流，从而做到“网上网下”联动。另外，政府还应随时注意“网上网下”舆论动向，做好疑惑解释工作，抢占舆论先机，避免谣言的产生。对于常规性工作，政府应在政府信息公开专栏中把事项办理的基本程序、所需材料、注意事项等详细内容都公开，从而方便群众办事。第二，规范行政行为。行政行为由公务人员具体履行政府职能，直接与群众打交道，从而也直接影响群众对政府诚信的认可度。因此，公务人员在行政行为过程中要谨言慎行，依法办事，答应群众的事情一定要在规定的时间内完成，实在因为客观情况要拖延的也要和群众解释清楚。第三，不折腾。现实中，群众不满于一些地方政府“朝三暮四”，政策缺乏连续性，没有安全感和预期性。因此，政府要科学决策，保证政策的连续性。

（四）健全管理机制，提升政治控制公信力。

可以从两个方面考察政治控制，一是日常管理，二是应急管理。日常管理体现为政府在日常工作中，能否及时、有效地处理群众需求和矛盾冲突，把工作做在前头。当群众反映问题时，政府应当认真倾听，属于合理诉求的，应在规定时限内解决，属于不合理诉求的，应给予充分解释。这是一条基本原则，体现党的群众路线中的“一切为了群众”。为了做到这点，政府就应该完善利益表达渠道。应急管理体现为“无直接利益冲突”群体性事件在萌发的早期，政府能否认清事态、准确定性，并与群众展开有效对话，从而避免事态扩大。很多“无直接利益冲突”群体性事件的发生都表明政府对此类事件的应急管理不足，主要表现为事态严重性认识不够、现场控制能力较差、事后信息发布不及时等等。事后信息发布不及时折射出政府如何应对网络媒体的能力建设问题。因此，政府应加强典型“无直接利益冲突”群体性事件的案例学习，分析事件萌芽到最后事态扩大的一系列过程。通过模拟演练，来提升领导干部的应急管理能力，特别是网络舆论应对能力。endprint

海南感城事件中，作为政治控制主体的派出所和乡镇政府以及社会自治主体的村委会，肩负处理利益冲突的职责。但是感城镇边防派出所、镇政府和村委会却没有很好地履行职责，不作为和非法作为。感城村和宝上村村民认为，当地政府和派出所对群众反映强烈的社会治安问题麻木不仁，镇政府、边防派出所就成为“3·23”事件中群众发泄不满的对象；镇村两级组织和派出所一些干部、干警或贪污堕落，或为当地违法行为充当保护伞，在群众中失去了公信力、影响力，难以说服劝阻群众。感城事件由农民与政府之间的冲突演变为农民之间的集体械斗，从事件类型看，属于无组织无直接利益冲突型群体性事件、突发骚乱型群体性事件和竞争性群体性事件。

通过以上的原因分析和事件过程描述，运用童星的无组织群体性突发事件的一般性动态模型分析感城事件可以得出图1。社会治安恶劣造成的社会风险是群体性事件发生的背景，之所以产生社会风险，源于基层政府和村委会公共管理职能的缺失，从而导致其权威性受质疑。由社会风险到公共危机是一个演化过程。

三、提升政府公信力：治理“无直接利益冲突”群体性事件的根本出路

根据以上“无直接利益冲突”群体性事件中政府公信力的缺失分析，研究提出完善公共政策过程、全面惩治腐败、完善行政问责制和健全日常管理与应急管理四条措施，以提升政府公信力。

（一）优化公共政策过程，提升政策公信力。

完整的公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策终结、政策评估。“无直接利益冲突”群体性事件主要是出现在政策制定环节，而这又主要体现在经济利益冲突上。因此，政策制定或者说重大行政决策要取得预期效果和减少执行阻碍，要考虑的首要问题就是如何协调利益冲突。公开化、民主化和科学化是重大行政决策的指导理念，也成为学者和实践者的共识。但如何落实这些理念，则需要各级政府领导层重视并开展此类工作。协商民主为决策提供了很好的思路。十八大报告提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”并对政府决策的发展方向提出明确要求，指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错机制。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

浙江省温岭市泽国镇的参与式公共决策成为中国协商民主的生动实践。温岭市泽国镇公众参与2005年城镇建设资金使用安排决策与以往的决策听证相比，在以下几个方面有所创新和更具科学性。一是采用随机抽样的方式从全镇12万人中选取民意代表；二是发挥了专家的独特作用，专家在会前对预选方案作可行性研究，提供中立、公正的分析，在会上以非利益相关人较为公正、中立的身份参加解答分析；三是会前十天将预选方案和可行性分析提供给民意代表，使其有充分的时间了解会议的内容和背景，在充分了解的基础上参加恳谈；四是两次小组讨论、两次大会交流和两次民意问卷调查使观点趋向理性、公正；五是每个民意代表通过小组讨论，发表自己的意见；六是民意调查问卷可进行数据统计分析，可以准确掌握民意代表的选择情况，其恳谈后的问卷结果可直接提供给决策者使用。由此，我们可以看出温岭市泽国镇的参与式公共决策体现了决策公开化、民主化、科学化和法治化的结合。

