权力的来源、分配与制约

李希贵

近年来，在我们教育内部关注比较多的热点问题之中，现代学校制度建设始终热度很高，又显得扑朔迷离。而在学校层面，大家往往把现代学校制度建设的难题归因在学校缺乏办学自主权、政校关系不顺畅上。单靠教育行政部门的力量已经很难破解这一难题。如何引导各方参与，共同破解这一影响教育发展的世纪难题，是摆在我们面前不容回避的使命。然而，任何学校都不能因为无法获取学校作为独立法人应有的全部权利，而裹足不前。当下，我们必须顺应改革大势，就学校的内部治理结构和治理能力建设做出应有的努力。

北京十一学校是一所有着良好的改革文化的学校，早在上世纪90年代初期，在陶西平先生主导下进行的京派“四制”改革的大潮中，十一学校不仅走在北京市前列，也是较好地把“校长负责制、教职工聘任制、结构工资制和岗位目标责任制”全面落地的学校之一。在新的历史时期，我们始终在思考的是如何守正出新，让学校管理机制不断完善，让学校内部治理更加科学，以此保障学生在学校的中心地位，更好地逼近教育本质。

权力来自何方？

由于传统体制的原因，我们的权力大都来自上级领导，因而，尽管我们做出许多努力，但是，对下负责的愿望常常被对上负责的力量抵消许多。大量的官僚主义、形式主义往往在所难免。

如何让权力在对上负责与对下负责中取得平衡，将二者的利益相统一、相融合，解决每一个主体、每一个岗位的权力来源问题是关键的措施之一。

在一个组织里，治理的主体有很多，理清最为重要的权力，并通过制度建设，让治理主体明确权力来源，是内部治理的起点。在一所学校里，教代会、校长及校务委员会、学术委员会、学生会、家长委员会是目前大家比较认可的具有不同权力的学校治理主体。然而，如何从理性上让各方明确权力来源？

十一学校在保留传统管理方式的前提下，增加了自下而上的赋权环节。不仅组成教职工代表大会和学生会的代表一定是民主选举产生的，校长也必须每年向全校述职，接受教代会全体代表的信任投票，并当场公布计票结果，达不到规定的信任度，校长必须自行辞职；同样，副校长和中层干部也必须接受每年一次的教代会满意度测评，达不到规定比例满意度的干部，在接下来的年度里，校长不得聘任其继续担任干部。一个看上去很简单的环节，让校长和其他干部们豁然明白了许多，尤其是明白了权力的来源。每一票里的信任和满意都有来由，都值得珍惜，都是每一位干部日后工作取向的价值观、动力和源泉。

权力来自何方，服务对象往往就在何方。当我们的干部以自己获得的权力和资源真心实意为一线老师们服务的时候，权力和资源才有了最大化的价值。

权力如何分配？

在传统的组织里，处于金字塔顶层的最高权力，往往具有对所有事情的决定权，这种位高权重者通吃一切的管理现象恰恰是令人忧虑的。因为，管理学一再语重心长地告诉我们，决策应该放在信息获取最为充分的层级进行。在一个基层组织里，在一所学校里，由于没有严格的分权制度，在实际运行的管理过程中，往往很容易发生大量错误甚至近乎荒唐的决策，许多时候并不是我们的决策者水平不高或能力不强，而完全是由于我们的职位不相符、专业不吻合或信息掌握不充分造成的。

因而，即使是在一所学校内部，分配权力也同样是治理结构建设的核心问题。在我们的传统习惯里，常常喜欢与下属签订责任状，大部分时候都是在分解责任，却往往忽视同步分配给他们承担这些责任所应有的权力。其实，正确的做法应該首先弄清设置任何一个岗位的理由，并同时弄清其所需要的权力，以制度的方式予以明确并保障。

在十一学校，就各方治理主体来说，是一个分权的格局，如《学校行动纲要》、战略规划、人事聘任方案、薪酬分配制度、职称推荐办法等，这些事关大局、事关教职工重大利益的决定，必须经过教代会审议，且要经过无记名投票，当场公布计票结果，既不得举手表决，也不能鼓掌通过。对教代会通过的各项决议，任何个人和组织均无权改变。

