残疾人均等享有公共服务的经济学分析

2014-07-24刘琼莲

成都理工大学学报·社会科学版 2014年3期

摘要：残疾人均等享有公共服务是在政府主导下的生产和分配过程，它与各种组织和公民的经济活动密切相关。从经济学视角分析残疾人均等享有公共服务，可有效防止由经济因素造成的残疾人均等享有公共服务方面的偏差，降低服务供给成本和提高其社会效益。市场体制、行政体制与社会体制的合作能为此服务奠定坚实的物质基础，公民与残疾人家庭是落实服务的最终主体。残疾人均等享有公共服务要基于社会主义市场经济体制、政府宏观调控和引导以及各类组织与公民，在市场机制、行政机制、社会机制与公民主体的共同维护与努力下，坚持供求关系的动态均衡原则，努力降低服务的经济成本，不断提高其社会效益，确保残疾人有“尊严的生存”，并促进社会和谐。

关键词：残疾人；公共服务；经济学分析；公共财政；均等化

中图分类号： C913.69文献标志码： A 文章编号：16720539（2014）03004512

残疾人均等享有公共服务是在国家经济与社会迅速发展的条件下提出来的，需要国家经济“硬实力”与文化 “软实力”共同发挥作用。这实际上也是对公共利益进行的重新调整和分配，并依赖于对政府、社会与市场之间、健全人与残疾人之间、残疾人与残疾人家庭之间以及不同残疾人群体之间关系重新调整，确定权力和权利的边界，实现权力与权利的平衡。正如美国经济学家保罗·萨缪尔森所认为的那样，“经济学（economics）研究的是一个社会如何利用稀缺的资源生产有价值的商品，并将它们在不同的人中间进行分配”[1] 。从某种意义上说，残疾人均等享有公共服务是在政府主导下的生产和分配过程，这一过程与经济体制、政府宏观调控、各种组织和公民的经济活动等密切相关.因而为了有效实现残疾人均等享有公共服务，就十分有必要从经济学角度对其进行分析。本文着重对残疾人均等享有公共服务的基本前提、关键举措、动力与主体进行分析，旨在有效防止由经济因素造成的残疾人均等享有公共服务方面的偏差——“市场失灵”、“政府失灵”、“志愿失灵”（参见图1）。

一、社会主义市场经济体制是残疾人均等享有公共服务的基本前提公共服务以公共产品为依托，而公共产品的生产和提供则以健全的市场体系为基础。因此，通过计划与市场两种配置资源的手段，生产和提供更丰富、更高质量、更能满足需要的公共产品，是残疾人均等享有公共服务的基本保障。经济是社会的基础，经济繁荣和生产力发展从根本上推动着社会进步，而残疾人均等享有公共服务则是社会进步的一个重要标志。图1残疾人均等享有公共服务的经济学分析模式

（一）健全和完善的经济体制是残疾人均等享有公共服务的基本保障

高效的社会主义市场经济对残疾人均等享有公共服务的实施至关重要。社会经济发展与公共服务呈正相关性：国家经济发展状况决定着公共服务水平；而公共服务水平的提高有利于扩大内需、促进消费和增加人力资本积累，进而促进经济发展和繁荣。有效解决公共产品供给问题，必须加大财政投入；而经济发展水平是决定财政收支规模和公共产品供给能力的基础性因素，高效的经济能为公共产品供给提供强有力的财政支持，经济低效造成的商品匮乏必然导致公共产品供给减少。残疾人均等享有公共服务是社会发展的结果，而经济发展是社会发展的前提和缓解社会矛盾的基础，“如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争取必需品的斗争，全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃。”[2]86因此，残疾人均等享有公共服务要求社会主义市场经济体制克服由市场经济的自发性、盲目性和滞后性而导致的短期行为、两极分化和拜金主义。

20世纪50年代末，中国完成社会主义改造后形成了高度集中的计划经济体制。邓小平在1985年对这种体制的评价是：“我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展……多年的经验表明，要发展生产力，靠过去的经济体制不能解决问题。”[3]148-149 1979年，中国国内生产总值仅4038亿元，国家决算总收入和总支出分别为1103亿元和1273亿元（其中总支出的超支部分动用了历年财政结余八十多亿元且向银行透支九十多亿元）[4]。以一千多亿元的总收入应对九亿多人公共产品供给是个大难题，这些总支出又能为残疾人提供多少公共服务？应该承认，经济生活各方面都按政府指令性计划进行，这有利于经济的有序运行和社会的协调发展，便于政府将有限的资源集中地用于诸如教育、医疗、就业等方面。尽管这些方面的公共产品提供大多及时、全面、不受市场影响，有利于推进残疾人事业，但计划经济体制的低效往往使政府捉襟见肘，残疾人公共服务供给往往“心有余而力不足”，经常陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。在计划经济体制下，政府身兼公共产品生产者和提供者双重角色，导致公共产品的生产缺乏激励机制，也易造成公共产品供给的短缺和质量问题，严重影响政府公共服务职能的发挥。

在改革开放进程中，社会主义市场经济逐渐被确立为新时期经济体制改革的目标。十四大以来，中国把市场经济与社会主义基本制度结合起来，在所有制结构和分配方式上不断形成新的制度性特征，通过加强国家宏观经济调控并兼顾广大人民的整体利益和长远利益，发挥计划和市场两种资源配置手段的长处，为残疾人事业发展奠定了坚实的经济基础。为充分发挥市场经济的效率优势，中国政府长期坚持以经济建设为中心的指导方针，把发展生产力作为社会主义的根本任务，推动经济快速发展，由此也取得了举世瞩目的发展成就。这是残疾人均等享有公共服务提上日程的重要宏观背景。最近6年，中国国内生产总值从26.6万亿元增加到56.8万亿元，公共财政收入从5.1万亿元增加到将近12.9万亿元[5]。国家公共财政支出从经济建设型向公共服务型、普惠民生型转变，包括残疾人公共服务在内的公共服务项目在全国财政支出的比重逐年提高，用于教育、医疗卫生、就业、保障性住房等项目的支出逐年增加，在解决包括残疾人在内的公共产品供给问题上成效显著。由于有比较雄厚的物质基础和体制作保障，国家“十二五”规划纲要在明确公共服务范围和重点的同时，把残疾人公共服务单列出来，从残疾人公共教育、就业服务、社会保障、预防和康复、住房保障、公共文化、无障碍设施等方面来完善残疾人公共服务体系与社会保障服务体系，构建残疾人均等享有公共服务的规划和政策体系。

