湛江农村社会管理面临的困境、表现及创新对策思考

2014-07-29周春霞

南方农村 2014年3期

摘要：随着农村社会结构的转型，传统的社会管理体制已暴露出明显的弊端，农村社会管理体制机制亟需创新。基于湛江农村309名农户的问卷调查数据，运用治理与善治理论，从治理主体、治理结构和治理过程三方面分析了湛江农村社会管理面临的困境及表现。要实现农村社会管理体制机制创新，应继续完善大学生村官制度，加强农村精英人才队伍的建设；优化治理结构，促进农村各类组织合作共治进而实现善治；大力推进基层民主政治建设，使民主真正落到实处。

关键词：农村社会管理；困境及表现；创新对策

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）03-0061-06

随着农村家庭联产承包责任制的推行和城镇化的推进，农民的利益诉求日益多元化，农村社会的异质性增强，村庄私人生活和公共生活发生了重大变化，“熟人社会”逐渐向“半熟人化”转型。“半熟人化”的农村社会频频遭遇旧的社会管理体制与变迁的社会结构之间的碰撞与冲突，出现了一系列不和谐的现象：农村畸形空壳化加剧；农村家族化、宗族化倾向日益严重；“村民自治”名存实亡并被“操纵在少数人手中”。显然，传统的社会管理体制已暴露出明显的弊端，农村社会管理体制机制亟需创新。湛江属于广东省的欠发达地区，作为一个典型的农业大市，湛江农村的社会管理问题折射出欠发达地区农村的普遍问题。

现有文献资料表明，我国对农村社会管理的研究起步较晚，学术界集中对农村社会管理进行研究也是近十年的事情，在研究内容上关注的重心主要在农村社会管理的体制、机制及现行农村社会管理政策的探讨上，对具体的农村社会管理事务和具体领域的研究偏少[1]。基于此，“湛江农村社会管理创新的理论与实践研究”课题组在对湛江农村地区社会管理现状大量调研的基础上进行相关对策研究，为创新农村社会管理和政府决策提供有益的参考。

一、分析方法和数据来源

（一）治理与善治理论

农村社会管理是农村治理的重要组成部分和重要途径。俞可平（2000）引入和发展了西方学者的治理与善治理论，认为治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限。为了克服治理的局限性，就有必要实施良好的“治理”或“善治”[2]。本文将按照这一基本分析框架，从治理主体、治理结构和治理过程来描述湛江农村社会管理现状并发现其中存在的问题，从善治角度提出创新农村社会管理的对策措施。

（二）数据来源

本文的数据来源于课题组调研获得的第一手资料。2013年寒假，课题组成员分赴湛江农村对“湛江农村社会管理状况”进行了专题调研，考虑到调查的人力、物力和财力有限，调查采取了典型调查与随机抽样相结合的方法，样本的抽取分为两个阶段进行：第一阶段，考虑湛江农村各县（区）农业人口的比重，我们选取了雷州、坡头、麻章、徐闻等农业人口比较集中的4个县（区）11个乡镇20个行政村作为样本村；第二阶段，在每一个样本村随机选取1-2位村干部和16名农户进行了入户结构式访谈，共发放问卷320份，回收有效问卷309份，有效回收率为96.6%；成功访谈8名村干部。

二、湛江农村社会管理面临的困境及表现

（一）从治理主体来看，普通村民主体缺位，农村精英发挥重要的实质主体作用

为了探析湛江农村治理实践中治理主体的作用机制和路径，我们在问卷中设计了相关的一个问题：“村中大事谁说了算？”，统计结果如图1所示：

图1 你们村的大事谁说了算

从图1可以看出，在村庄的重大事务决策中，存在三种决策模式：一是领导者决策型，即村中大事由村长或村支书决定，村民几乎不参与，这种类型比例最大，约占44%；二是执政精英决策型，即村中要事由村干部集中决策，但普遍村民参与程度低，样本中该类型占29%；三是领导者主导-村民参与型，即村中重大事务由村干部和村民协商决定，村干部主导决策过程，同时在决策过程中，村民参与，共同做出决定。这是一种较为理想的模式，样本中所占比例约为26.4%。显然，目前湛江农村占主导地位的是领导者决策型和执政精英决策型这两种治理主体格局，但无论在哪一种类型中，普通村民在村庄公共事务管理格局中都是处于弱势甚至“失语”地位的。可见，在村庄公共事务的治理主体格局中，农村精英发挥着重要的实质主体作用。

