积极推进城乡公共文化服务均等化——基于20省80县(市、区)的问卷调查分析*1

吴理财

(华中师范大学 中国农村综合改革协同创新中心，湖北 武汉 430079)

一、问题与假设

近年来，我国公共文化服务总体上发展不均衡，尤其是城乡之间、地区之间公共文化服务差异显著。因此，我国在公共文化服务体系建设中历来强调“均等性”原则。譬如，2006年9月13日发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》就提出：“坚持公共文化服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展。”[1]次年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》再次明确提出，公共文化服务体系建设“坚持城乡、区域文化协调发展，坚持把建设重心放在基层和农村”。2012年2月15日发布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》继续强调公共文化服务体系建设的“均等性”要求，并就“加快城乡文化一体化发展”展开论述，提出“增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，以农村和中西部地区为重点”。[2]随后出台的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》明确提出了“推进基本公共文化服务均等化”的目标。[3]为了实现公共文化服务均等化，2013年11月12日党的十八届三中全会又提出“推进基本公共文化服务标准化、均等化”[4]，通过“标准化”建设促进公共文化服务的“均等化”。*文化部长蔡武认为“标准化”是“实现均等化的有效手段”。参见《蔡武解读“公共文化服务体系”四大关键词》，人民网(http://culture.people.com.cn/n/2014/0224/c87423-24446823.html)。

有关我国公共文化服务或公共文化服务体系建设的研究越来越多，其中不乏公共文化服务均等化的探讨。此外，也有一些关于公共服务均等化的分析涉及公共文化服务均等化的议题。大部分研究认为，我国公共文化服务在城乡、地区之间的明显差异是不争的现实。例如，顾金喜等通过对基本公共文化服务均等化系数的测算发现，我国地区间基本公共文化服务非均等化特征明显，东部地区的基本公共文化服务均等化程度总体上高于中西部地区。[5]59李敏纳、覃成林构建了包括教育服务、文化服务、卫生服务、社保服务、环保服务在内的社会性公共服务水平测度指标体系，对1990～2005年中国社会性公共服务空间分异程度进行分析，发现我国社会性公共服务的空间分异程度总体上偏高，社会性公共服务空间分异过程呈V字形，且东、西两极分化明显，呈东高西低的空间格局。[6]30豆建民、刘欣运用收敛模型对基本社会保障、基本医疗服务、义务教育、公益性基础设施、生态环境保护和公共文化服务水平的分析结果也表明，我国区域基本公共服务水平绝对差距十分明显，东部地区收敛速度较快，西部收敛速度最慢；中部地区明显落后于东、西部地区，甚至存在“中部塌陷”现象。[7]46高伟华采用倍差、标准变异系数以及差异指数等统计指标对我国省际和区际间基本公共文化服务的均等化程度进行分析，发现我国地区间在绝大部分基本公共文化服务类别上存在很大差异，并且也认为中部地区基本公共文化服务的均等化程度是最低的。[8]59不过，王晓玲利用熵值法分析2011年我国各省区的基本公共服务水平及其区域差异，结果显示我国各省区的基本公共服务水平整体偏低，多数省区处于中低水平；包括公共文化服务在内的基本公共服务在区域分布格局上有所差异，但并不显著。[9]29王晓洁运用泰尔指数(Theil Index)对1999年和2009年数据的比较分析则表明，我国东中西部不同地区之间的基本公共文化服务非均等化水平近几年呈下降趋势，但是各省区市之间的非均等程度进一步提高了。[10]29总之，现有的研究基本上都认定，公共文化服务的地区之间和城乡之间的差异跟其经济发展水平、地方财力直接相关，但是一些地方案例却表明，公共文化服务水平跟经济变量之间未必存在正相关性，甚至“穷地方也可以搞好公共文化服务”。[11]夏国锋认为财政因素是影响地区之间公共文化服务差异的主要变量，但领导者的观念、理念及其重视程度以及各地文化资源禀赋等都可能是另外的影响变量。[12]35

