关于失地农民社会保障存在的问题及对策

近几年来，随着某产业园建设的快速推进，武船、中交二航局等一批项目入驻该区，大量农村集体土地被征用，农业用地转为工业用地和城市用地，导致该区X街大批农民将变成“失地、失业、失房”三失群体。目前，由于项目大部分尚未达产，养老统筹尚未办理，致使失地农民就业无门路、生活无保障、社会矛盾也在日益凸现，影响了社会和谐稳定。为及时明确了解X街当前失地农民的生活状况、存在的困难，听取他们的希望和诉求，探索解决失地农民问题的办法。最近，我们深入到失地农民较多地区进行了调查、走访、座谈。通过调查，我们认为落实失地农民社会保障尤为紧迫，应尽快建立失地农民保障机制。

一、X街失地农民的基本情况

X街下辖41个行政村，2个居委会，版土面积163.5平方公里，耕地面积7.47万亩，总人口6万人，其中农业人口4.95万人，根据调查，武船、国家稻米交易中心、中交二航局、华中影视城及其它入驻项目，将征用土地2万余亩，拆迁房屋30余万平方米，部分或完全失地農民将达3.6万人，其中目前已失地农民有4600余人，涉及10个行政村。由于项目大部分尚未达产，他们已成为“就业无岗、种田无地、保障无着落”的三无人员。目前，失地农民的生活，除少数农民在仅存的零星耕地上精耕细作，继续从事蔬菜生产，维持生计，绝大多数农民在外靠打零工、做小工、保姆等养家糊口。

二、落实失地农民社会保障存在的问题

（一）土地补偿费用分担不明晰。按省政府[2009]64号文件精神，X街土地补偿标准为35637元/亩，其中16480元下拨到农户，余下资金用于办理失地农民社保和村级公益事业。但社保办理操作难度大，因为按照武政办[2009]139号文件精神，2009年7月1日以后征地，按“先保后征”原则进行，规定个人、村共承担70%，政府承担30%，但没有具体确定个人与村之间承担的比例，以致无法操作。而且在实际操作过程中，还存在着超龄人员与适龄人员待遇相差较大的问题，体制机制的不完善，严重阻碍了工作的开展。截止目前，区人社局、财政局在XX街的失地农民养老保险全区试点工作，历时2年多，至今还未进入实施阶段。

（二）就业难度大，生活堪忧。据调查，X街失地农民大多数只有初中文化，有的甚至只有小学文化，思想开放性不足，而且80%以上没有一技之长，不能适应目前市场经济竞争的需要。失去赖以生存的土地后，受文化程度、职业要求、择业观念、年龄、身体等诸多因素的影响和制约，很难找到合适的岗位，只能赋闲在家。而且失地后，生活成本提高了，生产生活开支增加了，一旦补偿费花完了，苦日子就来了。目前，X街少数失地农民因无事可做，迫于生计压力，出现盗窃周边企业设备卖钱的现象，严重影响企业生产秩序，成为社会不安定因素。

（三）社会保障标准不高。由于受城乡二元结构的影响，对失地农民的保障尽管启动，但还没有享受城里人待遇。虽然，省政府启动了失地农民养老统筹，但保障标准低，个人缴纳部分较大，保障水平也很低。根据测算，被征地农民的社会保障最高需缴费3万余元，每月领取的待遇也仅有390元。农民难以接受；“5560”人员的基本生活保障覆盖面较窄，保障水平低；部分贫困家庭享受了农村低保政策，但每月仅110元。特别是一些“农转非”的无职业失地农民，既不能享受城镇居民的各项待遇如城镇低保，又不能享受农村的各项优惠政策如“5560”待遇等，他们处于政策的盲点，无任何待遇，生活尤其困难。如该街X村，为缓解失地农民生活困难，推进拆迁退地自2009年以来，对本村“5560“人员，每月发200元的生活补贴，截止目前，已发放补贴资金200余万元，长期下去，村集体也承受不起。