尽管我国经济已取得巨大发展成就，但现在达到的小康还是低水平、不全面、不均衡的，现阶段的残疾人事业仍受经济发展水平的制约。因此，离开现实背景讨论残疾人均等享有公共服务没有说服力。长期以来，残疾人公共服务资金一直相对不足，残疾人日益增长的公共服务需求与公共服务供应不足、公共服务质量低下之间的矛盾十分突出，这些问题只能通过发展经济来解决。虽然中国人均国民总收入的世界排名已由1980年的一百三十多位升至八十多位，但远低于发达国家的水平，甚至不到排名前十位国家的十分之一。按照2010年标准，中国贫困人口仍有2688万，而2011年提高贫困标准后（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年）中国仍有1.28亿的贫困人口[6]（占总人口近1/10）。城乡低保人口有7400多万人，每年城镇新增劳动力有1000多万人，几亿农村劳动力需要转移就业和落户城镇，还有残疾人8500多万人。根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和[7]。相对贫困、城市贫困也逐渐显现，返贫现象时有发生，中国人均财政收入（欧美国家大多是中国的十几倍）和支出水平世界排名在一百位左右。这种状况决定了包括残疾人在内的公共产品供给总体上只能限于“低水平、广覆盖”，政府只能侧重于为残疾人提供基本的公共服务。因此，推进残疾人均等享有公共服务必须加大财政投入，通过深化改革和完善社会主义市场经济体制与机制，以体制创新促进中国经济持续发展。

（二）成熟规范的市场机制是残疾人均等享有公共服务的必备条件

市场经济体制对残疾人均等享有公共服务的作用，取决于市场机制的规范与成熟程度。近年来，中国政府打破公共产品的单一生产和供给模式，把残疾人所需求的“准公共产品”的生产和供给引入市场，以合同外包、授权经营、经济资助（包括财政补贴、贷款优惠、税赋减免）等形式鼓励各种市场主体参与，这种变化对市场机制提出了更严格的要求。但是中国的市场经济发展还不够成熟，社会主义基本制度与市场经济的结合还面临诸多问题。因而要防止不规范和低效率的市场机制，健全残疾人公共服务供给机制，就必须充分发挥社会主义市场经济运行机制的作用，以保障残疾人均等享有公共服务。

市场机制就是市场运行的实现机制，主要由市场价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等构成。市场机制作为有机统一的整体，其中任何构成要素的缺失或相互关系的紊乱都会影响市场运行并削弱市场机制的功能和效用。市场机制也是残疾人均等享有公共服务的实现机制。其中，价格机制通过市场价格信息反映残疾人公共产品供求关系并调节生产和流通；供求机制则依据供需关系形成公共产品市场价格，并通过价格、数量等市场信号的调节实现供求基本平衡；竞争机制的充分展开，能激发残疾人公共产品企业的活力和提供发展的动力，并通过优胜劣汰使残疾人获得更多的实惠；在残疾人服务市场上起独特作用的利率机制，能给残疾人服务供给者带来筹资便利；汇率机制能给残疾人服务的国际化带来快捷性与可预期性；工资机制能使残疾人服务便于调剂劳动力等。

成熟的市场机制要以完备开放的市场为基础。残疾人服务市场包括残疾人消费市场、要素供给市场和服务市场。其中，要素供给市场是指提供各类残疾人服务要素的交易关系，包括金融市场、产权市场、劳动力市场和土地市场等。健全的市场体系是资源合理配置的载体，完备开放的要素市场有利于资源的优化配置。残疾人服务价格扭曲或失真会使政府提供或购买残疾人服务产生障碍，进而影响市场对资源的有效配置。比如，投资残疾人康复器械、辅助器具（假肢、轮椅等）的研制、生产、供应与维修服务的企业，要想及时得到生产资料与资金就需要完善的生产资料市场和金融市场，其用工自主权和工资分配权则需要开放的劳务市场。发育成熟和完善的市场体系能充分发挥市场机制对提供残疾人服务企业的优胜劣汰功能，也有利于实现国家对市场运行过程的有效调控、监督和引导。一方面，提供残疾人服务的企业和其他经济主体高度依赖市场，完善的市场体系能促使政府从直接提供残疾人公共服务等管理微观经济活动的具体事务向发挥协调、监管和服务等职能转变；另一方面，健全的市场体系能压缩权力介入市场等不规范甚至腐败行为产生的空间，从而提高残疾人公共服务供给的效率与质量。健全的市场体系追求平等与自由的理念，这为残疾人均等享有公共服务奠定了牢固的思想基础。

规范的市场机制是一种高效有序的资源配置方式。市场经济本质上是市场配置资源的经济，能否使市场在资源配置中起决定性作用，这是市场经济是否规范成熟的重要标志。残疾人的需求是多种多样且不断变化的，其必须通过与市场提供的商品和服务产生复杂的相互作用才能达成自我组织的效果，进而经过优化的资源配置得到比较充分的满足。市场经济体制的规范运行，将有力推动残疾人均等享有公共服务的发展。尽管中国目前已初步建立起了社会主义市场经济体制，但这个经济体制还不够完备和健全。这其中主要问题是生产要素市场发育滞后，市场规则不完整统一，市场竞争未充分展开，市场秩序比较紊乱。这些问题易产生部门和地方保护主义以及权力寻租现象，妨碍了经济上的优胜劣汰和结构调整，进而影响了社会主义市场经济体制效率发挥和残疾人均等享有公共服务的有效实施。市场机制的规范化要靠进一步深化改革。为此，党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用的要求，主要目的就是要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和经济上的消极腐败等问题。贯彻落实上述要求，将进一步从根本上完善中国的市场经济体制，进而能有效推进残疾人均等享有公共服务。高效有序的资源配置离不开政府宏观调控，充分发挥市场作用，必须更好地发挥政府的调控作用，让市场在资源配置中起决定性作用与发挥政府调控作用紧密结合。而且，市场在资源配置中的作用越大，政府的宏观调控和市场监管职责也越大。政府要引导社会资源和要素在残疾人公共服务领域流动，并配置到残疾人最需要的服务领域，同时促使每个残疾人公共服务供给单位和部门以最少的劳动耗费取得最大的劳动成果，最大限度地提高资源的使用效率。要根据残疾人对公共服务的切实需求配置资源，进一步解放思想、更新观念，消除本位主义、分散主义，树立全国残疾人公共服务供给一盘棋的思想，健全残疾人服务市场体系。要高度重视农村残疾人服务市场体系的建设，鼓励和发展残疾人设备研发与产供销之间多种形式的联合，探索建立农民自主治理与自我服务的社会组织，抓紧制定和完善市场经济条件下残疾人公共服务供给的保护政策，其中最主要的是价格支持政策、税收优惠政策和稳定供求政策。要按照“法制化、规范化、制度化”的要求，加快市场制度和法规建设，加强信息系统的建设与残疾人服务供需的预测，强化对残疾人公共资源的管理和调控[8]。