基于上述研究，我们提出如下假设：

假设1，我国公共文化服务在东、中、西部地区之间存在显著差异。

假设2，我国公共文化服务在城乡之间存在显著差异。

现有的研究大多也认为，城乡、地区之间公共文化服务的差异，直接表现在公共文化设施供给、公共文化活动状况以及经济发展状况等方面。为此，我们进一步假设：

假设3，公共文化服务状况跟外在的公共文化设施供给、公共文化活动活跃状况直接相关。

假设4，公共文化服务状况跟当地经济发展水平相关。本文将以当地受访者的经济收入水平反映当地经济发展状况，而不采用政府的相应统计指标。

假设5，公共文化服务状况跟民意决策程度相关。因为跟民意相一致的公共文化服务更加容易得到民众的认可，也跟民众的文化需求更加契合。

假设6，公共文化服务状况跟服务对象个体自身的年龄、文化程度和职业等相关。因为不同年龄、文化程度和职业决定了个体的文化偏好，个体一般是从公共文化服务是否符合自身文化偏好来评价公共文化服务状况。

二、变量及分析

为了检验这些假设，本文从课题组2013年暑期一项关于民众基本文化需求的问卷调查中选取几个变量进行分析。

(一)总体描述

本次问卷调查共收回问卷1313份，其中有效问卷1244份，涉及江苏、浙江、山东、广东、上海、福建、河北、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、甘肃、广西、贵州、内蒙古、四川、新疆、云南等20个省80多个县(市、区)。其中，东部地区样本数为80份(占6.43%)，中部地区样本数为1071份(占86.09%)，西部地区样本数为49份(占3.94%)，以及在火车上受访的样本44份(占3.54%)。由于人力和财力等客观条件的限制，本次问卷调查无法按照科学抽样的要求进行实施，因此调查样本的选择及其分布均存在一定的局限性。不过，本文对这些数据进行了均值处理，以及它所采取的相关分析、回归分析，也在一定程度上回避了样本分布不均所带来的问题。

表1是这次问卷调查受访者的基本情况。受访对象包括工人、农民(包括农民工)、干部职工等不同职业群体；平均年龄为35.86岁，以中青年为主(20～49岁之间的占77.04%)；平均月收入2971.40元，但收入结构总体趋向分散，月收入不足500元和超过5000元的分别占15.59%和8.12%，中下收入者居多，因此本次调查的数据基本上体现了普通群众对当前公共文化服务的看法和意见。

表1 受访者的基本统计特征

本文仅分析当前公共文化服务在不同区域和城乡不同居住地的差异性及其影响因子。为了便于比较和分析，定义了如下几个主要变量，并对它们做了描述性统计(参见表2)。

表2 变量的定义及其描述性统计

从统计来看，(根据受访者反映)当地政府在准备提供公共文化服务时征求群众意见的平均值为1.08，也就是说，当地政府几乎没有征求群众意见，说明政府在公共文化服务供给上的民意决策程度非常低；不过，从其标准差来看，各地也存在一定的差异。即便如此，公共文化服务供给的民意决策程度的总体水平仍然亟待提高。

将调查问卷中列举的文化广场、社区(村)图书室、文化活动室(中心)、运动场、户外健身设施、阅报栏、戏台或戏楼视为政府向社区(村)提供的公共文化设施，每项公共文化设施赋值为1。统计结果表明，社区(村)公共文化设施现有存量的均值为1.83，说明政府供给社区(村)的公共文化设施平均接近2项，公共文化服务设施供给的数量目前仍然处于较低水平。

受访者反映，影响他们使用公共文化设施主要有“是否免费(费用多少)”、“距离远近”、“设施的功能或服务内容”、“使用手续是否麻烦”、“开放的时间”等因素。该项统计均值为2.36。说明人们在使用公共文化设施时受到其中2至3项因素的影响。尽管最近几年我国各级政府投资兴建了大量的公共文化设施，但这些设施所发挥的效能却并不令人满意，其中一个关键性原因是公共文化服务设施的可及性(Accessibility)*Accessibility也可以翻译为可获取性、实现性、近用性。联合国经济、社会和文化权利委员会用四A标准(Availability, Accessibility, Acceptability, Adaptability)来表示：缔约国在其国家范围内使公民经济、社会和文化权利具有“可提供性、可获取性、可接受性(合意性)与可调适性(适用性)”。较差。