就目前的农村治理主体格局而言，与之相悖的现实是农村空心化加剧所带来的农村精英人才的匮乏。本次湛江样本的调查数据表明：2012年，在309名样本户中，有外出打工者123名，占39.8%；而在这123名外出农民工中，18岁-40岁的占81.8%；约有6成的人拥有高中及以上的文化水平；几近一半的人接受过技能培训。可见，外出务工农民大多数属于农村精英人才。农村精英的大量流失给农村社会管理造成了不利的影响，从帕雷托的精英循环理论来看，它会导致农村社会系统精英循环不畅通，使许多领域的人才队伍出现断层、后继无人，农村难以引进优秀人才[4]。

（二）从治理结构来看，结构失衡明显

阳信生（2008）认为农村社会管理是“指各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展，依法管理农村社会事务的综合性管理活动[5]。”具体到农村基层社区事务主要表现为村党支部、村委会等村民自治组织以及其他农村民间组织这三种力量。鉴于村委会的法定权威地位以及在实践中大多执行的是“政策性”职能，与一般的农村社会组织在权威合法性来源上有很大的区别，本文认为农村的治理结构从组织性质可以分为三类：正式组织（村两委）、家族组织、农村社会组织。基于善治角度，农村的治理格局理应表现为：正式组织和农村社会组织作为分别代表国家权力和社会自治的两种组织发挥主要的社会治理功能，而家族组织作为村民的原生性社会资本发挥其资本功能。但现实的状况似乎与此相背离，农村社会管理陷入了功能失调的困境，具体表现为：

1.村级正式组织：社区公共管理职能薄弱。作为基层政府与农民沟通的桥梁，村级正式组织理应承担主要的社区公共管理职能，但税费改革前，村两委几乎沦为乡镇政府的“一条腿”，其实职能主要是承担上级交办的行政事务，在村级层面就是完成计划生育和税费上缴两项重大任务，其它的无暇顾及，那么税费改革后，村两委的职能又发生了怎样的变化呢？是否更多地关注社区管理？为此，我们以村长（或村支书或村主任）在日常事务中所花费的时间占比平均值进行比较分析，并按从小到大的顺序排列，结果如表1所示：

从表1可知，以2004年为分水岭，2004年前后，村两委的职能有了一些变化。2011年内，村长（或村支书或村主任）只花二成的时间来处理计划生育、税费问题和应酬上级各部门；把约33%的时间花在组织农业生产、集体企业和村庄日常事务管理上；而把约三成的精力放在经营家庭经济活动（包括农业生产和非农活动）上，不到二成的时间花在社区建设和管理上。与此相对应，在上述10项工作中，村干部认为最难做的三项工作中，计划生育、组织社区建设和社区管理选择的比例较高。可见，税费改革后虽然税费缴交相应的职能被剥离出来，但村两委未能很好地履行社区公共管理的职能。

2.家族组织：多数已重建并在村庄公共事务管理中发挥着较为稳定的作用。从问卷统计的结果来看，湛江农村有亲族网络和有正式家族组织的比例之和高达75.7%，家族组织重建的比例较大，并且约半数的家族组织拥有或重修了族谱；近七成的家族有专用的公共用地；近四成的组织拥有坟场和薪柴林；近三成的宗族有宗祠外的物业，约20%的宗族甚至有专门的基金。可见，湛江农村的家族组织不仅重建比例高，而且还共有较为稳定的资产和物业，组织较为发达。这与学界长期以来关于“华南多宗族、宗族复兴主要在南方而不是北方”的共识相当吻合。

家族组织是人们因先天的血缘关系而形成的社会关系网络，并在传统农村的“熟人社会”结构下形成了具有深厚根基的宗族文化，在农村社会发生嬗变的转型期，它究竟还发挥着怎样的和多大的作用呢？基于湛江样本的调查数据，我们从公共服务、管理共享资源、纠纷调解、协调沟通、协助基层管理和提供服务等6个方面进行功能分析，共设置10个具体问题，每个问题赋予代表不同程度作用的5个回答：没有作用；较小作用；有些作用；较大作用；很大作用，我们按程度从小到大依次赋值为0分、1分、2分、3分、4分。得分越高，表示组织在某方面所起作用越大，反之则越小。经过统计得到家族组织各项功能的平均得分如表2所示：

由此可见，湛江农村的家族组织在组织公益活动、组织文化娱乐活动、管理共享资源、调解村民纠纷、协调本村与外村关系、协调村民与政府关系、协助村委会、协助政府（包括税收、治安等）、为村民提供信息和协助就业或经商等九个具体事务方面的平均得分非常接近，都在2分左右，即对村庄公共事务的六大方面所发挥的作用基本相似，从数据分析来看就是对村级治理有些作用且较为稳定。

3.农村社会组织：行政痕迹依然很浓，发展滞后，功能有限。湛江农村的社会组织粗略估计有3000多个，2008年至2012年近5年间以年均14%的增长率呈现出强劲的发展势头，尽管如此，但发展仍显滞后。每万人拥有社会组织数量不足2个，达不到全省和全国的平均水平，远低于国内经济发达地区的水平；与世界发展中国家一般超过10个，发达国家一般超过50个的水平相比较，那更是天壤之别了。