总之，成熟规范的市场机制能为残疾人公共服务实现市场定价、优化资源配置、平衡供求关系、提高效率、最大实现经济利益等，提高残疾人公共产品供给的数量和质量，提高残疾人的生活水平。

（三）减少市场经济负效应是残疾人均等享有公共服务的基本要求

发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不意味着把残疾人的公共服务完全引入市场或由市场决定。市场经济有高效率等优势，也有自发性、盲目性、滞后性等一些不可忽视的缺陷，容易导致恶性竞争、伪劣品横行、市场秩序混乱等不正当经济行为，进而导致经济紊乱、资源浪费、收入差距扩大甚至是两极分化等问题，这对推进残疾人事业十分不利。就残疾人公共服务的供给而言，市场决定的资源配置事项主要是价格、企业生产经营活动以及消费选择权，而把残疾人均等享有公共服务的其他事项引入市场或由市场决定就偏离了公共服务的公共权力和公共资源属性。市场经济的主体是人，我们只能减少而不能完全消除市场经济的负效应，而减少市场经济在推进残疾人均等享有公共服务过程中的负效应，就必须强化政府的监管作用和企业的责任，形成政府主导的和谐的人际关系。

无论生产和供给模式发生怎样的变化，政府始终是残疾人均等享有公共服务的最终责任者。对于残疾人公共服务中具有非竞争性和非排他性的纯公共品不能引入市场。而对于市场上残疾人公共品的生产，政府既不要干预过多，也不能放任自流，其监管要严格按照法律规定和市场经济规律进行，离开公共权力和公共资源就无所谓公共服务。作为残疾人公共服务的最终责任者，政府应加快职能转变的步伐，树立以公共服务为中心的理念，在维护公平竞争的同时引导相关企业科学发展，要抓紧建立和完善事关残疾人公共服务的管理机制，主要包括可持续的残疾人公共服务财政支持机制、合理的残疾人公共服务配置机制、有效的残疾人公共服务生产和提供机制、细密的残疾人公共服务分工机制和严格的残疾人公共服务问责机制。政府应顺应市场经济发展的要求，在残疾人公共服务生产和供给上采取某些灵活措施，但自身不应作为“理性经济人”而追求效益最大化，不能在残疾人公共服务上唯利是图、“一切向钱看”。残疾人是最弱势的群体，市场在追求效率中容易导致社会不公，政府在利用市场手段生产和提供公共品时可能助长某些社会不公，这就需要政府及时采取相应措施以克服市场经济的缺陷，在市场竞争中给予残疾人及其相关方面以必要的关爱和帮助。

构建和谐的供求关系是残疾人事业发展的重要基础。只有在和谐的供给与需求关系中，残疾人的公共服务才能得到切实有效的保障，残疾人服务机构与服务供给者才能更好地为残疾人提供优质的服务。作为最终责任者，政府有义务协调好与残疾人公共服务相关的各种关系，使残疾人公共服务在和谐的氛围中顺利推进。在主导和协调与残疾人公共服务相关的各种关系中，政府必须正确处理自身与市场的关系，通过深化行政体制改革创新行政管理方式，切实转变和正确履行政府职能，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。政府与相关企业和单位要尊重残疾人，深入细致地了解和掌握残疾人的需求，完善残疾人管理制度与服务规范，为残疾人提供人性化与个性化的服务，在降低服务成本的同时提高服务质量，提高基于残疾人需求的公共服务满意度。要组织残疾人及其家庭积极参与社会活动，动员残疾人及其亲属准确地表达诉求，健全和完善残疾人公共服务体系，理顺残疾人服务市场的成本-收益关系，增强残疾人的选择权、隐私权、知情权等权利意识，明确服务供需双方的权利与义务。为此，一是开展思想道德教育，树立以残疾人为本的服务理念。残疾人康复医疗服务要牢固树立以残疾人为中心、全心全意为残疾人身心健康服务的理念，视残疾人如亲人，用爱心、热心、细心、精心、耐心和虚心对待残疾人，急之所急，帮之所需，在细微处下功夫。二是加强供需双方的沟通。这基于充分尊重残疾人的选择权，从维护供需双方权益出发制定服务规范，包括岗位服务流程、文明用语、禁忌用语以及检查标准等。双方沟通效果受制于残疾人服务规范的实施成效，可以通过定期与不定期开展文明服务的残疾人群体民意调查，聘请监督员随时明察暗访，也可交由社会中介机构参与监督与核实分析，并向全社会公开[9]。三是依照《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《劳动争议调解仲裁法》来健全并落实残疾人服务规章制度，加强法治化管理进程，完善残疾人服务的调解与救济途径。然而，在社会主义市场经济体制下，培育成熟规范的市场机制与减少市场经济负效应的根本措施在于加强和改善国家宏观调控。

二、政府的调控与引导是残疾人均等享有公共服务的关键举措在市场经济的运行过程中，市场机制这只“看不见的手”在起作用，政府宏观调控和引导这只“看得见的手”也在起作用。政府既是唯一的宏观调控者，也是公共服务供给和管理的唯一责任者，在崇尚平等、自由、开放理念的社会主义市场经济体制背景下，残疾人均等享有公共服务意味着政府需承担对残疾人的生存照顾、康复照顾、教育权益保障、劳动权利、精神文化需求以及生活环境的行政给付责任[10]。政府要履行好这个责任，需要牢牢把握宏观调控与政策引导的 “四根台柱”——公共财政体制、税收优惠政策、社会分配制度与利益协调机制，解决为残疾人提供公共服务时可能存在的“市场失灵”问题。

