高校内部控制体系建设对反腐倡廉促进作用的探讨

傅宁军

摘要：对于高校来说，反腐倡廉是保证高校健康发展的重要保证。审计虽然有反腐败的内在要求，但作用发挥一直不明显。内部控制是内部审计一直关注的重点，也是审计业务开展的基础。针对当前高校腐败呈现出的新特点，高校反腐倡廉必须从内部控制入手，构建科学的高校内部控制体系。具体实施应遵循合法性、全面性、责权对等、成本效益、动态性等5个原则，抓住组织规划控制、授权批准控制、全面预算控制等6个内部控制关键点。

关键词：高校 反腐倡廉 内部控制

党的十八大报告明确指出，反腐倡廉是党一贯坚持的鲜明政治立场。十八届三中全会再次强调：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系。”高校作为培养人才和知识创新的基地，因其远离尘世喧嚣而被称为“象牙塔”。近些年来，随着社会的发展，关起来门来办学是行不通的，高校作为社会的组成部分不可避免地与外界发生各种联系。然而就在这样的过程中，客观上监管不力，主观上对市场经济的曲解使拜金主义、享乐主义甚嚣尘上，高校也越来越受到腐败问题的侵蚀和困扰，严重制约了高校的发展。近两年来，高校发生的严重违纪案件触目惊心，从四川理工学院院长、长春大学副校长受审，到成都中医药大学校长、书记双双落马，再到最近的中国人民大学招生处处长出逃国外，都给高校的反腐败工作敲响警钟。打击腐败，教育很重要，但更重要的还是靠制度建设来加强监督。内部控制体系作为内部审计的重点内容，是反腐倡廉的重要抓手。

一、腐败的历史根源和高校内部审计的现状

在社会科学领域中，腐败通常是指为了私人利益而滥用公共权力与资源，也就是我们常说的“以权谋私”。腐败的核心表现是权力与金钱的交换，是权力的一种衍生物，存在于不同历史时期和国家。对于还处于社会主义初级阶段的中国而言，腐败无疑是一种腐蚀性、破坏性相当巨大的消极因素。

腐败的产生的原因根源主要有两个：一是权力缺乏有效的制约和监督机制。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”当制衡权力的外部监督力量和内部监督力量都不能发挥作用时，权力的行使就可能肆无忌惮，从而滋生腐败。二是体制的不完善为权力的异化提供了土壤。随着改革开放的不软深入，中国经济持续高速增长，但在这一过程中，“摸着石头过河”的心理始终没有形成整体的思维和顶层设计，制度缺位，各类寻租活动和“权钱交易”钻了制度的空子，或根本游离于制度之外而大行其道。

随着审计理论和实务的发展，审计的目标也在不断发展，内涵不断丰富。但是不管如何发展，针对腐败、揭露舞弊这个目标始终存在，反腐倡廉成为审计义不容辞的职责。按照审计主体可以将审计分为国家审计、内部审计和社会审计，三者是相互联系、相辅相成的关系。目前，我国的内部审计是整个监督体系中最薄弱的环节，而高校的审计监督主要依靠内部审计。《会计法》、《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》和《审计法实施条例》都没有硬性要求在高校设立内审机构，实际上高校中也很少专设内部审计机构，即使专设了机构，也不具备独立性。

二、高校腐败的新特点

（一）经济类腐败所占比重仍然较大

经济类腐败主要是指在高校经济活动中出现的腐败行为，一般发生在高校管钱、管物的部门和校办企业，其主要表现是贪污、受贿、挪用公款、私设“小金库”、侵吞国家资产等。经济类腐败产生的原因固然有个人人生观、价值管蜕变的因素，但根本性原因还是监督缺位。财务、基建、采购、资产管理、后勤保障、校企经营等业务部门长期人员固定，缺少监督检查，使相关人员不自觉地滑入职务犯罪的深渊。例如，某高校的出纳长期由一人担任，而且会计、出纳的对账制度落实不好，资金长期缺乏监管，最后出纳挪用公款数额巨大，锒铛入狱。

