何谓法治

湛中乐

前不久，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。可以说，在当下的中国，“法治”受到史无前例的瞩目和推崇。可以预见，“法治”将成为当前和今后一段时期的关键词。

中央高度重视，全国积极响应，“法治”必然是一个好东西。那么，究竟何为法治就成为一个不可不察的问题。法治被当今各主要国家作为治国理政方式的首选，说明法治具有一般的和普遍适用与认可的精神和原则。同时，每个国家不同的国情，也为法治添注了具体的特色。法治在中国的使用时间虽不长，但已形成了基本的共识。那就是，既要坚持法治的一般精神与原则，又要体现法治的中国风格和内涵，走出一条中国特色社会主义法治之路。

法治的精神与原则

法治的精神与原则是法治的基本内核，具有普遍的适用性和指导性，是法治得以形成的根本所在。具体而言，法律最高和法律平等是法治精神与原则的基本体现，其中“法律最高”重在“法”，“法律平等”重在“治”。

“法律最高”表明法治是依法而治，强调应将法律作为治理的基本依据和最高规范。在现代法治发达国家，法律最高原则中的“法律”和“最高”又有各自的要求，亦即“法律”须为良法，“最高”准于宪法。申言之，法治所依据的法律应当是良善之法。良法的标准至少包含以下三点：首先，良法应具有合理且正当的目的，旨在促进社会公平正义，实现并增进人民福祉。其次，良法应契合于一国的具体国情，不能超越国家的经济、政治和社会情况之允许而立法。再次，最为重要的是，良法应得到人民的认可，亦即通过直接的或间接的民主而得到绝大多数人民的同意。“最高”准于宪法是指，在整个社会规范体系中，法治应以法律为最高依据；在整个法律体系中，法治应当以宪法作为最高准则。目前，世界上绝大多数国家均有成文宪法，宪法已然成为一国法律体系的统帅，在法律体系中效力位阶最高，任何其他法律法规均应以宪法为依据，不得与宪法相抵触，抵触则无效。

古汉语中，“灋”和“律”分别有“平”和“一”之义，这正说明了“平等”是法律的应有之义。“法律平等”表明法治是依法得治，即通过平等地实施法律达到善治的效果。“法律最高”原则强调了法治中良法及其地位的问题。善治作为法治的逻辑起点和最终目标，则需要依赖“法律平等”来实现。具体而言，“法律平等”原则要求：其一，平等守法。任何组织和个人均应平等地享有法律赋予的权利和履行法律规定的义务。其二，依法执法。各级政府及其工作人员均应依法平等对待执法对象，不可选择性执法。其三，公正司法。任何组织和个人权利受到侵犯时，均应平等地得到司法公正及时的保护。同时，对于违反法律的组织或个人，均应平等地受到司法公正的裁决。其四，排除特权和歧视。禁止任何组织和个人享有超越法律之上的特权。禁止明显不当的歧视性法律归类和法律适用。由此可见，“法律平等”原则是良法通向善治的基本保证。

法治的内涵与体系

“依良法，达善治”是法治的基本内涵。良法是善治的基础和依据，善治是良法的导向和目标。然徒法不足以自行，善治必然不仅仅是一个静态的结果和状态，更应当是良法实施的动态过程。良法所意指的不同效力位阶的法律法規主要形成了法治规范体系；善治所要求的依法执法主要形成了法治实施体系，善治所要求的公正司法则主要形成了法治保障体系。由此，法治规范体系、法治实施体系和法治保障体系共同构成了完整的法治体系。

法治规范体系是法治体系的基础和前提，是静态的法治体系。首先，法治规范体系主要体现为法律体系，即一国现行有效的法律规范所构成的有机联系和协调统一的整体。具体而言，就是以宪法为根本所形成的法律部门齐整、规范层次分明、上下协调一致的国家正式规范体系。法律体系应以宪法为根本，遵循宪法优先原则。在宪法及宪法性法律所形成的宪法部门之外，行政法、民法、刑法、诉讼法等法律部门健全完善。宪法、法律、法规、规章等各层次规范效力明确，上下统一，准于宪法。其次，其他社会规范也构成法治规范体系的重要组成部分。换言之，法治所要求的良法，不仅包括体现国家强制力的法律规范，也包括大量且广泛存在的社会规范，尤其是在现代治理语境下，社会组织自主创设的规范在社会治理中发挥着越来越重要的作用。这些社会规范不依赖国家强制力实施，具有软法的特性。