（一）公共财政体制在残疾人均等享有公共服务中发挥“生命线”功能

残疾人均等享有公共服务，要求公共财政体制有效地协调经济与社会之间的关系。换言之，如果公共财政体制不能有效地协调经济与社会的关系，就必然会危及社会良性运行，危及社会成员（包括残疾人群体成员在内）权益的实现。如果残疾人公共服务体系及其赖以存在的社会陷入危机，残疾人均等享有公共服务系统的运行必然受阻碍，残疾人的医疗、就业、收入补贴、社会保障等服务必然受影响。

残疾人均等享有公共服务是通过财政均衡来度量的，这不是单纯地用不同地区残疾人所获取的公共产品数量或质量来衡量的，还要考虑其所承担的税负与残疾人的实际需求。这既涉及横向的财政均衡问题（各地自然资源禀赋、经济发展水平与征税能力），又涉及纵向的财政均衡问题（税权的分配、支出责任的划分与政府间的转移支付制度）。质言之，推进残疾人均等享有公共服务要杜绝公共财政体制功能发挥方面存在的缺陷。首先要明确的是公共财政体制的三个组成要素——事权（政府提供残疾人公共服务的决策权与管理权以及资金的供应权）、财权（即财政收支的立法权和管理权）、财力（政府的财政收支能力）。其次，要明确分税制改革止于中央和省一级，而不辐射到市、县、乡镇一级。最后，要准确把握纵向政府间财政关系实行的“一级政府、一级预算”的管理原则，防止上级政府财政辖区责任的缺失。基于此，推进残疾人均等享有公共服务就要针对体制设计时做出的经济“同质化”与政府功能“同质化”的两种假设[11]，改革和完善我国的公共财政体制，发挥其在残疾人均等享有公共服务过程中的“生命线”功能。第一，实现残疾人公共服务由政府、市场与社会力量共担的“多中心”供给模式。一方面政府在加强对残疾人公共服务有效监管的同时，也要落实企业的市场主体地位；另一方面，政府要提高社会力量的自主性、自治性和服务性，使之成为能承载政府转移出来的残疾人公共服务的有效主体。政府、市场与社会力量之间要有效竞争与合作，发挥各自的比较优势，形成残疾人公共服务供给的多元化，提高残疾人公共服务供给的效率与水平，以利于财力差的地区残疾人也能享有大致均等的公共服务。第二，树立转移支付制度中重视残疾人公共服务的理念，增加残疾人公共服务的财政投入，并且要合理均衡地配置城乡间、地区间、不同类型残疾人公共服务的财政资源分配。第三，确保残疾人公共服务的事权与财力相匹配。根据联合国颁布的《残疾人权利公约》与我国基本公共服务国家基本标准中的残疾人公共服务标准确定各级政府承担残疾人公共服务的职责与财政支出责任，调整各级政府在残疾人公共服务中的财力分配，推进各级政府财政能力合理配置。第四，纠正政府职能结构存在的偏差，优化财政支出结构[12]。根据残疾人公共服务的实际需求，加大对残疾人教育、就业、康复医疗、无障碍设施等服务在整个公共服务支出与财政支出中的比重，提高残疾人公共服务供给的能力和水平。第五，加强对残疾人公共服务财政的民主监督，完善公共财政预算体制。既要提高预算公开性和透明度，又要全面推行零基预算，还要改革预算编制方式，深化和规范部门预算[13]，通过进一步细化残疾人公共服务支出项目，促进公共财政向残疾人公共服务倾斜，推进残疾人均等享有公共服务。

（二）税收优惠政策在残疾人均等享有公共服务中发挥“孵化器”功能

残疾人公共服务是为残疾人这一特殊群体提供的特殊服务，要使之成为这一群体的普惠性项目，除了公共财政要予以支持外，更需要税收优惠政策对残疾人公共服务的“孵化”功能——孵化品牌服务、孵化团队服务、孵化真正的残疾人服务企业。“孵化器”是指通过特殊的政策扶持、便捷的办事服务以及较为充足的资金保障，为具有竞争潜力的小企业和技术知识产权拥有者提供快速成熟、成长的平台（1）。残疾人均等享有公共服务借重于市场、政府与社会为残疾人提供康复医疗、教育、就业等服务，而这些服务又依赖于高新技术在企业生产中的应用与发展，政府采用税收优惠政策能激励各企业、各类组织与公民利用高新技术通过慈善捐赠的方式为残疾人提供优质、高效的公共服务。

国际上对于慈善捐赠采用四种不同的税收优惠政策：扣除——减少纳税人的应纳税所得额、抵免——减少纳税人的应纳税额、收益方案和指定方案——捐赠人以实际纳税义务支付给指定组织。各国税收优惠政策鼓励的对象是以下三种：（1）对捐赠者给予一定的税收扣除或税收抵免，（2）对法定的慈善机构接受捐赠给予免税，（3）对受赠者给予免税。我国现行鼓励慈善捐赠的税收优惠政策也不例外。一方面，针对捐赠者的税收优惠政策主要是关于增值税和关税（2）、土地增值税（3）、企业所得税、外商投资企业所得税、个人所得税的税收优惠政策；另一方面，针对慈善组织的税收优惠政策，主要包括企业所得税、契约的税收优惠政策。

为加快实现残疾人均等享有公共服务的步伐，残疾人公共服务除了由政府直接生产提供之外，还可以通过从社会组织或者企业购买服务的方式以及引导其供给的方式来基本满足残疾人对公共服务的需求。因此，政府所面临的是如何利用税收优惠政策激励社会组织或者企业为残疾人提供更多更优的服务。针对我国流转税优惠政策少、所得税优惠政策比较集中（参见表1）的现状，我国税收优惠政策应致力于以下方面：一是成立专门机构认定享受优惠政策的慈善组织，并有步骤地扩大享受税收优惠政策的组织；二是对接受捐赠的慈善组织推行“普惠制”，即接受捐赠的同类慈善组织在同样的领域应享受同样的税收待遇（5）；三是提高慈善捐赠税前扣除额度，在不影响外商投资企业积极性的前提下统一慈善捐赠内外资税前扣除；四是慈善捐赠扣除采用年度递延扣除，防止企业在应纳税所得额较大的年度才选择捐赠或者分年捐赠，同时要对慈善捐赠的减免税进行合理管理，保证慈善捐赠税收优惠实体法与征管程序都有相对宽松的环境；五是在开征遗产税和赠与税的同时减免慈善捐赠的税收，来促进慈善事业的发展[14]，争取为推进残疾人均等享有公共服务“孵化”出知名品牌服务、优秀团队服务。

