论环境利益矛盾治理中的政府公信力构建

季燕霞

[摘要]在近年来我国高频率发生的环境利益冲突事件中，民众往往将抱怨及抗议的矛头指向地方政府。迫于公众压力，地方政府对相关的建设项目大多采取匆忙宣布永久性停建的方式以求平息争端。这不仅造成项目本身巨大的沉没成本，也带来经济、政治等多层次的社会成本，损害了政府公信力。环境利益矛盾中官民对立这一现象折射出我国社会转型期特殊的经济、政治关系以及现行环境管理体制弊端。构建政府公信力，需要深刻反思政府在公共治理中的角色定位，努力追求公共决策过程的“群众认同”，推进信息公开和公众参与，维护环保法规的尊严，正向回应社会期待。

[关键词]政府公信力；环境利益矛盾；公共治理

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）08-0069-05

在我国工业化、城镇化快速发展的同时，环境利益矛盾也日益突出。其中，近年来由PX项目引发的群体性事件尤为令人关注，可谓波澜迭起，“群众反对”几乎成为PX项目建设难以跨越的一个关卡，政府公信力陷入严峻危机。需要反思这一困境的深层原因，探寻新的发展背景下环境利益矛盾的治理之道，努力构建政府公信力。

一、我国环境利益矛盾的典型：PX项目群体性事件

环境利益矛盾一般是指同一区域内或相邻区域之间的不同利益主体因环境污染的既成事实或潜在危险带来利益侵犯而产生的冲突或对抗。在我国近年来发生的环境利益矛盾中，由PX项目投资引起的群体性事件最为突出、尖锐。

PX是para-xylene的缩写，中文名“对二甲苯”，是广泛用于塑料、聚酯纤维等多种树脂产品生产的芳烃类化合物。作为现代工业的必需原料，PX项目的投资和生产对我国工业经济发展具有巨大推动作用，对PX原料需求缺口巨大。相关资料显示，自2000年以来我国PX供不应求状况日趋严重，截至2012年，我国PX产能达957万吨左右，实际产量只有569万吨左右，而现实需求量在1178.3万吨左右，整体自给率仅为48.92%，进口依存度较大^[1]。鉴于国内PX原料的巨大市场需求，地方政府出于对其中所蕴含的诱人经济利益的考量，积极地试图新建或在原有的化工生产基础上嫁接PX项目。尽管国内外学术界对PX项目的影响性作出了低度污染的认定，并有许多国家合理运行的案例为佐证。但是，在近年来环境群体性事件及舆论媒体的助推下，对我国民众而言，PX已由一个陌生的化学名词演变为一个高度敏感的政治词汇。不少地方政府试图引进或投产的PX项目计划，都无一例外地遭到民众的强烈反对。近年来，由PX项目引发的重大环境群体性事件先后在厦门、大连、宁波、南京、咸阳、昆明、彭州等城市发生，可谓是一波未平一波又起。这些群体性事件呈现以下显著特征：

第一，爆发点密集。如果说在2011年之前发生在厦门和大连的PX项目抗议活动还属偶然，而近两年来则变得相当密集，特别是2013年5月在昆明和彭州发生两起重大群体性事件。其中隐含的客观情形是一方面国内对PX原料需求缺口巨大，地方政府出于经济利益的诱惑，积极将PX项目列入发展计划，努力促进其投资建设，以带动地方GDP和财政税收的增长；另一方面，民众由于对PX项目有诸多误解而变得高度敏感、恐惧、拒绝，容易闻风而动。

第二，示范效应扩大。网络信息的快速传播使我国社会关于PX的谣言不断发酵，加之国内长期存在的“宁可信其有，不可信其无”的舆论环境，使PX项目群体性事件呈现示范性的扩散效应。在昆明事件中，抗议群众提出的最响亮理由是“其他城市都在反对下停建了，我们凭什么要建”。