（四）宅基地使用权的隐性交易市场繁荣。目前关于宅基地流转的相关规定散见于宪法、法律、部门规章和其他规范性文件之中，并未形成统一、系统、规范的制度体系，十分不利于法官在司法实践中具体加以操作和适用。此外，各个法律、规章、文件中的规定实际上存在着效力冲突。《宪法》具有最高法律效力，根据其规定，土地使用权可以自由转让；《物权法》由全国人民大表大会制定，现行《土地管理法》由全国人民代表大会常务委员会制定修改，二者效力次之。《物权法》并未禁止宅基地流转，《土地管理法》第63条笼统规定集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，该规定是否与宪法的规定相违背值得商榷；国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》属部门规章，效力再次。国务院办公厅发布的“通知”属于其他行政规范性文件 ，效力最低。部门规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触，其他行政规范性文件不得与相关的法律法规或者立法精神相悖，否则就失去了合法性基础。《土地管理法中》仅仅规定了宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且未对流转主体加以限制。而“意见”和“通知”将城镇居民排除在宅基地使用权和住宅的流转主体范围之外，该限制是否符合立法精神有待商榷。以出卖宅基地使用权为例，目前仅对将宅基地使用权出卖给城镇居民的行为的效力进行了明确的规定，对于出卖给本集体内部成员的行为并未明确规定（实践上一般认为有效），对于出卖给其他集体成员的行为的效力也是只字未提（实践中在效力认定上存在差异）。这样的规定，对于解决实践中的纠纷造成了很大的障碍。而且，未考虑“房地一致”原则下可能产生的问题。目前对于宅基地上住宅的流转，仅规定将房屋出卖给城镇居民的行为无效。换言之，对于将住宅抵押并未加以限制。但根据我国“房地一致”的原则，当转让、抵押房屋等建筑物的所有权时，其占用范围内的土地使用权也要一同转让、抵押。这就产生了一个问题，当农民将住宅抵押时，其行为是合法的；但宅抵押住宅的同时，其宅基地使用权也同时被抵押，而法律规定宅基地使用权不能用以抵押。此时，对于该抵押行为是否有效将会产生争议。对于继承问题鲜有规定，目前我国对于宅基地使用权能否继承没有明确的规定；对于如何继承建筑于宅基地之上的住宅，如何处理宅基地使用权的归属也没有明确的规定。这些都不利于很好的解决实践中的问题和纠纷。

由于法律规定的不明确，导致司法实践中裁判结果不一。以出卖宅基地上住宅的行为为例，通常存在三种类型：第一，将住宅出卖给本集体经济组织内部成员；第二，将住宅出卖给其他集体经济组织成员；第三，将住宅出卖给城镇居民。对于第一类情况，法院一般认定为有效；第二类情况虽然在性质上与第三类情况基本相同，但在审判实践中既有被认定为有效的也有被认定为无效的。 对于第三类情况，在实务中也存在较大争议。有的法院认为，我国农村土地属于集体所有，村民出卖自有房屋，所涉宅基地的转让未经村集体批准的，其买卖行为无效。 也有法院认为，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。

其次，多以“通知”等其他规范性文件的形式加以规范，使得法院在具体认定时难以寻求法律依据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条的规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”国务院办公厅发布的“通知”虽然明确禁止城镇居民购买农村房屋，但该“通知”属于其他规范性文件而不属于法律和行政法规的范畴，因此不得作为认定合同无效的根据。 但该“通知”确实是国家意志的体现，因此法官在具体判案时就会陷入两难。

现实情况中，农村宅基地隐性流转已经相当普遍，但我国现行规定只是列举式的简单禁止某些宅基地使用权流转情形，对于宅基地使用权是否具有流转性、如何流转，没有进行系统化、制度化的规定，而这显然不能够适应现实生活的需要。这种法律上的回避态度，也导致了实践中的混乱，扰乱了社会秩序。

此外，目前农村大量剩余劳动力涌入城市，禁止宅基地使用权自由流转的政策导致许多流动人口的宅基地实际上处于闲置状态，甚至在许多地方还出现了所谓的“空心村”，导致大量土地被浪费。此外，很多农民为了求得发展，可能会暂时出租或抵押自己的住宅，以换取流动资金或者经营成本。不允许农民利用宅基地使用权流转，通过市场实现宅基地的使用价值，损害了农户的合法权益，也将严重限制农村经济发展和农村的城市化进程。

三、解决失地农民问题的对策

失地农民问题是当前X街农村工作的一个难点，也是社会普遍关注的一个社会性问题，事关某产业园的发展和社会稳定，解决失地农民问题的根本出路在于政府制定的政策，改变城乡二元结构，统筹城乡发展，充分保护失地农民的权益。

（一）提高补偿标准。目前，X街征地拆迁补偿标准较低，征地补偿费到农户为16480元，按XX街农民实际种菜收入，一般农民种菜一年可赚回，科技示范户一季即可赚回。因此，在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还应充分考虑农民在承包期内土地正常收益权损失、土地的潜在收益损失、土地增值的价格损失以及农民失去土地的各项间接损失等内容。即使按现行政策对补偿内容进行补偿，也应参照当前物价水平，消费总体水平、土地市场行情等因素，结合农民意愿，应随行就市，提高补偿标准，明确保障农民在失地后有能力再创业、再就业，明确保障农民失地后生活水平、生存环境能不断提高和改善。