（二）行业类腐败呈上升趋势

行业类腐败与高校的特点密切相关，具有很强的个性，主要发生在招生、考试和答辩、学生评优、学生就业等领域，主要表现形式为：招生人员利用手中权力，钻制度空子，徇私舞弊，招收关系生、人情生，甚至明码标价，利欲熏心，这在自主招生的大学尤其突出；有的在学生不及格后，利用学生害怕不能毕业或者无法拿到学位的心理，收受钱物，帮助学生及格过关；有的在论文答辩时为难学生，吃拿卡要；有的在学生评优、校际交流活动时，索贿受贿，使不符合条件的学生拿到名额，造成极大的不公平；有的学生入党、选拔学生干部时，借机谋取私利，收受学生钱物甚至索贿。

（三）科研类腐败成为新的高发区

高校一直是科研的重要基地，随着国家对科研的投入不断增加，高校科研经费的规模日益扩大，一些985高校、211高校的科研经费已经达到几十亿的规模。科研类的腐败我们只考察经费管理领域，主要体现为序列开支套取经费、不合理开支、侵占科研资产等行为。高校目前的科研经费管理基本实行课题组长负责制，课题组长在经费使用上有自主权，支出内容、支付方式往往由课题组长决定即可，尤其是横向课题，经费报销时财务部门仅仅有记录经济活动的权力。科研经费开支的范围广，开支内容是否真实，财务人员审核时难度较大，尤其是调研经费、咨询费、评审费等，这是科研经费腐败产生的制度和技术上的原因。最后导致的局面是，科研经费游离于监督之外，成为部分专家、教授的个人福利，有的甚至直接被套取现金，影响恶劣。

三、科学构建高校内部控制体系的思路

（一）高校反腐倡廉必须从内部控制入手

高校腐败产生的原因有多种，但根本性的原因是高校行政权力的泛化。在中国高校，行政权力都处于绝对的中心地位，普遍存在着用行政权力系统管理教学学术事务的现象，学校的权力过于集中于行政系统。高校行政权力的泛化致使教育权力的生存空间被行政权力所侵犯，行政系统成了支配学校的核心，学者不能治校，甚至也不能治学，高校的行为准则不再是传播知识、培养人才，而是取决于它与行政权力的顺应程度，大学的“独立之思想、自由之精神”荡然无存。endprint

虽然十八届三中全会明确提出“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”，但高校去行政化的目标任重而道远。要做好当前高校的反腐倡廉工作，必须发挥好内部审计的职能与作用，把行政权力关进制度的笼子。内部审计一直没有中断过对制度的关注，只是用内部控制制度的说法来表达。360百科对内部控制制度给出这样的网络定义：“内部控制制度，是一个单位为了保护其资产的安全完整，保证其经营活动符合国家法律、法规和内部规章要求，提高经营管理效率，防止舞弊，控制风险等目的，而在单位内部采取的一系列相互联系、相互制约的制度和方法。”已经很明白地表达出“将权力关进制度的笼子”这层意思。

（二）高校内部控制体系建立的原则

如果把着眼点放在内部控制制度上，不免落入具体业务的窠臼，高度不够。此处，笔者还是立足于内部控制本身，对内部控制制度的规律性和普遍性进行抽象概括，形成指导性的标准。在构建高校内部控制体系时需要考虑以下几条原则：

1、合法性原则

高校的内部控制体系必须以国家的法律、法规、规章为依据，符合《会计法》、《教育法》等法律规定。军校还要符合中央军委、武警总部的有关法规、法规，以保证控制系统的权威性。

2、全面性原则

高校的内部控制体系是有重要的监督力量，必须全面，不留漏洞，应该涵盖高校经济活动的各个部门、各个环节以及各个阶段，覆盖到全部的工作岗位。

3、权责对等原则

内部控制体系的设计应根据业务和岗位的特点，明确各部门和人员的职责，同时授予相对应的权利，做到权责对等，有限负责。机构和岗位的设置应科学合理，责权界限清晰，相互牵制、相互监督。