第三，参加人数众多。环境权益保护正成为我国公众普遍而强烈的利益诉求，对污染行为的抗议可谓是“振臂一呼，应者云集”。近年来发生的PX项目群体性事件充分印证了这一点。2007年6月1日厦门部分市民为抵制PX项目自发上街“散步”，打出“保市民健康，护厦门环境”的旗号，很快就吸引了“数千市民加入”。在此后厦门市委主办的“环评报告网络公众参与投票”活动中，有5.5万张票明确表示反对。在2012年10月的宁波事件以及2013年5月的昆明事件中，集聚抗议PX项目的群众皆超过千人，演变为重大群体性事件。

第四，地方政府信任危机凸显。尽管这些城市的政府官员面对群众的抗议都做出了快速回应，承诺尊重公众的意见，作出迁址、停建或取消计划的决定，努力取信于民。但此类行为却引发了社会质疑：这些已经通过环境影响评估的项目为什么会招致群众抗议？如果当初的决策是合理、合法的，为什么一遇抗议就撤项？至于个别政府官员解释环境影响评估报告“因为是涉密的，因而需要封闭起来”的言论更使公众产生极大的疑虑。地方政府对有争议项目“捂盖子”及遮遮掩掩的惯用做法催生了社会信任的恶性循环，这就是不管地方政府、专家、相关部门怎么解释，公众都难以置信。正如官方权威媒体所指出的：“政府、专家及媒体等公信力受损，导致社会信任度不断降低，……老百姓成了‘老不信。特别是从政府层面看，公信力损耗尤为明显。”^[2]

二、地方政府成为环境利益矛盾焦点的原因分析

从PX项目群体性事件及其他环境利益矛盾中，我们可以发现一个鲜明的特点，即民众往往将心里的抱怨及抗议的矛头指向地方政府，地方政府迫于政治稳定压力会作出快速回应，甚至对数十亿元的投资项目“说停就停”，恰如当年这类项目“说上就上”一样，缺乏足够的程序和必要的社会风险论证。地方政府“决策的随意性”是造成政府公信力危机的重要原因，它折射了我国社会转型期特殊的经济、政治关系以及现行环境管理体制运行中的弊端。

[HTK]1.追求经济增长速度的政绩评价机制催生“唯GDP至上”理念，导致地方政府与企业结盟。[HT]

在以经济增长为重要任务的压力型考核机制下，GDP和税收的增长成为地方政府的优先选择，从而导致他们很自然地与追求利润的企业家结成同盟。对那些能为辖区内带来显著GDP增长效应的重大项目投资论证要求不严格，一些地方的政府部门甚至想方设法帮助投资企业获得项目审批权，环境影响及社会风险评估更多地表现为“做形式”、“走程序”。纵观最近几年全国各地的环境群体性事件，不难发现这样的事实，即造成环境严重污染的企业往往都是能给当地经济发展带来巨大推动、能为地方政府带来大量税收的企业。甚至在一些地方，政府的重要财政来源就是此类高污染、高耗能的企业。“在科学发展观提出之前，我国的环境污染大都是政府允许、认同、支持的污染。”^[3]而近年来环境群体性事件的频发以及得不到有效解决，本质上也是因为在博弈过程中，少数地方政府选择了与企业合谋，而不是选择保护公众生存的环境。endprint

[HTK]2.我国环境公民社会日益兴起，而政府的环境治理制度供给滞后、执行不力。[HT]

环境公民社会是指公民个体及公民组织基于环境信息、环境决策、环境诉讼等权益，参与和影响政府、企业等利益主体的环境决策和治理行为的运行机制。公民个人及组织参与环境治理，促进政府预防和监督企业的污染行为，已成为世界潮流。随着环境危机的加剧，我国环境公民社会日益兴起，表现为公民的环境权益维护意识与技能迅速成长。《中国环境发展报告（2010）》称，2009年是我国环境问题开始爆发的一年，环境问题从隐性转变为显性，与环保有关的群体性事件迅速上升。这一方面是由于过去30多年环境污染累积的恶果日益凸显，另一方面，随着后物质主义时代的来临，我国民众也开始更加关注生态环境、生活质量，关注社会公平、正义，通过多种方式表达对自身生存风险的关切和利益遭损害的抗议。与此同时，我国的“环境NGO”无论是政府依赖型的还是民间草根性的，其组织数量和功能发挥都有了显著提升。据中华环保联合会的统计，我国环境社会组织数量在2005年为2768个，2008年增加为3276个。其中，民间草根性环保组织尽管数量微少，在2005年只有202个，占比仅7.2%，但其群众动员能量巨大，在厦门、什邡、启东等备受社会关注的环境群体性事件中采取了颇具智慧的“隐身”策略^[4]。

