新形势下完善住房保障制度体系的思考——以连云港市为例

沈乙成

（连云港市住房保障和房产管理局，江苏连云港 222000）

住房保障作为重要的民生工程，重大的发展工程，得到了各级党委政府的高度重视，社会各界的密切关注。在全国保障房建设管理大提速的背景下，连云港市以完善制度体系为抓手，加大了城镇中低收入家庭、新就业和外来务工人员住房困难群体的住房保障力度，取得了显著的成效。

一、连云港市住房保障制度体系现状

住房保障作为社会保障的一个重要组成部分，是一个国家或地区为满足中低收入家庭基本居住需求而采取的一种特殊政策，一方面是社会保障制度在住房领域的延伸，另一方面也是住房制度在社会保障方面的具体体现，其实质是政府利用国家和社会力量通过国民收入再分配为弱势群体提供社会救助，解决其住房问题。连云港市根据国家、江苏省有关规定，围绕公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、人才安置房等各类保障性住房的建设管理，结合当地实际出台了《连云港市经济适用住房管理办法》、《连云港市市区廉租住房保障办法》、《市区人才安置房申购管理实施意见》、《市区“两限”房申购、销售实施细则》、《连云港市市区公共租赁住房管理办法》、《连云港市市区“十二五”住房保障规划》等一系列政策文件，为推动全市保障性住房建设管理提供了有力的政策支撑。

近年来，连云港市虽然出台了多个保障性住房规范性文件，但是整个体系还不够完善，主要表现在以下几个方面：一是缺少对住房保障制度的整体性安排，未能出台一个具有统领作用的综合性住房保障制度办法。二是各个住房保障规范性文件基本上都自成一体，缺少系统性和相互衔接，如已出台的廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等管理办法之间关联度不强，未能形成一个有机的整体，没有实现相互转换。三是对涉及解决住房保障资格审核准入、骗租骗购、强制退出等难点问题缺少制度支撑。如对骗租廉租住房的，仅给予警告、一定期限内不得再次申请廉租住房保障，以及责令退出的处罚，相对于骗租者所得利益而言处罚力度明显不够，难以对骗租者形成震慑。

二、国内外经验借鉴

从国外来看，如美国注重通过立法保障落实公共住房有关措施，形成了较为完善的住房保障制度体系，颁布的《国民住宅法》、《住房法》、《住房与城市发展法》以及《国民可承受住宅法》，对促进公民在住宅上的公平发挥了重要作用；德国的住房保障制度设计较好地融入了政府调控市场和促进社会福利的理念，既通过减免税等措施鼓励私人建房，又直接投资建设了相当规模的福利性公共住房。从国内情况来看，香港的公屋制度从社会公平与社会发展的角度考虑，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，由市场供应中高等收入人群的住房；天津市于2012年8月颁布了《天津市基本住房保障管理办法》，对各类保障性住房管理之间的衔接作出了积极的探索，并对违规骗取保障性住房的处罚作出了具体的可操作性更强的约束规定。

三、完善住房保障制度体系的建议

（一）国家层面。

目前迫切需要加强住房保障制度顶层设计，加快推进立法进程，尽快研究制订一部系统性的住房保障法律法规，对保障房建设、公平分配、后续运营管理等从制度、路径上进行立法，更好地实现保障性住房“保障基本住房需求”的基本功能，切实解决中低收入家庭住房困难，同时平抑房地产市场。在立法的内容上，一是将国务院已经颁布的涉及住房保障内容的政策性文件、国务院各部委发布的住房保障规章等进行整合，增强系统性和衔接性。二是吸纳各地在住房保障工作中总结出来的先进经验和做法，特别是已颁布实行的地方立法，对其中能够解决突出性、普遍性问题的有关条款加以吸收。三是选取各具代表性的地区分层次进行调研，了解困扰住房保障实际工作推进的难点、焦点、热点问题，听取征求各地的意见和建议，吸纳到立法工作中来。四是针对性地借鉴发达国家和地区在住房保障立法工作中的经验做法，为我所用。

（二）省级层面。

江苏省作为经济发达地区，无论是保障性住房的建设数量，还是管理任务都很重，而且经过多年来的探索和总结，已经积累了许多宝贵的经验，江苏省应以此为基础在制度体系建设上先行先试。江苏省除了整合现有住房保障政策制度外，应运用好地方立法权，尽快启动江苏省住房保障条例的立法工作。从目前来讲，要按照保障基本、并轨运行、租补分离、产权共有的思路完善住房保障制度，形成覆盖全面、衔接紧密、科学合理的制度保障体系，将公共租赁住房与廉租住房并轨统称为租赁型保障房，限价商品住房与经济适用住房并轨统称为出售型保障房。推进总结十项住房保障体系创新试点经验，在公共租赁住房多元化筹集方式、保障对象收入审核联动机制构建、保障房准入退出机制等方面实现突破，进一步完善制度体系。

（三）市、县区级层面。

连云港市及其所辖县区虽然没有地方立法权，但仍然可以在国家、省有关规章制度的框架下，通过细化管理措施来破解住房保障中的相关问题。从目前连云港市住房保障体系的建设情况来看，应在整合现有制度体系的同时，尽快制订已出台的各类保障性住房规范性文件配套政策。如对已经出售的保障性住房上市交易收益分配、性质调整、具体操作程序作出具体规定。尽快以政府规范性文件的形式明确细化政府各部门在住房保障工作中的职责，将申请人财产纳入保障房申请审核范围，制订出台《连云港市保障性住房资格审核认定办法》。研究制订《连云港市保障性住房小区物业管理办法》，对政府集中建设的保障房小区实施有效管理，进一步提升住房保障对象的居住品质。同时，还应在保障房后续运营管理、退出管理、融资管理等方面积极探索，整合出台一部综合性住房保障管理办法，努力形成具有地域特色的制度体系。