法治实施体系是法治规范体系运行的过程，是动态的法治体系。广义上的法治实施，纵贯法的执行、法的适用和法的遵守。狭义上的法治实施主要表现为法的执行，而依法执法是其主要内涵。依法执法最基本的要求和体现是政府依法行政。从实体上看，依法行政要求各级政府及其工作人员应当具有法律的有效授权，不可超越职权和滥用职权。其次，从程序上看，依法行政要求各级政府及其工作人员应按照法定的执法方式、次序、步骤等行使权力。由此而形成的有效的行政组织系统和合理的程式系统共同构成法治实施体系的主要部分。同法治规范体系相一致，法治实施体系亦包括其他社会规范的实施所形成的社会自治体系。这些社会规范在不同的社会组织中分别发挥着各自的作用。

法治保障体系，顾名思义，是法治体系的保障，主要是对法治实施体系的纠正，使之回归到法治规范体系的要求。在现代法治国家中，法治保障体系主要通过公正司法来展现。而公正司法的实现得益于科学合理配置的法院体系和高素质专业化的法官队伍以及保障法院独立和发挥法官能力的完善的司法制度。唯其如此，司法权力方能得到正当地行使，免受任何组织和个人的干涉，真正发挥其保障法治的功能和作用。在对行政行为的审查中，司法能够保障法治的功能体现得尤为明显。在司法体系之外，诸如仲裁和调解等多元化纠纷解决机制也是法治保障体系的重要补充，针对社会治理中出现问题的纠偏和救济，尤应发挥此类法治保障体系的作用。

法治的中国道路

虽然法治的精神和原则相通，但法治模式在每个国家又各不相同。从1997年党的十五大报告首倡“依法治国，建设社会主义法治国家”，到1999年九届全国人大二次会议将其原封不动地写入现行宪法。从2011年全国人大宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，到2013年党的十八届三中全会勾勒出法治中国建设的图景。法治在中国的内涵越来越丰富和完善，人们对法治的认识越来越清晰和理性。党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主题，全面谋划了法治发展的中国道路，它既是法治体系的建设之路，也是法治国家的建设之路，亦必然是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和保障。千里之行，始于足下。法治体系和法治国家的建设需要一步一个脚印，从完善法治体系的规范体系、实施体系和保障体系入手，不断推进依法治国、依法执政和依法行政，逐步实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设的目标。

首先，要坚持民主科学立法，完善以宪法为核心的法治规范体系。法治规范体系是法治的依据，立法则是法治规范体系的前提。立法在一国法治中的重要性不言而喻。良善法律规范无不依赖于立法而得。对立法而言，应当做到民主和科学。细言之，立法权应科学地界定和划分，属于全国人大及其常委会的立法权尤应得到保障。同时，立法主体的构成和程序应彰显民主和科学，使立法主体能够既体现民意又具有立法能力，使法律的制定过程既公开透明又可吸收各种意见和建议。此外，立法要重视法制的统一，应以宪法为最高依据，凡与宪法和上位法相抵触的法律规范应受到审查并被撤销。在中国特色社会主义法律体系基本形成的基础上，要进一步加强法律法规的创制和清理工作，不断完善法治规范体系。

其次，要坚持依法行政，完善以行政执法为重点的法治实施体系。依法行政是法治的基本要求，就是要将行政权的行使规范在法治的轨道上。反过来，法治的实现必然要求政府依法行政。要依靠行政组织法和行政程序法的建设和完善，将政府之间及政府各部门之间的权限和职能用法律的形式固定下来，让政府行使权力的方式、方法和途径等得以明确。作为依法行政的重中之重，行政执法要做到依法进行，要求相关执法主体严格遵循法定的程序，在法律赋予的职权范围内进行执法。特别是对土地、工商、食品药品等重点领域，应逐步建立和完善行之有效的执法模式，推进法治实施体系的完善。

最后，要坚持公正司法，完善以诉讼为主要途径的法治保障体系。司法公正是法治的要求和重要标志。作为法治的主要保障方式，公正是对司法的最基本要求。公正司法要求进一步深化司法制度改革，保障和落实司法独立，保障法官队伍的稳定，保证司法判决的法官责任的可及性。从司法权监督行政权的角度，公正司法在行政诉讼领域尤应强化，这既有利于法治政府建设，也有利于树立司法的权威和公信力，使法治保障体系更加完善。