受传统体制和设立门槛的限制，湛江农村社会组织的“官方”色彩依然浓厚。根据问卷调查数据，湛江农村社会组织在设立方面依然具有较浓的“官办”色彩，发起人中占比最大的依然是乡镇政府或村两委，为35.9%，相应地，也有约20%左右的组织负责人是乡镇干部；此外，湛江农村的社会组织决策具有“集权”特色，村两委或乡镇政府对组织重大事项的决策仍具有相当的影响力，两者对农民组织决策的参与现象较普遍，约有半数以上的组织重大事项的决策都不同程度地受到政府的影响。不过相对于组织的发起来说，村民（尤其是村内精英）在组织管理上发挥了更大的作用，如有近七成的农民组织是由村内能人来负责管理的。

与农民组织的治理结构相适应，湛江农村社会组织发挥的功能十分有限，作用不大。农民组织的功能主要表现在参与公益活动、文娱活动、纠纷协调、协调本村与外村关系和协助村委会工作方面，而其他方面则起较小作用，如在协助乡镇政府进行基层管理和为村民提供信息等服务方面，各类农村社会组织的职能都偏弱。

（三）从治理过程来看，村民自治发育状况不容乐观

民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是农村民主政治的重要内容，也是乡村善治的重要保障。乡村要实现善治，村民必须自治，农村民主政治建设的开展情况直接关系到村民自治的状况，目前湛江农村的村民自治发育程度如何呢？本文从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四方面入手来分析。

现代乡村治理改革的重要内容之一是引进作为现代民主政治制度基础的选举制度。20世纪80年代以后中国农村开始推行由村民选举产生村干部，先试行间接选举，90年代后逐渐全面推行直接选举（即海选）制度[6]。根据问卷调查的数据，截止到2012年，湛江农村有75%的村庄实行了村委会选举制度，实际开始年限大多集中在80-90年代，有约13%的村是在2001年以后才开始实行的，有少数村直到2010年才启动民主选举制度。且只有7成的村民代表是经村民提名选举产生的。

与滞后的民主选举进程相适应，村庄的民主决策与管理进程也相对滞后。统计数据表明，只有约40%的村庄实行了“一事一议”制度，议事所涉范围很有限，主要包括修道架桥、饮用水设施、农田水利、办公设施等事项，而与医疗、通讯、环境保护、教育集资等基本民生事项都很少纳入议事日程，甚至与农民利益休戚相关的村镇土地开发事项都极少使用“一事一议”程序。

农村民主监督的渠道主要来自三个方面：一是上级政府的监督；二是同级权力机构之间的监督；三是社会大众的监督。其中最能体现村民自治原则的是第三种途径，而这种监督方式在现实操作中主要是通过“财务公开、村务公开”方法来实现的，在问卷中我们对财务公开和村务公开的情况进行了测量，统计结果如图2所示：

图2 你们村有没有实行“账务公开”和“税务公开”制度

从图2中可以发现，农村财务公开、村务公开状况不容乐观，仅有不到10%的村庄实行了财务公开和村务公开，近6成的村庄只实现了村务公开，未进行财务公开，还有几乎30%的村庄没有任何形式的公开。相比村务公开，账务公开是更为核心的民主监督内容，但数据表明湛江农村村组实行财务公开的比例只有约14%。且在为数不多的进行账务公开的村组，财务公开制度的实际执行还存在诸多问题，农户反映强烈的问题按选择比例由高到低依次为内容避重就轻、公开不及时、漏报瞒报以及监督流于形式。

三、湛江农村社会管理创新的对策建议

如前所述，湛江农村社会管理面临的窘境主要表现为：农村空心化加剧带来的治理主体缺位；村级组织、农村社会组织与家族组织的博弈导致的治理结构失衡问题；村民自治制度形式与实质的背离问题。鉴于此，提出如下的政策建议：

1.继续完善大学生村官制度，加强农村精英人才队伍的建设。要解决目前农村空心化加剧带来的人才困境，应从以下方面着手：一是继续完善大学生村官制度，提升农村干部队伍素质。大学生村官制度是党中央实施人才强国的一项重大战略决策，2008年起在全国范围内实行，对于建设社会主义新农村、培养村庄“接班人”和加强基层党组织建设具有重要意义[7]。目前广东省共有9185名在岗大学生村官，已形成佛山市南海区、惠州市、江门市为代表的三种各具特色的工作模式，但还存在着区域发展不平衡、消极就业动机、工作不主动和工作满意度不高等问题[8]。现阶段如何实现大学生村官“下得去、留得住、干得好、流得动”是这一制度实施的关键。应着力构建大学生村官工作长效机制，在提供基本的工资保障、医保和社保等生活保障以及尽可能改善生活条件的基础上，重点考虑聘期结束后出路问题，建立健全按需选聘、规范管理、跟踪培养、激励保障、有序流动的工作机制。