（三）社会分配制度在残疾人均等享有公共服务中发挥“评估师”功能

伴随着经济高速发展和风险社会的形成，残疾人均等享有公共服务问题成为当今中国构建和谐社会所亟待破解的难题，此中涉及的分配正义问题成为全社会关注的焦点。经济法和社会法作为资源分配的重要手段之一，在分配制度中被委以重任。政府经过公民授权并接受委托依法制定社会分配制度，是首要的分配主体，从决策到执行都对残疾人公共服务有高度关注义务，发挥评估功能，承担兜底责任。这种责任的形成是与残疾人的尊严与生存权相联系的。从事分配“评估”的相关机构必须具备如下三个特征：一是具备评估残疾人公共服务分配的胆识、专业知识和技能，取得评估资格；二是工作性质属于高度的公共性，以分配正义判断为核心，为残疾人提供财富分配正义与风险（6）分配正义，所提供的服务具有“非定型性”特征，残疾人依赖政府的职业判断而产生政府对残疾人的义务；三是具备良好的职业道德，如公平正义、诚实信用等。残疾人作为伦理共同体与利益共同体，其利益在分化基础上形成多元结构，而多元结构的稳定性恰恰在于不同残疾人群体的利益均衡性。这种均衡性的实现，关键在于实现不同残疾人权利资源的平等分配。

表1 中国慈善捐赠的所得税优惠政策（4）

捐赠行为1现行所得税企业所得税1外商投资企业所得税1个人所得税慈善捐赠1直接方式间接方式1直接资助境内科研机构和高等院校从事研究开发1全额扣除1全额扣除1全额扣除向中国红十字会的捐赠1全额扣除1全额扣除1全额扣除其他直接慈善捐赠1不扣除1不扣除1不扣除向文化部门的捐赠1不超过年应纳税所得额10%1全额扣除1不超过年应纳税所得额30%向福利性老年服务机构向农村义务教育的捐赠1全额扣除1全额扣除1全额扣除通过其他政府、非营利社会团体的间接慈善捐赠1不超过年应纳税所得额3%1全额扣除1不超过年应纳税所得额30%其他间接慈善捐赠1不扣除1不扣除1不扣除非慈善捐赠1不扣除1不扣除1不扣除

只有残疾人的利益分配公正与不同类型残疾人的多元利益得以协调共存，才能为实现和谐社会奠定基础。在整个社会分配的过程中，第一次分配取决于市场与效率，由生产力决定，强调“按劳分配”。因此就需要为有劳动能力与劳动需求的残疾人提供就业服务。第二次分配取决于政府对税收的支配方式，强调机会公平方案与结果公平方案，包括残疾人公共服务在内的公共财政安排。第三次分配主要取决于政府对社会力量的引导，强调慈善捐赠等，强调风险分配正义[15]。残疾人均等享有公共服务，要求对现有的社会分配制度进行改革。一是改进财富分配正义。即不断丰富残疾人既得利益或者存量利益（已实现的相对静止的、可计量的现实利益），包括公共资源分配、公共财政分配、公共服务分配（如无障碍设施、康复医疗等服务）。二是关注风险分配正义。即预期利益或者增量利益（尚未实现的相对动态的、不可量化的预期利益），如残疾预防、提高残疾人的可行能力等，主要途径有残疾人教育、就业、慈善捐赠。慈善捐赠不仅受捐赠者的心理满足程度与国家的经济发展状况等内在因素的影响，而且受慈善文化的氛围、社会公信力、慈善组织的运作能力、法律和政策环境等外在环境因素的影响。因此，残疾人均等享有公共服务除了完善第一、二次分配之外，政府更要引导社会力量共同参与残疾人公共服务的供给。具体而言，应着眼于扩大慈善捐赠的参与度，丰富慈善资源，规范慈善组织的运营；不仅要着眼于缩小贫富差距，而且要着眼于平衡风险分配比值，防止出现贫困累加效应，让不同利益群体尤其是残疾人群体能够分享改革发展的成果，建立一种良性的利益分享机制，实现风险分配正义。

在推进残疾人均等享有公共服务的过程中，要实现风险分配正义即落实“评估师”功能，要求政府是责任型（承担残疾人均等享有公共服务的责任）、未雨绸缪型（设定残疾预防方案）、参与型（允许残疾人群体表达其需求，沟通风险信息）、专家-技术型（减少基于风险感受来处理各种问题的非理性，发挥专家学者或者技术人员的作用）政府。要实现对残疾人公共服务的风险、收益与责任的统一，就应在现行条件下尽早作出关于残疾人分配正义的制度设计，因此需要以法律制度来保障残疾认知、残疾人公共服务决策、残疾人均等公共服务评估和预警、残疾人均等享有公共服务强制分担补偿和转嫁惩罚、残疾人社会保障等各种机制的建立和完善。

（四）利益协调机制在残疾人均等享有公共服务中发挥“工具性”功能

人和人的关系归根结底是一种利益关系，只有在这种利益关系中才能把握公平正义的真正内涵。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[16]。当前，我国残疾人群体存在着无障碍环境欠缺、康复机会不多、贫富悬殊、就业率不高、教育不公、社会保障体系缺位等诸多问题，这也说明当前我国的利益协调机制并未完善，弱势群体利益依然被忽视，社会利益分配格局失衡，并已构成社会不和谐的潜在威胁。因此，必须通过加强立法工作，提高残疾人群体生存和发展的保障力；通过建立利益表达的制度化途径来完善社会分配机制、司法救助制度和社会保障体系，强化社会安全阀，保护残疾人群体合法权益；通过完善监督体系来提高反腐败效果等措施维护利益分配的公正性，实现利益的协调和共存，以更好地构建和谐社会。

