国内外几种典型财政支出项目绩效评价模式比较研究

张辉

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

国内外几种典型财政支出项目绩效评价模式比较研究

张辉

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

国内外比较流行的绩效评价体系主要有以美国财政预算绩效评价为代表的基于评价问题的评价模式、以中国财政部推荐的财政支出绩效评价为代表的基于评价指标的评价模式、以中国国际金融组织贷款项目绩效评价为代表的基于评价问题与评价指标相结合的模式，通过对这三种典型绩效评价模式的比较研究，进一步明确各种模式适用的条件，并构建了基于评价问题与评价指标相结合的评价体系。

财政支出；绩效评价；典型模式；比较研究

1 研究背景

近年来，我国财政支出绩效评价理论研究与实践取得了很大进展。2011年4月2日财政部重新修订并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）（以下简称《暂行办法》），2012年9月21日财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》（财预〔2012〕396号）（以下简称《规划》）。为出台与国家绩效评价制度相衔接的配套政策，2012年河南财政学会向社会公开招标“河南省财政支出绩效评价分类指标体系构建与实务操作研究”课题，其中“国内外几种典型财政支出项目绩效评价模式比较研究”是该课题的重要研究内容。

2 三种典型绩效评价模式比较研究

基于评价问题、基于评价指标和基于评价问题与基于评价指标相结合等三种绩效评价模式，是国内外比较流行的评价模式，具有一定的代表性和典型性。

2.1 基于评价问题的评价模式

以项目评级工具（PART）为代表的美国财政预算绩效评价体系，属于基于评价问题的评价模式。主要评价项目目的和设计、战略规划、项目管理和项目成果等四方面内容。由美国行政管理预算局（OMB）设定问题，各个联邦机构根据评价问题进行回答。每个分项和每个问题满分为100分，并设置二级权重，采用加权平均法计算评价分值，进行归一化处理。

2.1.1 优点

2.1.1.1 PART是一个诊断工具，类似于一份调查问卷。所设置的问题无论封闭式的还是开放式的，回答问题时，要进行详细说明，并给出相应依据。OMB根据答题卡中的描述与绩效目标进行对比评价，同时对各个机构为完成目标任务所采取的措施以及哪些措施需要改进等问题做出详细的评论，给予了评价人员较大的自由裁量权。

2.1.1.2 对预算申请者而言，PART是预算编制必须回应的基本问题，引导申请者对项目进行彻底的反思和理性的建构；对项目审核者而言，PART提供了一个审核预算的基本框架，审核者可以从任何一部分的任何一个问题入手，也可以从项目的目的和设计、战略计划、项目管理、项目成果四个方面实施系统评价；对立法者和社会公众而言，如果PART的回答简洁明确，依据充分，它便成为一条理解预算进而问责预算的道路。

该评价体系操作简单，评价周期短，各个机构工作情况能够及时得到反馈信息，进而迅速识别问题、解决问题，以提高管理绩效。从某种意义上讲，PART是一座连接预算参与各方的桥，在这座桥上，预算变得透明且可理解，客观公正的预算参与和决策成为可能。

2.1.2 局限性

运用PART进行绩效评价的前提是建立以结果为导向的监测与评价体系，要求具备民主的政治体制、优良的实证研究传统、训练有素的公务员，以及高效的管理体系和机构。在项目管理层面，项目目标、实施计划、监测指标、里程碑等比较明确，形成较完整的前评价、过程监测、完工验收和跟踪评价机制。目前，我国处于渐进式预算绩效管理改革阶段，现行预算管理中投入控制型预算支出管理模式仍占据重要地位，建立以结果为导向的监测与评价体系需要的统计系统、数据和预算体系等还有不小差距。

但是，我们可以在条件相对成熟的地区进行试点。比如，上海市闵行区采用PART进行的财政支出绩效评价试点对于我国预算绩效管理改革具有重要的理论价值和实践意义。

2.2 基于评价指标的评价模式

财政部在《暂行办法》和《规划》中推荐的财政支出项目绩效评价采用的是定量分析与定性分析相结合的综合评价法，是基于评价指标的评价模式，包括项目决策、项目管理和项目绩效等三方面的内容，或者投入、过程、产出、效果等四方面的内容。