我国政府借鉴国外经验，积极推进环境治理的法律与制度建设，在系统推出各类专项环保法规的同时，也先后颁布了《环境影响评价法》、《环境信息公开办法》等法律法规和规章。必须承认，我国环境治理的制度框架逐步建立，但其实际执行并不到位，存在的形式主义问题十分突出，如不少地方的公示时间选择在周末、节假日，意在不引起人们的注意，以期快速通过。有些公示信息极其简略，如“项目经过最严格审查审核，符合国家标准和要求”，此类毫无细节的信息缺乏说服力，公众不仅不会接受，反而更会觉得背后另有隐情。在公民环境权益保护方面，从掌握的信息和社会资源角度而言，民众显然是环境弱势群体。当民众与污染企业发生冲突时，政府往往轻视或怠慢民众合理的环境权益诉求。在利益受损却无法通过制度化渠道得到补充、污染企业的侵害行为得不到公权力的有效制止时，民众就自然地选择体制外对抗的“自力性救济”举动以达到救济的权利。在江苏启东“7.27事件”发生之前的数年时间里，当地民众曾通过信访、集体上访、公益诉讼等各种合法渠道表达意见和利益诉求，但都未能得到当地政府的重视和有效回应，累积了强烈社会怨恨，直至爆发大规模群众抗议。

[HTK]3.环境管理体制呈现高度行政化和地方政府实质性主导的特质，导致地方政府在环境管理上享有很大自由裁量权。[HT]

我国实行“各级政府对当地环境质量负责，环保部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理”的环境管理体制，在横向上是统一监管与各部门分工负责相结合，在纵向上则是中央与地方分级监督管理相结合。其实际运行“在政策规定上是正式法律的，在管理过程中是政府机构主导的，在政策执行上是依法的，而管理的实际情况是非正式的政治性的。”^[5]在这一体制下，地方环保职能部门接受国家环保部、省环保局和所属地政府的双重领导，而事实上，前者只为市、县环保部门提供政策及管理方向的指导，而后者则为环保部门提供每年的预算资金、决定机构人员的任免，这决定了地方环保部门受属地政府的制约是实质性的。

现行环境管理体制高度行政化和地方政府实质性主导的最直接效应是地方政府在环境管理上享有很大自由裁量权，突出地表现在两个方面，其一是对污染企业的处罚与否以及处罚标准的裁定；其二是对新建项目的环境影响评价及其执行结果的裁定。在注重经济增长的政府绩效考核机制下，对地方经济发展和财政税收增长的考量，常常是地方政府环境管理决策的第一筹码。与此同时，由于政府管理体制运行中存在责任不清、权责不明、追究不严的客观现实，干部考核注重显性成绩，助长了官员急功近利的倾向。一些领导干部依据自己的偏好推行公共决策，特别是“一把手”的偏好直接决定公共项目的建设或改造。一些投资决策实际上是一种声音说话，是少数人或个别人拍板的结果，不可避免地带来了环境公害工程、半截子工程。

三、构建政府环境治理公信力的主要对策

1.努力追求公共决策的“群众认同”。

一个个PX项目迫于“群众反对”的压力而停建、搁置，不仅在经济上造成项目建设巨大的沉没成本，加剧了此项化工原料的供需矛盾，而且在政治上对广大民众而言逐渐强化了这样一种逻辑推断：只要举行大规模抗议，将问题公开化，形成社会压力，政府就会立刻改变决定，乃所谓“不闹不解决，大闹大解决”，增进了民众热衷于非正常诉求途径解决问题的习惯。如果缺乏相应的制度供给和机制约束，使这样的逻辑由点连成片，政府行政则会陷入极大被动，社会运行也可能会陷入更大范围的无序状态。

