基层环境管理的困境与出路：基于经济发达地区 SH镇的调研

朱德米

基层环境管理的困境与出路：基于经济发达地区 SH镇的调研

朱德米

基层环境管理是整个国家环境管理的基石。目前我国基层环境管理存在职权与事权不一致，难以有效监管企业环境行为；环境行政执法成本高，管理部门难以有效执行法律法规；企业规模不等，难以在统一监管体系下进行环境行为约束等困境。要克服这些困境，可以从赋权于基层，根据环境事务复杂程度设计职权与事权；允许在自由裁量空间范围内，探索处于正式和非正式制度之间的合约管理；设计激励与监管的双重框架，建立针对中小企业的规则驱动监管体系、针对大企业的价值驱动激励体系等方面予以尝试。

环境管理；职权与事权；合约管理；规则驱动；价值驱动

发轫于计划经济体制下的“统一监督管理、分级分部门管理相结合的管理体制”，*朱德米：《从行政主导到合作管理：我国环境治理体系的转型》，《上海管理科学》，2008年第2期。面对全球化、市场化的快速发展以及多种经济成分并存的格局，难以有效应对日益严重的环境问题。比较突出的是在现行政府环境监管行政层级之下，还存在大量缺乏有效、有力监管的环境管理“空白”地带。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“对吸纳人口多，经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。本文依据对经济发达地区且环境问题凸显的SH镇开展环境保护调研，以“政府—企业”两个主体互动为分析框架(未纳入公民参与)，来分析基层环境管理的问题及其改善。

J省S市W区SH镇是典型经济发达地区的乡镇，已成为我国丝绸纺织的主要生产基地、出口基地和产品集散地，并向建设国内最大、世界著名的丝绸纺织生产基地迈进。环境管理的对象集中在水污染上，全镇共有印染企业23家，合计各类染缸3500多台，每天产生印染废水9万多吨；喷水织造企业1680多家，合计喷水织机12万台，每天产生喷织废水约30万吨。*数据来源于SH镇提供给作者的调研数据。然而，高速经济增长的背后是环境的逐步恶化。该镇是省苏南环保督查中心的重点督查区域，以该镇的环境保护为研究对象具有典型意义，能整体展现我国基层环境管理的困境。

一、政府与企业的环境管理关系及其变迁

政府与企业的环境管理关系经历了三次浪潮*Edoardo Croci.The Handbook of Environmental Voluntary Agreements —Design,Implementation and Evaluation Issues.Springer,2005.。第一次浪潮是采取“命令与控制”的管制方式。企业的环境污染是环境问题的主要来源，所以政府通过强力的行政管制来约束企业环境行为，通过对企业生产的技术管制和企业的污染物排放量的监管来实现管制目标。从国际环境管理的历史演变来看，20世纪60、70年代，许多国家纷纷建立了专门性环境保护机构来推进对企业的环境监管。第二次浪潮是采用经济工具。由于市场机制在公共事务治理中的广泛应用，一些经济工具，如排污权交易、环境税费、使用者收费、生态补偿机制等手段运用到环境治理过程。20世纪80年以来，经济工具已成为OECD国家环境管理的主要手段。第三次浪潮是采取自愿协议(voluntary agreements)的方式。企业的承诺、谈判协议、第三方监管等方式开始运用在环境治理过程中，通过供应链、公共采购等方式来激励企业改变环境行为。企业通过ISO14000，环境审计、绿色采购、绿色产品等方面来配合自愿协议的环境管理。

与这三次浪潮相对应的是在企业管理学科领域，对企业环境行为的探讨也经历大体相似的历程。20世纪60年代，随着环境问题日益引起公众的关注和《寂静的春天》问世，企业(特别是化工行业)成为环境问题研究的主要关注对象。环境与企业之间形成了对立的关系。*Sanjay sharma ,J.Alberto Aragón-Correa.Corporate Environmental Strategy and Competitive Advantage.Edward Elgar,Cheltenham,2005.环境治理的逻辑：问题——立法——标准——行政管制。企业的环境行为也简单地分为有利于环境保护和有害于环境保护两类。研究企业的环境行为关注点是领导或管理者的道德、社会责任等。20世纪80年代，随着公众意识的提高，企业的环境行为也发生了改变，已不仅仅局限于遵守法律法规，而是关注企业的环境绩效，更多的是从公共责任角度来看待环境问题。