2.2.1 优点

表 1 三种典型评价模式比较

2.2.1.1 定量分析与定性分析相结合的综合评价法是在应用比较广泛的评价方法，通过无量纲化，将定性指标“定量”化，然后归一化处理计算评分，简单、直观。

2.2.1.2 财政支出项目绩效评价设置了共性指标和个性指标，个性指标是针对项目特点设定的，适用于对不同项目的业绩评价指标。

2.2.2 局限性

2.2.2.1 评价标准：仅少数指标的评分标准设置为区间值，绝大部分指标的评分标准设置为固定值，评价人员自由裁量权不够。评价工作重点就是计算评价指标的“量”，而不是判断评价指标完成的“质”。该类评价指标体系实质上是评分表，过分强调定量评价，忽视了对评分背后绩效目标完成质量问题和管理问题的分析。

2.2.2.2 评分方法：所有评价指标未设置权重，上层指标得分等于下层指标评分的和。上下层指标的关系就是加法关系，下层指标相对于上层指标的重要性（即权重）不直观、不科学，缺乏权威性。

2.2.2.3 评价指标分类：虽然财政支出项目绩效评价设置了共性指标和个性指标，但仍难以反映项目进展阶段、项目产出性质、项目领域等特点。

2.3 基于评价问题与基于评价指标相结合的评价模式

国际金融组织贷款项目绩效评价与我国财政支出项目绩效评价的评价原则、评价准则、评价方法的原理基本相同，主要不同之处在于国际金融组织贷款项目绩效评价的指标体系是在问题的基础上建立的，由评价者根据不同项目而自主设定，不存在所有项目都适用的共性指标，是基于评价问题与基于评价指标相结合的评价模式。国际发展评价制定了相关性、效率、效果、可持续性和影响等发展援助项目五项评价准则，我国国际金融组织贷款项目绩效评价采用了发展评价的相关性、效率、效果和可持续性等四项评价准则。

2.3.1 优点

2.3.1.1 国金组织绩效评价体系体现了以结果为导向的理念，注重投入—产出过程，更加注重项目的效率与效果。

2.3.1.2 在基于评价问题的基础上开发评价指标，更注重体现项目的特性，实现了评价问题与评价指标的有机结合，具有较高的灵活性和针对性。

2.3.1.3 关注关键评价问题及绩效分析，有利于发现问题，分析并解决问题。

2.3.1.4 关注评价证据、信息来源和信息的采集方式，使评价证据更加完整、充分和具有针对性，提高了评价的有效性。

2.3.2 局限性

2.3.2.1 国际金融组织贷款项目绩效评价需要针对关键问题开发指标，这要求评价人员具有较高的评价经验和水平。该评价模式对于打捆或子项目较多的大项目较为适用，对于一批项目投资额度小、差异大，并进行综合排序的评价不适用。

2.3.2.2 先设计评价框架，上报财政部门认可，然后进行具体的评价过程。程序复杂，耗时长。

2.3.2.3 采用3分制，分值之间差别太小，绩效分级困难。

3 基于评价问题与评价指标相结合的评价体系构建

通过对三种典型评价模式的比较研究，建议采用基于评价问题与评价指标相结合的评价体系。

3.1 评价体系设计原则

一是在“公共财政框架体系”内，构建“基于预算绩效的财政支出绩效评价体系”。二是在“以结果为导向的监测与评价”的逻辑框架内，研究绩效评价的关键要素。三是按照“既对财政支出主体进行评价，又对财政支出客体进行评价”的要求，进行绩效评价分类。

3.2 评价指标体系的结构

评价指标体系由评价准则（或内容）、关键评价问题和评价指标三部分组成，并分别设置权重Ai、Aj、Al。指标层分A、B、C、D四个评价等级标准，评价人员依据评价标准对每个指标评分Aijm，然后归一化处理计算关键评价问题、评价准则（或内容）和整个项目的分值。