值得注意的是，一些政府部门及媒体对此的认识停留在“将因群众反对而停建当做政治保本的及格线”，事实上它在无形中带来了多重负面影响：一是遭遇反对而选择停工等于是默认了PX项目的危害性，增强了群众“既然安全，何必停工”的质疑；二是对其他地区修建PX项目带来很不好的影响；三是强化了群众非正常诉求解决问题的习惯。必须承认，瞒着群众开工或顶着“群众反对”强行推进项目建设无异于与群众对着干，会激化社会矛盾，彻底毁坏政府公信力和声誉。而因为“群众反对”就选择项目停工，其结局则是企业、政府、群众利益的共输。在我国近年来的环境群体性事件中，不少地方政府将群众当做“被代表”的对象，缺乏必要的公众参与和信息公开，无论是立项还是撤项，往往决策轻率，使政府公信力遭遇前所未有的挑战。应当摆脱这些“多输”的格局，努力追求PX项目博弈的最好结果，这就是“群众认同——项目开工”，它需要政府科学论证，严格评审程序，信息公开，强化社会监督，努力以主动而积极的沟通赢得群众支持。endprint

不可否认，与政府集权、决策高效率的威权体制相比，公共治理范式下的政府决策或投资项目运作有了更多的外部制约因素，政府需要做更多的解释与沟通，对项目计划的调整、修改、完善工作也更为繁杂，政府作为公共利益的代表对社会现实矛盾需要进行更多的协调和平衡。对社会利益矛盾的治理不仅仅是一个具体问题的解决、消弭，它在根本上是政府与利益相关者在互信、互利及相互依存基础上进行谈判协商、妥协合作、求同存异以平衡和促进公共利益的过程。

2.坚持环境信息公开的正义观。

环境问题是典型的社会公共问题，需要社会合作治理，尤其是公众积极参与。而实现这种参与的一个基本前提是公众对相关环境信息的获知。在国务院出台《政府信息公开条例》后，原国家环保总局第一时间颁布了《环境信息公开办法（试行）》，成为我国目前唯一的专门针对环境信息公开的部门规章，涵盖环境保护规划、建设项目环境影响评价结果、环境保护收费情况、突发环境事件应急处置通报、污染严重的企业名单、环境监测报告等诸多方面。在理想层面上，它是改变政府、企业、个人之间的环境信息不对称状况，推动从传统政府主导的封闭的环境管理模式向多方参与的开放式的环境治理模式转变的重要法制保障。但是在实践中，来自地方政府及污染企业的阻力使环境信息公开步履艰难。

一直以来，地方政府习惯于捂住、盖住信息，或者是出于应付公众搞一些形式化的信息公开，对涉及切实利益的环境信息公开请求常常以“机密”或有损利益而加以拒绝，认为这样可以避免带来社会稳定的负效应。这种行为短期或局部上看似乎体现政府责任，但在根本上，由信息不对称所掩盖的矛盾及不公正则损害了公众的知情权，也损害了政府的公信力。

在一定时期，环境信息公开可能增加社会焦虑，但无形中也造就一种社会动员和社会监督的力量，促使环境问题得到逐步改进。例如，近年来我国省、市级政府依法公布空气质量指数信息，增强了公众对环境质量的关注，逐步形成了环境质量综合治理的社会氛围。“一个组织良好的社会也是由它的公开的正义观念来调节的社会。……当制度公正时，那些参与着这些社会安排的人们就获得了一种相应的正义感和努力维护这种制度的欲望。”^{[6]（P189）}

3.维护环境保护法规的权威性。

改革开放30多年来，我国在经济快速发展的同时，在环境方面也付出了沉重代价。环保部2013年6月4日发布环境公报称，2012年，我国十大流域国控断面

[HJ2.6mm]