校务委员会主要由校长和主管各年级教育教学的干部组成，主要负责课程规划、教职员工的劳动合同聘用、年度财务预算、教职工和学生奖惩等日常工作。校务委员会采取审议制，当无法达成一致意见时，校长具有最终决定权，责任也由校长承担。

学术委员会同时也作为教师职称初评委员会，其委员则全部由教师组成，行政干部一律不得参加，以防止双重权力对学术决策的垄断。教师职称初评，特级教师和市区学科带头人、骨干教师推荐，教师学术工作室的设立、管理与评价，重大科研项目的招标，全部由学术委员会审定，且作为学校的最终决策，校长及校务委员会无权更改。

学生会则着眼于那些与其切身利益有关的事项，尤其是事关学生的规章制度、学习生活中的切身利益，必须先经过学代会或相关学生组织审议。即使对校服的款式、食堂的经营公司的选择这类一般人认为的小事，到了学生那里也是了不起的大事，因而，校服款式由学生投票，食堂的承包由全校学生每年两次的满意度测评决定，且为最终决定权。

权力分配还有一条纵向的链条，就是在同一个领域或者同一个因素的不同环节上，谁应该拥有哪些环节上决策的权力，这同样也是学校内部治理科学化的重要内容。

在十一学校，在教育教学领域，校长与年级、学科有着明确的权力边界，校长的权力被限定在课程规划、教育教学各领域的主旨价值引领和评价方案的设定上，而具体每一个学科、每一位老师使用什么样的教学方法、教学模式，则是他们自己的权利，校长无权在校园里靠行政力量推行某一种模式或某一些方法。

在人力资源的管理领域，校长的权力是决定新教师的招聘，但必须是在学科面试过关的基础上；聘任中层以上干部，当然也是在教职工代表满意度测评过关的条件下；校长的权力还包括确定各年级、各部门的编制及薪酬总量，而每年一次的全校教职工的岗位聘任，则完全由年级、部门与全体教职工双向选择，年级、部门主管享有聘任教职工的最终决定权，每一位教职工也可以自主选择适合自己的岗位，校长不得插手或者影响他们之间的双向选择。

在财务管理方面，校长的权力则是通过校务会审定年度预算，对年度财务工作审计监督，而各年级、部门在年度预算实施过程中则无须时时请示、事事审批，只要是预算安排过的，他们完全有权自主支配。这样的权力分配，同样是为了每一个环节上的责任履行。

分配权力绝不是为了推卸责任，而恰恰是为了让不同的责任主体能够游刃有余地履行责任，尤其当每一个治理主体承担着最终决定权的时候。当然，也因为当他们明确知道权力来自何方的时候，他们在使用权力的过程中，往往慎之又慎，决策的质量会远远超出我们的预期。

权力如何制约？

权力可以造福人类，权力也容易伤害他人。“把权力装在笼子里”不应该成为一句时髦的用语，但真正成为现实也没那么容易。因为，总是有人喜欢掌握打开笼子的钥匙。如何设计一个相互制约的权力体系，且不会因为人为的因素而开启笼子，就显得十分重要。

在学校，首先需要制约的就是校长的权力。因此，对传统体制下赋予校长的那些不应有的权力加以制约，是最为有效的方式。如果借用目前比较时髦的话语体系，给校长列一个负面清单，规定出一些校长无权决定的事情，则是比较简单易行的措施。在十一学校，我们不仅规定校长不得改变教代会的各项决议，而且也不能在全校以行政手段推行某一种教学模式。同时规定，教职工代表20人及以上联名提议，可临时召开教代会，提请对校长的弹劾或对有关政策方案修改的建议议程，经全体代表60%以上同意，可启动弹劾校长或修订政策方案的程序。

另一方面，尽管教代会的决议任何人不得改变，但是为了防止因时间变化、上级政策调整等各种原因带来的失误，特殊情况下，校长有权对教代会通过的方案提出暂缓实施的建议，提交教代会主席团同意后，可对有明显问题的方案实施冻结，待下一次教代会审议修订后实施。如有必要，也可经主席团同意，提前召开教代会审议修订相关方案。