（二）完善社会保障机制。坚持对征地实行“先保后征”机制，提前将征地农民纳入社会保障范畴，从源头上解决失地农民社会保障。巩固完善失地农民的合作医疗，“5560”人员的基本生活保障制度，提高失地农民的低保标准。加快建立失地农民养老统筹的办理，降低个人缴费比例，降低门槛限制，提高国家补助标准；对失地农民子女上学，就业出台一定的优惠政策。合理调整待遇设计，将缴费年限和缴费金额与基础养老金提高挂钩，针对不同的缴费年限，按一定的标准加发基本养老金，鼓励失地农民及早参保和长期缴费，并适时提高基础养老金发放标准，使待遇水平逐步达到或接近城镇企业职工养老保险待遇水平，真正实现城乡统筹协调发展。

（三）加强就业培训力度。针对失地农民的实际情况，要建立健全失地农民再就业培训机制，根据入驻企业用工需求，可采取村校联合，政府承担培训费用，提前做好培训工作，对取得专业资格证书的予以奖励措施，提高失地农民参加培训的积极性，改变当前以会代训、假培训、光培训不上岗的错误做法，实实在在提高失地农民在市场经济条件下的竞争力。

（四）实施留地安置政策。在符合城市建设规划、土地利用总体规划、产业发展规划和统一审批的前提下，根据人均拥有土地数量，按一定标准给被征地村留置一定数量的建设用地，用于村级发展二、三产业，既解决失地农民再就业，自我生存和发展，又能壮大村级经济实力，盘活基层组织建设，增强活力。

（五）分类规定，适度开放，制度限制，减少流转。1.宅基地有偿退出机制。“随着社会的发展，确实存在一部分农民已经具备了迁居城镇的条件，由于不肯舍弃宅基地上应得的现实利益或期待利益，总是通过各种方式维持着与集体的联系。此外，由于农村宅基地可以无偿取得，造成农村集体成员之间转让的可能很小。这造成两种后果：大量土地闲置或私下交易盛行。” 因此，应当建立宅基地有偿退出机制，对于那些已经具备了迁居城镇的条件的农民予以适当补偿，令其自愿退出集体组织。如采用进城农民自愿退换宅基地的回购、置换等制度，来鼓励、引导村民主动退回闲置、废弃的宅基地，从而减少私下流转的现象。2.宅基地有偿使用机制。第一，对于合法取得、面积符合标准并符合宅基地取得主体资格的农户，应当采用比较低的使用费标准，同时予以补贴，补贴标准不低于使用费标准；第二，对于合法取得但又不符合宅基地取得主体资格而取得存量农村宅基地的农户，如其他农村集体的村民、城镇非农业人口居民等因历史原因、户籍变更或通过农村住房买卖、接受赠与、继承或行使抵押权等原因实际占有农村宅基地的，采用相对高的有偿使用费标准，并且不进行补贴，使其主动退出宅基地。第三，对于实际占有非法获得的宅基地的，采用惩罚性质的高额有偿使用费标准，通过经济压力迫使其主动退出非法占用的宅基地。此外，也可以以此制度有效的限制和减少非法流转的出现。3.买卖。自1999年以来，国务院之所以反复强调禁止城镇居民购买农村房屋和宅基地，主要是为了保护农民利益、保持农村稳定、保障经济社会可持续发展、保护全民族的根本利益。对于具体判案过程中的法律依据问题，可以以此方式解决：“城镇居民购买农村房屋和宅基地使用权的合同，在违反现行国家政策的同时，也损害了其所维护的社会公共利益，故应按照《合同法》第52条第4项的规定认定无效。当然，对于1999年之前订立并已履行完毕的合同而言，因当时的国家政策并未禁止城镇居民购买农村房屋，故不涉及损害社会公共利益的问题，自然也不应当以损害社会公共利益为由认定其无效。” 4.出租。宅基地使用权及宅基地上的住宅均可以出租，出租对象可为本集体经济组织、其他集体组织成员和城镇居民。但租期不能超过5年。对于宅基地使用权的出租，《土地管理法》规定宅基地使用权不能出租用于非农业建设。但我们必须考虑到，农村的现实情况已经发生了很大的变化。目前我国许多地方出现了所谓的“空心村”，加之宅基地使用权及农宅的买卖和抵押被严格限制，大量土地被浪费。因为事实上，农村村民都有免费申请宅基地的资格，因此宅基地使用权及农宅在农村村民间转移的情况其实并不多见。允许宅基地使用权的出租可以加大土地的利用效率，并使农民以此换取流动资金或者经营成本，更好的保障农民的生存权利，并缓解因禁止宅基地使用权及农宅的买卖和抵押造成的弊端。5年期限的限制，可以将农民承担的风险降到最小。

参考文献：

[1]根据《国家行政机关公文处理办法》等行政法规的规定，通知是行政规范的一种文种名称，国务院办公厅发布的两项“通知”应当是属于其他行政规范性文件，其效力低于行政法规。

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[8]戴孟勇.城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制.清华法学，2009（5）.

作者簡介：丁心，中南财经政法大学2012级民商法硕士研究生。

中南财经政法大学研究生创新教育计划结项成果，项目编号2013S0538。