水质有31.1%被污染和严重污染；57.3%的地下水监测点水质为较差；按空气质量新标准，113个环保重点城市仅23.9%的城市达标。此局面与过去数十年我国环境保护法规执行不力有很大关系。2013年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，相比于1997年刑法规定的“重大环境污染事故罪”的立法起点，以及2011年刑法修正案之八将其更名为“污染环境罪”，此次扩大污染物范围、从认定污染结果改为污染行为的追究方式降低了入罪门槛，其内容之详尽引起社会极大关注。

鉴于以往环境管理法规的颁布及实际运作的情况，需要指出的是，其功用不能寄托于震慑，更需要关注其能否被严格执行。纵览全球成功治理环境污染问题国家的经验，其显著的共同点是严格的立法、执法及惩处，违法成本高昂，从而有效地约束了企业法人及自然人的生产与生活行为，树立了环保法规的权威性。而在我国，大量案例显示，几乎所有重大的环境污染事件都有监管部门执法不严格的责任。

“治国者必先受制于法”，这是宪政运行的支点。它不仅要求政府在关系到公民权利的行为上要以限制官方的自由裁量范围的规则为约束，更要求行政主体自身的活动也必须符合法治的原则。面对公众的不满和焦虑，一些地方监管部门推诿执法不力的责任时常常以“缺乏法律依据”为由。此次新出台的“环境污染司法解释” 首次明确规定构成环境犯罪的具体情形。在深入推进依法治国的今天，面对严峻的环境污染问题，有足够的理由要求执法者严格履行职责，摆脱环保法规进步却执行尴尬的境地，走进环境污染重典治理的新时代。

4.正向回应社会公众的期待。

政治信任是公民对政治系统运行的信念或信心，它基于政府公共治理技术能力的角色行为以及履行政治信用义务和责任的期待，是社会秩序和权威被自觉认可和服务的前提。作为社会信任关系的一个主要方面，政治信任同样包含需要、实施和确认三个要素^[7]，其中，“需要”往往是通过公共舆论表现为社会的期待，是信任关系的前提和动力；“实施”是对期待的回应，是政治信任构建的主要过程和中心；“确认”是信任关系的反馈和回路，是决定信任关系能否延续的重要条件。客观上一般存在肯定性确认与否定性确认两种情形，也即正向反馈和负向反馈。社会期待得到肯定性确认，回报了施信者，就能为信任关系的下次发生或延续创造条件；而否定性确认大多会使信任关系陷入挫败，爽约、失信、欺骗或背叛是信任危机的重要根源。

从“责任”一词的英文翻译Respondsbility是Responds（回应）加bility（能力）的解读中，我们也可以感悟到“责任政府”的内涵和关键在于政府对社会需要或公众期待的回应能力。政府对社会公共问题及民众的期待所做回应的态度、程度及其展现的治理技能水平，决定着社会公众对政府的信任。应当看到环境群体性事件中公众激烈的表达背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求。需要建立起符合环境正义原则的决策模式，把利益博弈机制引入决策程序，推进公众特别是利益相关群体对决策的参与，借由政府信息公开、民意调查、召开听证会以及其他协商式民主的机制，促使政府、专家以及大众之间寻求公共决策及重大项目建设的共识基础。政府只有积极地正向回应社会期待，才能使政治信任得以建构，并真正转化为政府与民众的良性互动。

参考文献：

[1]王晖.二甲苯，中国PX之需求还存缺口吗？[N].卓创资讯，2013-05-15.

[2]公信力缘何被削弱？[N].人民日报，2011-09-08.

[3]鞠靖.给基层环保官员更大空间——一位资深省环保局局长的15年心历[N].南方周末，2007-03-22.

[4]郇庆治.政治机会结构视角下的中国环境运动及其战略选择[J].南京工业大学学报（社会科学版），2012，（4）：28-35.

[5]朱旭峰，王笑歌.论“环境治理公平”[J].中国行政管理，2007，（9）：109.

[6][美]丹尼尔·W·布罗姆利.经济利益与经济制度：公共政策的理论基础[M].陈郁等译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006.

[7]高玉林.论社会关系中的信任[J] .江海学刊，2013，（2）：66.endprint