再从文化活动方面看，社区(村)群体性或集体性文化活动较少，该项统计的均值为1.48，况且在调查问卷所列的选项中包括了大量民间自办的公共文化活动，可见当地政府举办的公共文化活动则少之又少。总之，社区(村)目前的公

共文化活跃度非常低。影响人们参与公共文化活动的因素有2至3个之多，这些影响因素分别是“组织”、“场地”、“经费”、“文化骨干或能人”、“(喜闻乐见的)内容”。根据受访者反映，这些影响因素从强到弱依次是“经费”、“场地”、“组织”、“内容”和“人才”(参见图1)。

图1 影响人们参与公共文化活动的因素

与之相对，个体的日常文化娱乐活动较为丰富，该项统计均值达到4.39。公共性文化生活与个体性文化生活形成鲜明对照。这一点也体现在人们对个体文化生活满意度和社区公共文化生活满意度评价的较大差异上，二者的均值分别是6.08和4.63，相差1.45分值。如果说人们对自身的个体文化生活是比较满意的话，他们对社区公共文化生活是比较不满意的，而对政府提供的公共文化服务的满意度更低(仅为4.57)。

(二)区域比较

按照通常的做法，本文将地区区分为东部、中部、西部三个不同区域(对于本次调查而言，东部地区包括浙江、江苏、上海、广东、福建、山东、河北，中部地区包括湖北、安徽、湖南、河南、江西、山西；西部地区包括内蒙古、四川、新疆、云南、贵州、广西、甘肃)，再比较上述变量均值在不同地区之间的差异。

表3 变量的地区差异比较

其中，我们发现东、中、西部地区公共文化设施供给的数量依次减少(其均值分别是2.54、1.79、1.71)，而公共文化服务设施的效能约束均值也依次递减(其均值分别为2.38、2.37和2.08)、民意决策程度却依次增强(其均值分别是0.92、1.08、1.42)，而且东部地区的民意决策均值低于全国平均水平(1.08)。

依据相关分析，地区分布跟民意决策程度、公共文化服务设施供给数量具有一定弱相关性(二者Pearson相关系数r分别是0.067和-0.105)，跟公共文化服务设施效能约束在统计上不存在相关性(参见表4)。这说明东部地区尽管在公共文化服务上的民意决策程度较低，但政府服务的主动性更强(也说明当地政府对公共文化服务更加重视)，供给的公共文化服务(设施)更多；公共文化服务设施效能约束跟地区差异并没有直接关系。

正是因为东部地区政府公共文化服务供给的力度更大，使得受访者对政府公共文化服务和社区文化生活的评价分别高于中西部地区(两者评价均值东、中、西部地区分别是5.03、4.56和3.98；5.49、4.57和4.30)。

另外，在公共文化活动方面，东、中、西部地区公共文化活跃度均值大体上呈递增趋势(中部地区比东部地区更低，其均值分别是1.92、1.41、2.15)，而公共文化约束因子均值则呈递减趋势(其均值分别是2.44、2.24、2.19)。或许可以这样认为：西部地区由于特定的民族风俗、宗教信仰以及传统习俗的保存，使其民间公共文化活动更加活跃；基于同样的原因，西部地区相对东部、中部地区而言，保留了更多的活动空间、文化组织、文化能人，而且这些活动大多嵌入当地的传统、习俗或宗教习惯而更容易被群众所乐于接受，因此无论是在“组织”、“场地”还是“人才”、“内容”等方面，西部地区均占有一定的优势。东部地区由于经济市场化的快速发展，不但社会结构日趋个体化，而且人们更加注重经济利益，从而在某种程度上加大了这一地区的公共文化约束因子。