评分计算方法：

3.2.1 评价指标分值由评价人员根据评价等级标准打分。

3.3 评价准则（或内容）

目前，财政支出项目绩效评价工作还处于起步阶段，过于宽泛的评价内容会导致操作性不足。建议项目绩效评价的内容以财政部推荐的绩效评价指标体系为基础，适当借鉴国际发展评价、PART的经验，应包括以下几个方面：

3.3.1 项目目标和设计。

3.3.2 项目计划。

3.3.3 项目管理。

3.3.4 项目产出及成果。

3.3.5 项目的可持续性。

3.4 关键评价问题

一般采用MECE（独立、完全）分析法，将评价内容分解为“关键问题”和“子问题”（或指标），分解到可清楚所需要的信息为止，做到不重叠、不遗漏，各部分之间相互独立、所有部分完全穷尽。

3.4.1 项目目标和设计

设计了项目的“目标是否明确”、“预算是否合理”、“设计是否科学”等3个关键评价问题，并进一步细化为9个子问题。

3.4.2 项目计划

设计了项目“是否有结果导向的长期绩效指标”、“是否有明确的责任主体”、“是否有检查项目计划的机制或者措施”等3个关键评价问题，并进一步细化为7个子问题。

3.4.3 项目管理

设计了项目“实施进度是否与计划进度吻合”、“是否有切实可行的改进措施”、“项目管理责任是否明确”、“是否有效的财务管理办法”等4个关键评价问题，并进一步细化为12个子问题。

3.4.4 项目产出及成果

设计了项目“是否实现了所有的预期产出”、“项目是否实现了预期目标”等2个关键评价问题，并进一步细化为8个子问题。

3.4.5 项目的可持续性

设计了3个关键评价问题，考虑到国内开展“项目的可持续性”的评价实践不多，本评价指标将其列为评价内容，导向意义更大。为便于评价工作的开展，3个关键评价问题不再进一步分解若干子问题。主要评价项目的管理和运行机构的设置、人力资源、经费是否满足项目持续运行的需要？项目的产出能否得到持续地提供、维护和利用？项目制定的政策、制度或者项目运行所依赖的政策、制度能否得到持续地实施？

3.5 评价指标

评价指标是用来回答关键问题的一种工具，还影响到其后证据及其来源的确定、证据收集方法的选择和评价分析等活动，一个关键问题可以有若干个评价指标，由评价机构根据项目的具体情况开发。

4 研究结论

本课题构建了基于评价问题与评价指标相结合的财政支出项目绩效评价体系基本框架，包括5方面的评价内容，并将评价内容结构化为15个关键评价问题、36个子问题。

[1]财政部.外国政府贷款项目绩效评价暂行办法（财金〔2008〕24号）[Z].2008-02-25.

[2]财政部.国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法（财际〔2013〕5号）[Z].2013-02-18.

[3]财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法（财预〔2011〕285号）[Z].2011-04-02.

[4]财政部.预算绩效管理工作规划（2012-2015年）（财预〔2012〕396号）[Z].2012-09-21.

[5]财政部.关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知（财预〔2013〕53号）[Z].2013-04-21.

[6]财政部财政科学研究所.美国政府绩效评价体系[M].北京：经济管理出版社，2004.

[7]财政部国际司.国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南[M].北京：经济科学出版社，2010.

[8]项勇.多指标综合评估法的局限性[J].河南科技，2002，（06上）：26-27.

[9]项勇.财政支出绩效管理框架体系研究[J].河南财政税务高等专科学校学报，2010，24（03）：1-5.

[10]项勇.主权外债项目绩效评价评述[J].河南财政税务高等专科学校学报，2011，25（02）：1-4.

F812.45

A

1671-0037（2014）06-14-2.5

本文系2012年河南省财政理论招标课题“河南省财政支出绩效评价分类指标体系构建与实务操作研究”成果之一，课题编号为（HC201201-1）。

张辉（1971.9-），男，工程师，研究方向：技术经济评价与项目管理。