残疾人均等享有公共服务，要求建立适合残疾人的经济、政治、文化与社会利益协调机制。而动态平衡是完善残疾人利益协调机制必须要坚持的原则。第一，要建立残疾人经济利益协调机制，尤其要完善经济利益激励机制。这就要求完善各项经济法规，规范和激励利益主体的经济行为，严格税收制度，并让残疾人均等享有公共服务这项政策对不同经济主体的经济利益要求加以引导，使其具有相应的利益导向与激励的功能。换言之，需要甄别残疾人的哪些经济利益要求是合理的，并解决如何激励这些合理的利益要求而使之变为现实，抑制不合理的残疾人公共服务提供主体的经济利益要求，激励其合理的经济利益要求等。通过健全这种抑制和激励机制来有效发挥残疾人经济利益的导向作用，实现不同经济群体在提供残疾人公共服务方面互相促进与协调发展。第二，建立残疾人政治利益协调机制，尤其是要构建畅通的利益表达渠道。残疾人为了生存和发展有各种各样的需要。残疾人利益就是残疾人的需要的现实化。从需要对象的视角，可以把残疾人的需要划分为以一定物质财富和精神财富为基础的物质性需要和精神性需要两种。这种与残疾人具体的发展目标联系在一起的需要就是利益。由于残疾人所需的康复程度、身体状况、思想观念、风俗习惯以及知识水平的差异，造成了他们需要结构的不同，并导致政治利益要求上的差异。因此，要加强民主政治建设，完善关于残疾人群体的政治立法，建立多元化的沟通渠道来表达残疾人主体的利益要求，尤其要保持表达渠道的畅通，使不同的残疾人主体都能及时表达自己合理的利益要求。残疾人均等享有公共服务要解决的重要问题是必须给予这个群体和健全人群体同样的利益表达机会，避免健全人群体的单向度利益表达左右这项政策。第三，建立残疾人文化利益协调机制，尤其要健全文化利益整合机制。每个残疾人在生活中有适合自己的文化需要结构，有不同于其他人的具体文化利益需要（残疾人运动会、盲文读物、电视手语节目等）。这些文化利益需求呈现出纷繁复杂的状态，这要求在协调文化利益关系时，对不同的文化利益需要进行整合并形成文化利益整合机制。残疾人文化利益整合，实际上就是要对各种各样的文化利益需要进行筛选、分类与合并，从中归纳出不同残疾人的共同的、根本的文化利益需求（参与社会的无障碍），并为残疾人提供这些文化方面的公共服务，同时对不同类别残疾人的特殊文化利益需求予以关照。残疾人文化利益整合机制要在一般和个别的结合中满足残疾人的文化利益需求，并提供相应的残疾人公共文化服务。第四，建立残疾人社会利益协调机制，健全利益的分配、均衡与诉求机制以及社会利益协调的工作机制，尤其要构建动态合理的利益补偿机制[17]。在一定程度上说，残疾人均等享有公共服务作为社会利益关系的调节器与控制器，动态合理的残疾人利益补偿机制（与社会经济发展水平相应的残疾人社会保障制度）能给残疾的个人或群体提供一定的补偿，促进社会的公平、稳定与发展。这要求政府做到：赋予和落实法律规定给予残疾人群体的权利；坚持适度原则对残疾人群体进行与经济发展水平相适应的社会利益（通过提供与残疾人需求相应的公共服务）补偿；注重提高残疾人群体的可行能力与竞争能力；呼吁全社会共同关注和参与残疾人社会保障，加强对残疾人群体的利益补偿。总之，残疾人均等享有公共服务离不开积极、有效的残疾人利益协调机制。

政府提出了残疾人均等享有公共服务这一施政方针与政策导向，并通过各种制度与体制机制来推进这一政策实践。虽然政府是残疾人均等享有公共服务的最终承担者，但这并不意味着政府就是唯一承担者。从成本与收益角度分析，残疾人公共服务生产性企业、残疾人联合组织、非营利组织与社区社会组织具有很大的灵活性，它们比政府直接提供残疾人公共服务的成本要小，收益要高，更能促进残疾人均等享有公共服务的有效实施。而公民、残疾人及其家庭则更能了解残疾人对公共服务的基本需求，因而也就成为落实残疾人均等享有公共服务的最终主体。

三、各类组织与公民是推进残疾人均等享有公共服务的终极动力实质上，残疾人均等享有公共服务是健全人利益群体力求利用各种资源、以各种形式补偿残疾人利益制定出来的一项公共政策。真正推进与落实这项政策，需要健全人群体与残疾人群体有效地组织起来，结成各种正式或非正式的团体，充分地发挥信息资源、技术资源、财政资源和政治资源的作用，在均衡整个社会利益格局过程中为城乡间、地区间以及不同类型的残疾人群体提供大致均等的公共服务。从经济学视角来分析，残疾人均等享有公共服务就是在市场机制、行政机制、社会机制与公民主体的共同维护与努力下，坚持供求关系的动态均衡原则，尽可能地降低残疾人公共服务的经济成本，提高其社会效益与质量，确保残疾人有“尊严的生存”和社会的共同和谐进步。

（一）各类组织是促进残疾人均等享有公共服务有效运行的载体

政府要运用各种途径培育多元化的社会组织，充分发挥社团、行业组织、社会中介组织和城乡基层自治组织的桥梁纽带作用，为残疾人提供公共服务。社会中介组织是将分散的公众意见整合为公共政策要求的重要载体，因此各级政府要积极地扶持、帮助残疾人群体建立自己的中介组织，政府要以立法的形式明确社会中介组织的法律地位，规范其运作，为中介组织的发展提供良好的制度保障，从而使残疾人群体的利益诉求和政策愿望能及时地通过中介组织反映到残疾人均等享有公共服务政策的执行过程中来。