随着公民政治参与意识的增强，今后公民不仅仅是为自己的经济利益而影响政策制定，[HJ2.2mm]他们也期待在政策执行、政策终结与评估方面发挥自身作用。因此，在这三个方面都需要吸纳公众参与，发挥公众反馈信息、监督工作和提供建议的作用。

（二）全面惩治腐败，提升政府廉洁公信力。

十八大报告指出，腐败问题解决不好，甚至会亡党亡国。腐败会摧垮我们的执政根基，丧失人民群众的支持，“水能载舟，亦能覆舟”。正是如此，中央提出“要坚持‘老虎、‘苍蝇一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”“老虎”和“苍蝇”非常形象地描述了目前的腐败现象。《求是》杂志研究员黄苇町解读“老虎”是指“大的腐败”，高层、实权部门的贪污受贿，动辄上千万上亿，社会影响恶劣，而对于这类腐败，普通老百姓事先往往看不到，只有等事情报道之后才知道。“苍蝇”是指涉及金额不大，但比较常见，影响面非常广，影响极其恶劣，像挪用救灾款、征地补偿款，以及城乡弱势群体民生性的款项，等等。“苍蝇”类腐败虽小，但影响群众的切身利益，直接影响群众对党和政府的评价。因此，也必须以对待“老虎”类腐败一样予以消除，这样才能赢得群众的信任。十八大之后，既有一批高中级领导干部，也有一批基层干部相继落马，体现了党中央惩治腐败的决心。

事后查处腐败案件对消除腐败来说是治标不治本，关键是要从源头上防止腐败现象的发生。腐败是和权力结合在一起的，绝对的权力导致绝对的腐败。阳光是最好的防腐剂，要防止乱用权力从而导致腐败，就是要把权力关进制度的笼子里。一则表明权力要公开运行，二则表明权力公开运行要用制度来保驾护航。

（三）完善行政问责制，提高政府诚信公信力。

古语云：“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。诚信是一种无形的社会资本和契约。从社会契约论的角度看，政府是受公众委托代理行使公共权力、履行公共管理职能的，政府和公众之间是一种委托代理关系。因此，政府必须诚信，忠实履行职责。政府诚信是整个社会诚信的引领者和示范者，要通过政府行政行为体现出来，并且要对群众负责。要按照“谁决策、谁负责；谁执行、谁负责”的原则完善行政问责制，具体还需做到如下几点。第一，做好政府信息公开工作。重大行政决策的背景资料和相关信息都可以放置在政府门户网站，并设置论坛和微博供网民讨论，政府可以派专人与网民互动，完善决策所需信息和倾听群众想法；除此之外，政府还应走到群众中去，与群众现场交流，从而做到“网上网下”联动。另外，政府还应随时注意“网上网下”舆论动向，做好疑惑解释工作，抢占舆论先机，避免谣言的产生。对于常规性工作，政府应在政府信息公开专栏中把事项办理的基本程序、所需材料、注意事项等详细内容都公开，从而方便群众办事。第二，规范行政行为。行政行为由公务人员具体履行政府职能，直接与群众打交道，从而也直接影响群众对政府诚信的认可度。因此，公务人员在行政行为过程中要谨言慎行，依法办事，答应群众的事情一定要在规定的时间内完成，实在因为客观情况要拖延的也要和群众解释清楚。第三，不折腾。现实中，群众不满于一些地方政府“朝三暮四”，政策缺乏连续性，没有安全感和预期性。因此，政府要科学决策，保证政策的连续性。

（四）健全管理机制，提升政治控制公信力。

可以从两个方面考察政治控制，一是日常管理，二是应急管理。日常管理体现为政府在日常工作中，能否及时、有效地处理群众需求和矛盾冲突，把工作做在前头。当群众反映问题时，政府应当认真倾听，属于合理诉求的，应在规定时限内解决，属于不合理诉求的，应给予充分解释。这是一条基本原则，体现党的群众路线中的“一切为了群众”。为了做到这点，政府就应该完善利益表达渠道。应急管理体现为“无直接利益冲突”群体性事件在萌发的早期，政府能否认清事态、准确定性，并与群众展开有效对话，从而避免事态扩大。很多“无直接利益冲突”群体性事件的发生都表明政府对此类事件的应急管理不足，主要表现为事态严重性认识不够、现场控制能力较差、事后信息发布不及时等等。事后信息发布不及时折射出政府如何应对网络媒体的能力建设问题。因此，政府应加强典型“无直接利益冲突”群体性事件的案例学习，分析事件萌芽到最后事态扩大的一系列过程。通过模拟演练，来提升领导干部的应急管理能力，特别是网络舆论应对能力。endprint