到了90年代，可持续发展理论的成熟和国际组织的关注，开展了对生态效率(产业生态学出现)、减资源化等主题的研究。这个时期研究文献增长迅速，研究主题从企业的环境行为到外部监管再进一步深入到企业决策过程、组织架构和组织文化建构上。1995年《管理学术评论》(Academy of Management Review)杂志集中讨论“生态可持续组织”主题，把企业的环境行为纳入到企业战略管理范畴。它在学术发展上具有相当大的启发意义。这组文章提出了把自然环境问题等同于诸如员工平等的社会问题和技术进步之类。如哈特等人提出了把企业环境行为与竞争优势联系起来。它改变了长期以来困扰企业环境行为的最根本问题——如何把环境行为转变为企业决策的内生变量，形成一种激励机制。换言之，环境污染的控制不是通过“末端治理”，而是通过重新设计产品流程、清洁生产技术、减少能源和物质的使用、资源的循环利用等来实现的。企业的环境战略管理围绕三个方面展开研究：环境监管对企业战略带来的影响；企业总的战略和环境战略之间的关系；环境战略和企业绩效之间的关系。随着全球化进程的加快，企业管理学科对环境行为的研究开始深入讨论绿色市场、绿色供应链、绿色营销、绿色信贷等主题。利益相关者、股东、媒体、供应商、消费者等环境保护意识的增强，企业环境行为从规则驱动体系向价值驱动体系转变(from a rule-driven system to a value-driven approach)*William Doyle Ruckelshaus，Karl Hausker.The Environmental Protection System in Transition: Toward a More Desirable Future:Final Report of the Enterprise for the Environment Project.Center for Strategic & Intl Studies ,Jan.1998.。

这些研究为本文分析中国情景下的 “地方政府与企业”提供了新的认识视角，但本土问题的复杂性，特别是环境保护最显著的约束前提是中国必须保持相当规模的产业，才有可能解决民生和稳定的基本问题。因此环境保护必须在这个大命题下来探索新的管理框架、机制和手段。

二、基层环境管理的职权与事权

“职权”是一种法定权限。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》第八条规定，县级以上人民政府拥有“环境资源和保护”的职权，乡镇一级政府则没有环境资源和保护的职权规定。《中华人民共和国环境保护法》第七条也规定“县级以上地方人民政府环境保护行政机关，对本辖区环境保护工作实施统一监督管理”。其他环境保护专项法律法规都作了同样的规定。乡镇一级政府是国家与社会的联接基点，作为中国社会公共事务管理最基层的一级政府，却既没有环境资源和保护的职权，也没有环境保护行政机关的明确法律规定。

“事权”是公共事务管理权。公共事务是指个人、家庭或企业内部事务之外的，具有公益性和非排他性。公共事务的类型、任务以及管理方式与经济社会环境发展的发达程度和复杂性高度相关。公共事务越复杂,事权就应被赋予越多权限。事权体现为管理机构的人力资源和技术能力，从可测量的指标看集中体现在人力资源配置上。

从理想状态上说，在单一制国家里职权与事权是对称的。当事权决定职权之时，两者之间呈现出对称状态。由于当下中国区域之间经济社会发展差异比较大，呈现出职权与事权不对称的状态。也就是说是由职权决定事权，行政层级决定了管理事务的人力资源配置。人浮于事和管理能力不足成为两种表现形态。更为具体的表现是经济发达地区经济社会发展水平比较高，环境管理事务繁杂，但由于受制于行政层级的限制，呈现出职权与事权两者严重不对称状态。这在SH镇表现得最为突出。

2010年J省为适应基层政府管理和经济发展的需要，推出了“强镇扩权”的试点，SH镇名列其中；但并没有对环境管理权限的扩权。*根据报道，试点内容主要包括以下四个方面：一是创新管理体制；二是扩大管理权限；三是强化公共服务；四是增强发展活力。参见《江苏20个镇试点“强镇扩权”赋予县级管理权限》，《扬子晚报》，2010年8月7日。2012年该镇为适应环境保护工作，成立了副科级建制的环境监察大队和正科级的建设和环境保护局(下设环境保护科)，并组建环境监测有限公司。目前该镇环境监察大队、环境保护科、环境监测有限公司共有编制9人。

为了比较职权与事权是否对称状态，以公共财政预算收入和管理机构人员编制为比较对象。从公共财政预算收入角度看，2012年J省共有11个县(市)财政预算收入低于23.13亿元。*参见《江苏省2012年各县及县级市GDP及公共财政预算收入》，http://tieba.baidu.com/p/2268467604.县(市)环境保护局通常为正科级行政级别，各类环境保护法律法规规章都赋予县以上环境保护行政机关明确的职权(见表1)。

表1 SH镇与J省10个县(市)环境保护行政机关比较

(以上资料为作者整理的来自各地官方网站的数据，N为没有查询到的数据)