第一，残疾人联合组织是残疾人均等享有公共服务的支柱型载体。中国残联职能定位为代表、服务与管理，包括“负责残疾人组织自身建设；协助地方党委管理省、自治区、直辖市残联领导班子；组织制定并实施残疾人工作者培训计划；调查残疾人状况，管理和发放残疾人证；联络、教育、培养、表彰残疾人；指导基层和社区残疾人工作，组织志愿者助残活动；指导基层残联综合服务设施建设；承担各类残疾人专门协会的日常工作”（7）；地方残联的职能体现为更直接地提供大致均等的残疾人公共服务。此外，中国残联还与相关政府职能部门共同提供各项残疾人政策服务。例如，在预防残疾服务方面，中国残联与卫生部共同制定颁布的《中国提高出生人口素质、减少出生缺陷和残疾行动计划（ 2002～2010 年）》。按照这个行动计划，到2010 年，一级预防措施人群覆盖率达40%以上，神经管畸形的发生率降低30%以上，重大体表畸形出生降低70%以上。这项行动计划针对我国出生缺陷高发的各种原因，开展社会宣传和健康教育，通过媒体报道健康优生科普知识，唤起全社会特别是广大育龄妇女及其家庭的积极参与；开展各种培训活动，广泛培训从事医疗、康复、妇幼保健、健康教育等人员，提高出生缺陷的预防、诊断能力；重点落实出生缺陷一级预防措施（如婚前保健、孕产期管理、孕期劳动保护等），逐步推行出生缺陷的二级和三级预防措施（如产前诊断、新生儿疾病筛查），减少出生缺陷和残疾儿出生[18]。

第二，社会福利企业是为我国残疾人提供就业服务的主体。国家通过组织集中就业的福利企业模式来保障残疾人就业，有效发挥福利企业诸如营造平等的环境、集中管理和培训、提供发展机会和实现残疾人社会化的功能。而最终落实这些不可替代的优势，就需要扩大福利企业的数量与规模，增强福利企业为残疾人提供具有发展机会的就业服务，而这要求政府制定相关政策以鼓励、支持与监管福利企业的发展。例如，我国《社会福利企业管理暂行办法》规定，企业安置残疾人员达到生产人员总数35% 以上、经县（区）以上（含县级）民政部门审核认定其社会福利性质、领取《社会福利企业证书》后经同级有关部门审查核实的，可享受减免税收、技改贷款、物资分配、产品创优、企业升级等优惠待遇。对安置残疾人员占生产人员总数比例超过10% 而未达到35% 的企业，经民政部门核实安置残疾人员比例后，发给有关证明，税务部门审查核实符合减税条件的，可享受相应的减税待遇。

第三，非营利组织（8）是为残疾人提供大致均等公共服务的主导力量。而发挥非营利组织的这种主导力量就需要解决为残疾人提供公共服务的动员、决策与约束能力的问题，这是悬在非营利组织头上的一把“达摩克利斯之剑”：政府有直接制定公共服务标准（法规和管理条例）的权力，一旦对非营利组织提供的残疾人公共服务不满意，就会随时行使其权力而不予批准。换言之，政府对非营利组织提供残疾人公共服务的审批权和免税权，使非营利组织具备普遍约束力，使企业和其他利益相关者愿意积极参与残疾人公共服务的供给；而由于政府有审批和免税的权威，非营利组织才具备协调各方不同利益、取得共识的能力，从而履行其“为国家减负”[19]的功能。而这又离不开政府的支持，由国家“为非营利组织减负”，即政府应通过制定一系列结构性的安排，使非营利组织有能力提供那些通过政府直接干预很难以相同方式提供残疾人公共服务的绩效和功能。一方面，政府要落实残疾人均等享有公共服务这一政策，就要求非营利组织充分发挥其“为国家减负”的功能；另一方面，非营利组织发挥这一功能也需要政府“为非营利组织减负”。这样，在为残疾人提供大致均等的公共服务领域，政府与非营利组织之间就形成相互制约和依赖的关系。

第四，社区社会组织是为残疾人提供大致均等公共服务的直接力量。社区社会组织是构建社区服务体系（包括残疾人的就业服务、社区老年残疾人服务以及残疾人的其他服务等）的主导力量。而社区社会组织是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合成立的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的社会自发组织 [20]。根据民政部统计，截至2005 年底，中国已登记注册的民间组织共有319762 个。其中，社会团体171150 个，中央级社会团体1688 个，省级社会团体21119 个，地市级社会团体53080 个，县级社会团体95263 个。此外，还有大量“草根社会”组织尚未登记。这表明，社区社会组织数量明显高于其他地方性社会组织和全国性社会组织的数量[21]。社区社会组织在数量上是社会组织的主要组成部分，除具有非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性等基本属性外，其活动范畴、服务对象、活动影响都是围绕社区及其居民，这些都有利于为残疾人提供大致均等的公共服务。可以为残疾人提供大致均等的公共服务的社区社会组织，主要包括社区福利组织（如社区公共活动场馆、社区服务中心等）、社区文体组织（如社区文艺表演队等）、社区居民权益维护组织（如社区法律援助中心、社区残疾人保护协会等）、志愿活动组织（如社区志愿者与义工组织）、为配合政府社会事务工作的组织（如残疾人协会）、社区居民提供服务的组织（如为社区残疾人、生活困难等特殊群体提供无偿服务的组织等）。这些社区社会组织虽有不同的服务内容，但都可以在不同程度上直接为残疾人提供服务。这既包括提供无偿服务（如志愿者组织、义工的服务），也包括提供低偿服务（如社区活动中心的服务），还包括提供有偿服务（非营利服务可以是有偿的，收入不能分红而用于发展非营利组织）[22]。

（二）公民是落实残疾人均等享有公共服务的最终主体

彼此联系、相互配合的政府组织、企业组织与社会组织构成当今社会治理的三大支柱，也是实现残疾人均等享有公共服务这一政策的三大支柱，而这三类组织功能的发挥又依赖于公民主体。就广义的公民概念而言，一个国家的公民参与程度决定了该国政治、经济、文化、社会、生态的发展程度，而公民参与程度又取决于市场机制、行政机制与社会机制作用的广度和深度。因此，残疾人能否均等享有公共服务取决于市场机制、行政机制与社会机制的完善程度以及公民对此的认同程度。