财务权的相互制约可以用两句话概括，一是不让有权的人理财。在学校内部，校长的权力最大，但他只能决定年度预算，具体的财务收支则无权管理，校长不能够直接签字报销任何费用，防止校长在财务支出上的畅行无阻。二是不让理财的人有权，根据上级关于“一支笔”签批的财务管理制度，校长要通过法律手段委托一位财务专业人员代行校长签批的职责，负责监督各年级、各部门年度预算的实施，但是对预算之外的任何支出均无权决定。

对学术委员会的决定，特殊情况下，校长可以提出重新审议的建议，学术委员会应该在全体委员中充分沟通校方提供的相关信息，重新进行投票表决，如二次表决仍维持原来的意见，校长则不得再次干预。

在长期的学校内部治理结构和治理能力的建设过程中，我们深深感到，学校内部治理的良好生态，必须建立在多主体、全领域、各环节之中，也只能在实践过程中不断深化。

第一，厘清学校治理的主体，是完善学校治理结构的前提。传统的校园里，权力主体单一，于是责任主体必然单一，在不同领域的不同环节发生的诸多事情，均由校长或者行政管理者决策，不仅容易导致决策失误或不够专业，让行政一方承担难以承受的压力，也难以调动校内各方参与管理的积极性和创造性。从目前的情况看，我们在学生会这一治理主体的责权研究方面尚不够深入，因而，如何明确学生在校园里的地位，落实学生中心，尚取决于其他治理主体的“恩赐”，这种不健全的治理结构不仅容易因为其他治理主体尤其是校长的更换而变化，即使他们相当“开明”，也难以全方位、全领域、全环节下为学生设身处地考虑。而一个学校的治理结构一旦弱化了学生的地位，追寻教育本质、实现学生发展的首要目标，就存在着巨大的不确定性。只有通过完善治理结构中的学生主体，让他们以各种可能的方式参与到学校治理中来，才能确保学校工作始终不偏离中心。

缺失的另外一个主体是家长。尽管目前家长委员会在大部分学校已经建立，校园里也经常活跃着家长的影子，但是真正让他们成为学校治理主体的一方，仍然有很长的道路。由于管理体制、财税体制、学区管理尚不配套，导致家长诉求常常扭曲，如何循序渐进、稳步推进家长在学校治理中的主体地位，充分尊重他们的权利，积极发挥他们的建设性作用，合理满足他们的诉求，对我们既是挑战，也是使命。

第二，学校治理的出发点和落脚点应该是学生。其治理结构和治理能力建设应该围绕着学生中心而设计。一个国家的治理结构建设，肯定为了这个国家每一位公民自由幸福的生活；而在一所学校里当然也不是为了管理者如何得心应手地管理师生，而应该一切围绕着学生的发展去完善治理结构，提升治理能力。因此学生的诉求、学生的利益通过制度的方式予以保障就成为必需。在这里，除了必须厘清学生一方作为治理主体的地位之外，对学校治理的每一方主体，都必须通过权责设计，让他们始终把学生放在第一位，否则便影响到他们的权力主体地位。只有如此，一切为了学生才会不仅仅是一种理念，才能从墙上的口号变为落地的行动。

第三，要逐步明确各主体在不同领域的各个管理环节上的权力和责任。在我们的传统习惯里，喜欢各自划界、独自承包，一旦某一领域划归某一治理主体，其他方就很难介入其中，造成条块分割，致使不同环节应由不同治理主体介入、由不同主体决策的科学治理方式落空。

在教學领域，校方、学术方、学科、教师、学生以及家长，各自应该在各个不同的教学环节上具有怎样的责权；在资源的配置方面，管理者与使用者、教师与学生都应该在资源链条哪一些环节发挥作用，都要进行系统设计。没有哪一个领域、哪一件事情仅仅靠一个独断的决策，这样的学校治理结构可能会更加安全，其治理能力也相伴而生。