通过SH镇的地方公共财政预算收入以及环境保护行政机关与该省10个县进行比较，职权与事权呈现出严重的不对称状态。这是经济发达地区基层环境管理面临的根本困境。

三、制度困境与合约管理

从上世纪70年代环境问题纳入到法律法规以来，我国已制定了全领域、全覆盖的环境保护法律法规及规章。据统计，我国当下已经制定的环境保护方面的法律达30多部，*《我国共制定了30多部有关环境保护的法律》，来源于新华网，http://news.xinhuanet.com/2010-06/21/c_12243498.htm.环境法律制度较为完善。这些法律制度文本有的来自于借鉴别国经验，主要是在环境科学、工程和技术引进过程中，需要相应的制度保障；有的来自于别的领域成功的经验和做法；有的来自政府管理统一的制度性要求。简要的说，这些制度都是外生于中国环境保护的实践。

制度可以分为正式制度、非正式制度以及介于正式和非正式之间的半正式半非正式制度三种类型。正式制度是以成文形式出现的，有着明确的执行主体和监督执行的第三方。非正式制度是以习惯、惯例、习俗、准则等形式表达出来的，依赖于行动主体的内部约束力。半正式半非正式制度是介于两者之间，可能以正式条文和书面规则形式出现，但不一定来源于国家机构颁布，且内生于实践过程中。通常所说的“乡规民约”就是属于这种类型。国家制定的正式制度和规则都面临着“执行难”问题，执行成本比较高，监督成本也相应较高。非正式制度执行成本低，但与正式制度相比，不能形成稳定的预期。因为正式制度的价值就在于约束所有行动主体，并能形成激励和惩罚机制，从而具有形成稳定预期的功能。半正式半非正式制度既有内生于实践的特点，又具有正式制度形成稳定预期的功能，但其执行效力取决于双方的合约，所以本文称之为“合约型制度”。在环境保护领域，制度是工业革命典型的产物，因此中国本土实践缺乏衍生出正式制度安排内在的资源，更多体现在哲学思想层面。同样非常缺乏对环境保护的非正式制度的探索。因此基层环境管理的困境体现在正式制度执行成本高，非正式制度支撑不足。

SH镇的环境管理面临着上述的制度困境。随着我国政府依法行政的水平不断提高，对行政执法程序性要求也随之提高，行政行为得以全面规范。行政执行成本包括发现机制成本、信息收集与处罚的成本。信息收集与处罚的成本体现在行政处罚的流程上。该镇环境保护行政处罚的流程由五个步骤：现场检查——收集相关证据——送达《行政处罚事先告知书》——行政处罚决定——申请行政复议或行政诉讼。发现机制成本具有不确定性，有两种类型：群众举报和依法检查，而依法检查更具有随机性。

从2012年3月到2013年3月，SH镇环境监察大队共正式立案处罚了19件企业或个人环境违法案件。其中群众举报的5件，占26.31%；依法检查的14件，占73.69%。19件中共计行政罚款金额是74万元，有一件案例是责令停产。*资料来源于作者在SH镇的调查。

SH镇为解决人手少，环境监管任务重的压力，探索出具有合约管理特色的制度安排。在与行政相对人充分协商基础上，制定了《SH镇涂层行业管理暂行办法》，该办法针对企业在执行环保法律法规、履行相关承诺和周边群众企业和谐共处等方面进行监督管理。通过日常检查、重点抽查、综合检查建立起企业环境行为信用登记。对涂层行业原料、工艺以及供应商三个方面制定了地方特色监管体系(见表2)。

表2 SH镇涂层行业环境监管办法

(资料来源：作者调查，N代表没有相关规定)

从制度来源看，上述管理办法具备了正式制度的要件(成文、公开、执行主体和监督机制)，但与国家现行法律法规规章体系相比，该管理办法又缺乏制度层级体系里的上位法依据，具有非正式制度特征，因而可以把它并入到介于两者之间的半正式半非正式制度类型。这些制度规定得到企业一方认可或承诺，呈现出典型的“合约型管理”制度色彩。尽管长期效果还有待观察，但从2012年6月10日运行以来，效果比较明显，既减少了执法成本，又增加了企业遵守规定的自觉性。

“正式制度与合约管理”更加清晰揭示出基层环境管理在制度层面上的困境，其背后隐含的逻辑可能直接指向庞大复杂的我国环境保护法律法规体系。

四、环境政策与企业内部决策

政府通过制定多种类型的环境政策来约束或激励企业环境行为。约束企业环境行为典型的是采取环境监管方式，而激励企业环境行为则通过采取产业政策、技术和工艺政策等方面进行。为了引导企业采取新工艺新技术来变革生产流程，减少排放和降低环境污染,SH镇政府2012年1月开始实施《产业发展指导意见》。该意见的目标是“明确鼓励、允许和禁止发展的产业，促进土地资源节约集约利用，提高投资强度和亩产税收，持续改善生态环境质量，促进经济可持续发展” 。*《盛泽镇产业发展指导意见》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104645.html，2012年2月12日.对不同产业采取“鼓励、允许和禁止”三类政策激励或约束来改变企业内部决策的外部制度空间。为了进一步推动企业进行技术和生产工艺的提升，该镇在2012年2月出台了《关于推进工业企业转型升级的实施意见》，对14种类型的项目进行奖励，其中与环境管理相关的涉及到“先进装备和节能减排”两项(见表3)。*《关于推进工业企业转型升级的实施意见》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html，2012年3月12日.