第一，残疾人公共服务政策决策者与管理者要依据现阶段的经济与社会资源完善残疾人服务体系建设，寻求政府、市场与社会在残疾人公共服务供给领域的均衡点，建立残疾人公共服务供给的多元体制与互补机制，制定具有人性化的残疾人公共服务政策、法规等，以激发公民参与残疾人公共服务的积极性与主动性；大力发展社区参与型社会组织，落实社区服务的宗旨，广泛吸纳公民根据残疾人的需求来提供社区服务；对残疾人公共服务供给者进行社会工作专业系统训练，统一资格认证，统一颁发从事某项专门工作的执业资格证（如与残疾人陪护、卫生护理与法律援助等相关的证件）。

第二，残疾人公共服务供给者应由具备某些专业知识的人员构成，主要包括社会工作者、专业技能者及其他非残疾人家庭成员。残疾人社会工作是指由那些为残疾人服务的掌握了专业化的科学知识、方法与技能的职业社会工作者（如医生、特教等）与社会工作管理者（如就业服务人员）通过为残疾人提供专业化社会服务（如康复医疗、教育、就业等服务）以及相关的福利保障（如残疾人最低生活保障等），通过调整社会关系来恢复和增强残疾人的可行能力和社会参与能力，从而实现残疾人公共服务供给的专业化和职业化的工作。通过残疾人社会工作，来促进社会的稳定和发展。

第三，志愿参与残疾人公共服务的社区居民，可以自发组成各种非政府组织、社团组织、非营利性组织、志愿者组织以及草根组织，根据社区中的残疾人需求提供优质低价或者免费且多样、快捷、方便的服务。与企业、政府组织相比，居民参与残疾人公共服务在了解残疾人需求方面具有天然优势，这是残疾人均等享有公共服务得以有效运行的重要力量。

第四，残疾人家庭是残疾人得以生存和发展的重要支撑，家庭给予残疾人的温情与关怀是残疾人均等享有公共服务得以落实的基本要素。除外界提供的有形与无形公共服务之外，残疾人能否真正均等享有公共服务的最终判断标准是残疾人的切身感受及对生命的热爱与敬畏程度，即残疾人对待当前由市场、政府与社会合作奠定的物质基础以及由公民所提供的康复医疗、教育、就业、无障碍环境、社会保障等服务的态度、认同程度以及使用频率。

政府、社会与公民和残疾人家庭是残疾人均等享有公共服务中较为重要的经济关系主体。市场主体的责任在于通过健全开放的市场体系为残疾人公共服务的产供销提供共享平台，高效有序的资源配置为残疾人公共服务供给奠定现实基础，有机统一的价格机制、竞争机制、供求机制与风险机制为残疾人公共服务提供制约与实现机制，健康和谐的供求关系是对残疾人公共服务市场提出的基本要求。政府主体的责任在于宏观调控与引导市场、社会与公民，以及确保公共财政体制、税收优惠政策、社会分配制度、利益协调机制在残疾人均等享有公共服务的过程中发挥各自的作用。组织主体的责任具体化促进了国家设立的企事业单位以及非营利组织与社区社会组织承担对残疾人公共服务的给付。公民主体的责任在于承担对残疾人公共服务的国家层面义务与社会层面义务，残疾人及其亲属对残疾人公共服务负有特定的权利义务，并成为残疾人是否均等享有公共服务的最终评判主体。

注释：

（1）20世纪50代，“企业孵化”模式发源于美国，在推动高新技术产业的发展、孵化和培育中小型企业等方面发挥着巨大作用。国家科技部统计显示，截止2010年，全国各地由政府主导建设的“科技企业孵化器”数已达771个。当前中国推进的残疾人均等享有公共服务政策，迫切需要通过高新技术在企事业中应用为残疾人提供康复医疗、教育等公共服务。

（2）经国务院批准，财政部和海关总署发布了《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税的暂行办法》，对可以免税的捐赠物资的种类和品名作出了明确的规定，促进了公益事业的发展。

（3）房产所有人、土地使用权所有人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关，将房屋产权、土地使用权赠与教育、民政和其他社会福利、公益事业的不征土地增值税。而社会团体包括中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、全国老年基金会、老区促进会以及经民政部门批准的其他非营利的公益组织。

（4）对事业单位社会团体接受社会各界的捐赠收入免征企业所得税。国家机关、社会团体承受土地房屋用于办公、教学、医疗、科研的免征契税，享受免征契税的纳税人改变有关土地、房屋的用途，不再符合减免契税规定的，应当补缴税款。参见齐美子：《鼓励慈善捐赠的税收优惠政策研究》，东北财经大学2006届硕士学位论文。

（5）目前我国有28.9万家在民政部门注册的慈善组织，有300多万家未登记的慈善组织。在登记的慈善组织中，仅有20多家享有减免税的资格。我国慈善组织是否可以比照企业所得税的税前扣除比例3%，10%和100%来进行划分比例值得探讨。

（6）风险意指某种“威胁、危害或者不确定性”。参见Jenny Steele： Risks and Legal Theory， Oxford Hart Publishing，2004，pp6-8.吉登斯把风险划分为外部的风险与制造风险即自然风险与人为风险。参见[英国]安东尼·吉登斯：《失控的世界——全球化如何重塑我们的生活》.周红云译，江西人民出版社2001年版，第16-32页。前者指那些来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的、与人类自身决策无关的风险；后者指那些非自然因素导致的、且与人们各种决策相关，或者受不断发展的知识影响的风险，也包括人们在没有经验可供借鉴的情形下所面对的风险，如转基因食品风险。当代人为风险涉及气候变暖、环境污染、恐怖主义、金融危机、居家生活、出门旅行、食品卫生、投资理财等各个领域。市场经济背景下人们面临着各种风险，风险社会中致残是其中之一。正因为如此，残疾人均等享有公共服务是当今各国政府应当承担的风险分配正义的政策体现。

（7）中国残疾人联合会组织建设的宗旨。参见http：//www.cdpf.org.cn/zuzhi/zzjs.htm。

（8）非营利组织属于社会组织的一种，其目标是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。涉及的领域包括艺术、慈善、教育、学术、环保等，其运作并不是为了产生利益，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。其区别于企业的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。有时亦称为第三部门，与政府部门（第一部门）和企业界的私部门（第二部门）形成三种影响社会的主要力量。其产生的收益用来提供活动的资金，但收入和支出都受限。非营利组织往往由公、私部门捐赠来获得经费，而且经常是免税的状态。私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。慈善团体是非营利组织的一种，而非政府组织（NGO）也可能同时是非营利组织。

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