进一步分析表明，尽管公共文化活跃度跟公共文化约束之间的确具有一定的相关性(r=0.157)，但是二者在各地区之间并不存在统计意义上的相关性，只有日常文化丰富度在各地区之间存在较弱的负相关(r=-0.059)(参见表4)。这在一定程度上说明，东部地区相对于中、西部地区而言，个体的私性文化活动较为丰富(东、中、西部地区个体日常文化丰富度均值分别是4.82、4.37、4.14)，人们既有经济条件又有物质技术条件在私性领域更加容易获取个体的文化娱乐方式。

表4 变量的相关性分析(1)

注：*，**，分别表示P≤0.05，P≤0.01。

(三)城乡比较

在城乡之间，本文将居住地依次划分为“市中心(城中心、县城)”、“城郊”、“镇上”和“农村”四种类型，它们分别对应于“城市社区”、“城郊社区”、“集镇社区”、“村落社区”。下面，比较几组变量在城乡之间不同社区的差异情况(参见表5)。

总体上而言，从城市中心、城郊、镇上到农村，无论是公共文化设施的供给还是个体日常文化丰富度、满意度或者对社区公共文化生活、政府提供公共文化的评价，恰如预期所料，大致呈“差序结构”(参见图2)。也就是说，在城乡之间不同社区，政府提供的公共文化服务和居民的文化生活具有较大差异，促进城乡之间公共文化服务均等化具有重要的现实意义。

不过，有一点似乎比较反常。除了个体日常文化生活丰富度，以及对个体文化生活、政府提供公共文化服务的评价以外，城市社区的公共文化服务设施的供给、公共文化生活状况并不优于城郊社区。一个可能的解释是，近几年，随着国家不断推进公共文化服务体系建设，一些地方政府对城郊社区公共文化服务设施的供给和公共文化生活的改善作了更多努力。一方面是因为这些工作上的努力更容易付之实施，另一方面是因为它可以更快地显示出地方政府改进公共文化服务的绩效。

表5 变量的城乡之间差异比较

图2 城乡之间几组变量差异比较的示意图

在民意决策程度上，城乡之间尽管在均值上显示了一定的差异(城市社区、城郊社区、集镇社区、村落社区的均值分别是1.00、1.32、1.11和1.09)，但相关分析却表明，这种差异跟城乡不同社区之间不具有统计意义上的相关性；尽管人们居住在城乡不同的社区，他们往往处在同质的行政体系之内。

不过，公共文化服务设施供给数量及其服务效能的约束、个体日常文化生活丰富度以及受访者对自身个体文化生活、社区公共文化生活、政府提供公共文化服务的评价等变量跟在城乡之间不同的社区存在比较显著的相关性(其相关系数r分别是-0.292、-0.111、-0.143、-0.179、-0.133和-0.211)(参见表6)。这一分析结果也一再表明，政府有必要在城乡之间推进公共文化服务的均等化。

表6 变量的相关性分析(2)

注：*，**，分别表示P≤0.05，P≤0.01。

如果分别以公共文化设施供给和受访者对自己文化生活、社区公共文化生活、政府提供公共文化服务的评价为因变量进行回归分析，这些因变量均跟城乡之间的居住地相关(其标准化回归系数Beta分别是-0.285、-0.150、-0.160和-0.202，且P<0.01)。与之相比较，在东、中、西部地区的分布上，只有公共文化设施供给、社区公共文化生活跟地区分布相关(参见表7)。

表7 文化服务的回归模型

注：(1)表中系数为标准化回归系数，括号内数值为t检验值；(2)*，**，***分别表示P <0.1，P<0.05，P<0.01。

如果单从公共文化设施供给来评价公共文化服务的话，它的确跟地区分布、城乡居住地显著相关。目前的一些研究也主要是从公共文化设施供给水平来测量公共文化服务在地区之间或城乡之间的差异性的。本文的前述分析也印证了这一点——东、中、西部地区公共文化设施供给的数量依次减少——它符合既有研究的看法，但从公共文化活跃状况来看，却是另一番景象——东、中、西部地区公共文化活跃度大体上呈递增趋势(且中部最低)。然而，从受访者对政府公共文化服务的主观评价来分析，它仅跟城乡不同居住地相关，而跟区域分布不相关。