表3 SH镇环境激励政策

(资料来源：http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html)

监管和激励政策发挥其效用最终决定于企业内部决策系统是否能够接受到这些信息，是否能够根据这些信息作出决策。问题的关键聚焦在企业决策过程。换言之，在理想状态下，企业根据外部监管和激励的政策信息，推动企业从适应规则(政策供给)转变到价值追求，外部信息内化为企业自身行为。

显然对于SH镇企业主或自然人而言，这个转变是非常困难的。企业规模越大，企业适应市场能力越强，环境保护的能力和意识就越高。对2012年3月到2013年3月SH镇环境监察大队正式立案处罚的19件企业或个人环境违法案件进行分析，发现注册资本在100万以下的共有11件,占57%。反之规模以上的工业企业相对比例比较小。对于一些中大型企业，特别是准备上市的公司而言，内部管理比较规范，甚至有的企业还成立了企业内部的环境保护领导小组。企业环境保护领导小组的功能和职责就是形成与政府环境保护政策对接机制，既负责企业安全管理,又负责企业内部的环境决策，这样就形成接受外部政策信号并转化为内部决策的能力。对接机制旨在从适应外部环境监管的规则转向内生于企业的价值体系,从而提升企业环境管理能力。对于中小企业而言,外部环境监管仍然是政府管理工具箱中唯一的选择。

五、进一步讨论

基层环境管理是整个国家环境管理基石。从微观领域研究出发，折射出国家整个环境管理体系面临的困境，在环境保护领域的基本法、环境监管领域的法律法规和规章的执行效力、企业追求利润的理性选择方面都面临着突出问题。其出路在于三个方面：

第一，必须立足当下中国环境管理实践，逐步修改环境保护基本法律,既不能简单移植国外环境保护法，又不能简单照搬其他领域的法律。中国环境保护的基本法理原则就是必须在一定产业规模约束条件下，寻找到发展与环境保护的平衡点。换言之，在相当长时期内，我们无法通过转移产业到境外来作为环境治理的政策选择。在这个法理基础上，环境管理法律制定必须考量到中国发展的基本动力源在社会基层，特别是在经济发达地区更是如此。而当下的中国环境保护呈现出职权与事权明显不一致的状况，反映出环境保护法律法令“刚性化”，缺乏灵活多变的弹性。根据事权来定职权，对于经济发达地区的基层环境管理行政管理部门赋予更多的职权。

第二，与“赋权”行为相伴随，在严格环境行政执法的规范化、程序化的同时，必须引入“结果导向”的新公共管理理念。环境管理的最终评价标准是环境质量的改善，在结果导向的价值指引下，在自由裁量权限空间范围内，积极探索适应本土的合约管理。尽管合约管理是处于正式和非正式制度之间的半正式半非正式的制度安排，但是它具备了制度的三个功能：提供稳定的行为选择预期、自我执行的机制、清晰的约束边界。合约管理弥补了正式制度执行成本高和交易成本高的不足，同时又能够克服非正式制度随意性、不确定性的缺陷。因此，拓展合约管理的空间是解决基层环境管理困境的方向之一。

第三，企业的规模大小直接影响到其环境行为，需要有针对性的设计激励和监管的双重框架。规模大的企业管理相对规范，环境管理能够纳入到企业决策过程。在外部多重激励与监管框架下，规模大的企业环境管理成为其价值追求一个部分，其决策过程明显的是价值驱动，类似与环境保护领导小组这类企业决策体制旨在把外部政策信号转化为内部行为，能够把政府环境激励与监管和企业经营体系进行无缝隙对接。而规模中小的企业管理相对不规范，存在着多重原因导致的环境违法行为，应该以规则驱动其环境行为。因此，对于不同规模和类型的企业应当在“价值驱动”和“规则驱动”两者之间进行合理的激励与监管体系设计与选择。

简要地说，解决基层环境管理困境出路在于赋权、合约管理以及建立规则驱动和价值驱动的双重体系。

(责任编辑：熊 觉)

2013-11-16

朱德米，同济大学经济与管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为公共管理与公共政策。

教育部人文社会科学规划研究项目“水污染防治中的地方政府与企业合作关系研究”(编号：10YJA630230)。

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1007-9092(2014)01-0095-06