二是应注意内部挖潜，充分发挥农村留居精英的作用。可借鉴惠州模式，在农村人才总量匮乏的背景下，对村干部进行在职学历教育培训的方式培养“村官大学生”；对于民间精英，应广辟渠道发挥其中介作用，可以通过选举程序吸纳为体制内精英，也可以通过参与各种民间组织介入村治过程[9]。

三是典型示范，建立农村外流精英回流机制。外出务工人员多数是农村流失的精英人才，许多人在多年打工后也有返乡创业的意愿，应建立农村外流精英回流机制，可由村两委牵头实施“返乡青年关怀工程”，将大学生村官创业政策与返乡回流政策相结合，由大学生村官创业典型现身说法，示范引导、以点带面带动大批返乡青年自主创业，并始终做好政策鼓励、资金扶持和技术指导工作。

2.优化农村治理结构，促进农村各类组织合作共治进而实现善治。一是要加强村级组织公共管理职能建设。税费改革后村级正式组织沦为“吃饭财政”，所履行的主要是政策性职能，无暇、无财力顾及村庄公共服务事项，应尽快剥离其过多的行政事务，发挥自治组织的作用；同时采取农业产业化和专业镇建设等多种途径壮大村级集体经济，促进村庄公益事业的发展。

二是应大力发展农村社会组织。一方面要继续深化社会组织体制改革，为社会组织进一步“松绑”。坚持宽进严出，尽可能降低准入门槛，日前广东省出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》规定，从2012年7月1日起，除法律法规规定需前置审批的之外，行业协会、公益慈善类组织、科技文化类组织和社区社会组织可直接向市民政部门申请成立，这一“松绑政策”无疑为农村社会组织的发展带来了重大的机遇，应借此契机进一步转变观念，做好服务，制定具体实施细则，除了在组织规模和无主管业务部门方面放宽外，还可以根据实际情况在资金方面给予扶持等。此外，还应夯实“五自”“三无”原则，保证社会组织发展的独立性和自治性。应加快转变政府职能，大力推行社会组织“去行政化”、“去垄断化”改革，引入竞争机制，允许“一业多会”，激发社会组织自身的发展活力。另一方面农村社会组织要注重其自主自治能力建设，完善内部管理，增强项目运作能力做强品牌，提高公信力和社会声誉，承接政府转移的各项事务，积极参与公共事务管理。

三是正确对待家族组织的发展。家族组织作为一种原生性社会资本应主要对农民个人产生资本效应，但不能干扰正式组织功能的发挥；对于以家族为纽带而形成的农村民间组织，应按照现代NGO组织的要求进行引导和规范，逐渐发展演变为纯粹的社会组织[10]。在农村社会管理格局中，村级组织、农村社会组织和家族组织三类组织的力量此消彼长，在博弈中共同参与村庄公共事务的管理，通过优化治理结构，就可以促进各类组织合作共治，最终实现农村的“善治”。

3.大力推进基层民主政治建设，使民主真正落到实处。如前所述，基层民主制度在农村的执行情况不尽如人意，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督在村庄的开展情况都不容乐观。要使民主真正落到实处，应坚持三个落实：一是要落实村民直选制度，选举程序要严格规范，严查贿选和违法拉票行为，并注意防范族权势力对选举过程的干扰，充分保障村民民主选举的权力。数据显示仍然有25%的村没有实行民主选举制度，有的村多年来都是由几个人把持着；其次要落实一事一议制度，应由村民会议或村民代表会议作为主要决策机构，杜绝流动票箱，扩大议事范围和内容，对于关系民生的重大事项均要启动这一程序；最后要落实村务公开、账务公开制度，特别要严格实行财务公开制度，要求及时公开，重大事项公开，准确完整公开，有条件的应对公开的内容进行审查，同时要保障外出打工农民对村务的知情权和监督权。

参考文献：

[1]周春霞.我国近十年农村社会管理研究现状与展望——基于

中国知网CNKI上533篇期刊论文的统计分析[J].学理论，

2013（26）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3][9][10]周春霞.结构功能主义视阈下的农村社会管理创

新——基于2005CGSS的实证分析[J].东南学术，2012（3）.

[4]周春霞.农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——

以默顿的结构功能论为研究视角[J].南方农村，2012（3）.

[5]阳信生.农村社会管理服务的缺陷与政府对策[J].湖南农

业大学学报，2008（1）.

[6]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学文献出版社，