4、成本效益原则

内部控制体现的设计和运行也需要投入资源，必须考虑投入与产出的对比关系，及衡量成本与效益。诚然，控制越复杂，投入越大，效益也会越好，但受客观条件限制，必须找到平衡点。高校内部控制体系的构建要突出重点，在保证全面覆盖的基础上，把资源投到最能产生效益的地方。

5、动态性原则

内部控制体系的最终目的是为管理服务，而管理环境不断变化，管理活动日益创新，因此内控体系也不能一成不变，必须保持动态性。要定期对内部控制体系进行评估和分析，根据变化进行修订、改进和完善，同时注意调整的时间间隔，实现内部控制体系相对稳定性和动态性的辩证统一。

（三）高校内部控制体系中的重点

上述的原则只是对高校内部控制体系的构建设定了方向，体系还需要具体的内容和措施。《企业内部控制基本规范》明确企业内部控制的重点有：组织规划、授权审批、会计系统、财产保护、预算、信息系统、员工素质、内部审计等，高校与企业差异很大，但可以从中借鉴，找到自身的内控重点。

1、组织规划控制

要对高校的组织结构进行合理设置，按照法人治理层和职能管理层分别体现。一方面，要保证党委领导下的校（院）长负责制；另一方面，根据高校的实际情况自主设置内部机构。

2、授权批准控制

明确规定有关业务经办人员的职责范围和业务处理权限与责任，使所有的业务经办人员在办理每项经济业务时都能事先得到适当的授权，并在授权范围内办理有关经济业务，承担相应的经济责任和法律责任。高校内控体系要明确授权主体、授权对象和授权程序，恰当地确定一般授权和特殊授权的范围。

3、全面预算控制

高校的财务管理必须以预算管理为龙头，强调经费收支的计划性。预算应该分层次，逐级细化，责任到部门和处室。预算执行过程中，要加强控制，及时纠偏。年度终了，要对预算收支进行分析，积累经验，克服不足，实施奖惩，为以后年度的预算编制和执行打下良好基础。

4、资产保护控制

资产保护是的主要内容有：定期盘点、资产流转记录、限制接近的规定等。定期盘点是对资产的存量和保管情况定期检查，与账面核对；资产流转记录是对资产从采购开始建立档案，明确责任人；限制接近的资产包括现金、易变现的资产。

5、管理信息系统控制

高校的各种管理基本离不开计算机技术，会计电算化、校园消费系统（食堂、超市）、OA系统都离不开电脑和软件，电子信息的安全非常重要。软件开发、设备维护、数据安全、防火防盗等各个环节必须严格管理。同时，要注重技术层面的考察，防止个人制造或利用系统的漏洞谋取私利。

6、内部审计

内部审计是内部控制系统的组成部分，是对高等学校内部控制制度实施的监督和再控制。中国内部审计协会2014年1月1日施行的《第1101号—内部审计基本准则》将内部审计的目标提升到 “完善治理、增加价值和实现目标”。内部审计部门通过监督控制环境和程序的有效性，监督各部门的内部控制是否执行并及时反馈有关执行结果的信息，帮助实现预期控制目标。

参考文献：

[1]丁慧，刘丽颖.高校腐败现象的成因及其治理方略探析[J].辽宁师范大学学报：社会科学版，2011；1

[2]赵楠.高校内部控制的审计分析[J].现代审计与会计，2013；05

[3]陈金明，李卫群.高校腐败问题的成因探析与防范治理[J].西南农业大学学报：社会科学版，2010；4

[4]刘启君.寻租理论研究[D].华中科技大学，2005

[5]第1101号—内部审计基本准则.中国内部审计协会.北京，2013

[6]内部控制制度.360百科.http：//baike.so.com/doc/2984595.htmlendprint