回归分析显示，公共文化设施供给跟民意决策程度、公共文化活动活跃状况、日常文化活动丰富情况以及个体和社区的文化生活评价相关，说明目前的公共文化设施供给影响到公共文化活动的开展和人们的日常文化生活，在公共文化服务体系建设初期大力进行公共文化设施建设具有一定的合理性。但从其跟文化设施的效能指数以及服务对象个体年龄、文化程度、职业、经济收入无统计意义上的相关性来看，目前的公共文化设施供给尚没有考虑服务对象个体的文化需求或文化偏好的差异性，更未考量它的效能发挥情况如何，譬如，公共文化设施的“距离远近”、“设施的功能或服务内容”、“使用手续是否麻烦”、“开放的时间”等因素，是否影响民众使用它。

此外，分析结果表明，民意决策程度影响到公共文化设施的供给、政府公共文化服务和社区公共文化生活。提升公共文化服务质量或效能，必须重视民意决策，跟民众的文化需求相衔接。

最后，看看个体自身一些因素的影响作用。从分析来看，个体的年龄、文化程度、经济收入对个体文化生活产生影响作用，但个体的职业对此并无影响；仅个体的文化程度、文化消费支出对社区公共文化生活产生一定的影响作用，其它个体因素均跟社区公共文化生活无关；仅个体的职业、文化消费支出对政府公共文化服务产生一定影响作用，其它个体因素也跟政府公共文化服务无关。

三、结论与建议

根据分析，可以得出如下结论：

1．我国公共文化服务的显著差异更主要地体现在城乡之间。这种差异既表现在公共文化设施供给或政府公共文化服务方面，又表现在个体文化生活、社区公共文化生活方面。

2．现有的数据分析并不能强有力地得出我国东、中、西部地区之间的公共文化服务差异显著的结论。

3．公共文化服务质量跟公共文化设施供给直接相关，但跟公共文化活动活跃状况的相关性有待进一步检验。回归分析表明，公共文化活动活跃状况对个体自身的文化生活、政府公共文化服务未产生直接影响作用。

4．公共文化服务跟当地经济发展状况没有显著相关性。经济发展状况仅跟个体文化生活相关。

5．民意决策影响到社区公共文化生活和政府的公共文化服务，公共文化服务质量跟民意决策程度相关。

6．个体自身个别因素影响到社区公共文化生活和政府的公共文化服务。

基于这些结论，本文建议当前应着力改善城乡之间公共文化服务不均等现象，加快推进城乡公共文化服务均等化，具体可以从以下几个方面入手：

第一，合理配置城乡公共文化资源，加强对农村和欠发达地区公共文化服务体系建设的力度。推动公共文化服务体系建设重心下移、资源下移、服务下移，加大公共文化资源向城乡基层倾斜的力度。目前的农村公共文化服务体系建设主要局限在乡镇和乡镇以上层级，今后应加大对村级乃至自然村落的公共文化服务体系建设，使之跟农民日常生活生产相结合。当前尤其要加强城乡公共文化设施建设，同时要注意这些公共文化设施的“可及性、合意性与适用性”及其效能的发挥。

第二，在推进城乡公共文化服务体系建设中，应积极探索建立健全民意决策机制，尤其要建立民众文化需求表达机制和民众评价与反馈机制，推动公共文化服务和文化惠民项目与城乡民众文化需求的有效对接。只有建立面向城乡民众需求的公共文化服务体系，才能切实保障公民基本文化权益；同时，由于城乡居民生产、生活需要导致的文化偏好差异，以及基于不同身份要素差别而导致的社会群体文化偏好差异，地方基层政府和社会性力量应发挥其积极作用，有针对性地提供更多地方性、差异性公共文化服务内容。总之，公共文化服务应该积极回应民众的文化需求。

第三，在积极推进城乡公共文化服务体系建设时，各级政府应更加重视公共文化建设，努力改善民众的公共文化生活。目前，个体的日常文化娱乐活动较为丰富，但公共性文化生活却日益衰落，以致公共性文化生活与个体性文化生活严重失衡。

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