杭州都市圈新型城镇化实践与对策

方晨光

(杭州市社会科学院《杭州研究》编辑部, 浙江 杭州 310006)

杭州都市圈新型城镇化实践与对策

方晨光

(杭州市社会科学院《杭州研究》编辑部, 浙江 杭州 310006)

从杭州都市圈新型城镇化城市调查入手,对杭州都市圈城市发展基本经验和面临的主要问题进行分析,在借鉴国内其他区域城镇化主要经验的基础上,总结出杭州都市圈城镇化发展的主要模式,提出进一步推进杭州都市圈新型城镇化的发展目标、思路、基本原则和发展策略。

杭州都市圈;新型城镇化;产业集聚

杭州都市圈区域涵盖杭州、湖州、嘉兴和绍兴四个城市,2012年四城市城镇化率平均达到62.50%,超出全国平均水平(52.57%)的9.93%。*文章提出的城镇化率,均按常住人口计算。杭州都市圈工业化程度较高,先进制造业和高技术产业发达,无论是大中型国企还是中小型民营企业,其密集程度均位居全国前列;服务业的发展也处于全国领先水平;这些大中小城市吸引了来自国内外的许多优秀人才就业创业，并消化了来自中西部的大量劳动力,成为全国城镇化进程的领跑者。

改革开放以来,杭州都市圈的经济社会发展取得了举世瞩目的成就,已经在全国范围内成为发展基础最好、体制机制最优、整体竞争力最强的城市群。其共同特征表现为明显的区位优势、雄厚的经济基础、完善的体制机制、完备的城市体系、发达的科教文卫事业、较高的信息化程度以及较好的城市一体化基础等。在新型城镇化发展中,杭州都市圈具有很强的城市凝聚力和辐射力。杭州都市圈特大城市、大城市、中小城市和小城镇发育全面,是全国产业集聚最好最强的地区之一。笔者在总结杭州都市圈基本情况与面临主要问题的基础上,探讨其发展对策,供专家研究和政府决策参考。

一、杭州都市圈城镇化之现状

杭州都市圈是一个大群套小群的城市群,主要包括杭州、湖州、嘉兴、绍兴等副省级城市和地级市域网络化城市,是规模不等、网络化程度不一以及具有不同聚散功能的“城市群”(见表1)。城市群的发展进程,对新型城镇化发展影响重大。以城市群为主导的发展模式,是现阶段中国城镇化主导模式,也是城镇化发展的必然趋势。

在推进城镇化的过程中,一方面杭州都市圈相对不发达的城市发展空间比较大,城市新区基础设施建设的推进以及中低收入者保障性住房的大规模建设,都将成为投资增长的动力;另一方面,城镇化建设会带动农业现代化和工业化的同步推进,实现农村向城市的人口的转移,给农业的现代化、集约化带来更宽松的条件。在“以人为本”理念倡导的城镇化推动下,许多生活在杭州都市圈各个城市却没有城市户籍的人群会逐步被城市接纳,逐步覆盖的市民待遇,逐渐完善的社会保障,公共租赁用房的使用,农民工的就业、就医、子女教育、衣食住行等方面的需求,都将释放相当一部分消费潜力,进一步推动消费增长。城镇化是扩大内需、产生消费增长的动力,逐步推进基础设施的平稳投资、扩大消费能力、推动农业现代化和相关产业的发展等,将是下一步杭州都市圈城市群发展的新红利。

表1 2012年杭州都市圈城镇化基本情况一览

注:主要数据来源于“长三角30城市2012年GDP排名、人口及人均GDP排名”。

杭州都市圈的城镇化经过八年的一体化发展,已经取得了很大的成效,有了城镇化共同的行动纲领《杭州都市圈经济发展规划》,形成了“一主三副两层七带”网络化的城镇化聚合空间体系,形成了全国最发达的城镇化共联的交通设施,形成了以先进制造业和新兴产业为主体的城镇化共兴的产业基础,形成了走在全国前列的城镇化共推的民生服务效应,形成了以生态文明为基础的城镇化共建的环境保障体系。最重要的是形成了推进杭州都市圈一体化进程的城镇化共建的协作机制,通过市长联席会议的决策机制、都市圈政府秘书长工作会议的协商机制、都市圈主任办公会议的议事机制和专业委员会项目合作的执行机制等为主体的纵向组织协调机制;杭州都市圈合作发展协调会办公室主任由杭州市担任,副主任由湖、嘉、绍三城市担任;杭州都市圈已经形成了各方参与、条块结合的联动机制,社会各方参与的工作格局已经形成。以专业委员会和部门联席会议为主体的工作机制不断完善,专业委员会已经达到15个,部门、群团组织和有关民主党派等联席会议制度已增加到10个;节点县市联动机制积极探索,各区、县(市)的联系与合作不断紧密;区域民间团体交流加强,已建的9家跨区域行业协会联席会议制度积极开展多项对接交流合作。

二、杭州都市圈新型城镇化的主要问题

杭州都市圈区位条件优越,自然禀赋优良,经济基础雄厚,体制比较完善,城镇体系完整,科教文化发达,一体化发展成熟,“新四化”发展基础较好,是我国综合实力最强的区域,具有高起点上加快发展新型城镇化的优势和机遇,但同时也应看到制约新型城镇化发展的因素。

(一)缺乏统一的新理念和新规划

从城市发展水平上看,杭州都市圈各个城市发展和市域中县(市)级城市发展不平衡,杭州发展水平最高,绍兴、嘉兴和湖州等城市次之,而杭州市域中县(市)级城市淳安、桐庐等发展水平相对较低,具有明显的“三级阶梯”的特征。从客观上说,一般市级区的城镇化发展水平要比县(市)级市高,这主要取决于与大中城市的融合度和接受大中城市辐射的程度,还有以往经济发展的基础与水平;但从主观上说,还与城市经营者的城市定位、发展理念和推进力度有很大关系。

杭州都市圈建立的协调会机制还在初级合作层面,从管理上讲还停留在浅层次的合作,区域的城镇化发展缺乏统一的理念和规划。这与长三角南冀都市圈的发展极不相称。各市、县垂直管理,经济上相互竞争,区域内部差距较大,地区发展不均衡，尤其是产业结构相似度极高,产业同质化明显,区域间产业同构性相似系数均超过了国际标准的地区间上限。杭州都市圈存在着城镇体系发展、基础设施建设和市场体系的“三大割裂”。2011年浙江省发展和改革委员会出台了《杭州都市经济圈发展规划》,但对于城镇化发展的目的性和统筹性还不足。杭州都市圈应该有统一的新型城镇化发展规划,以便于在发展中突出各个城市的个性,发挥各城市的特长,避免城市发展的雷同。

(二)“逆城镇化”现象加速

发展了多年的以房地产建设为龙头的“摊大饼式”城镇化模式已经快走到了尽头。一旦城区发展面积过大,就会产生交通、空气、水资源、教育、医疗条件和就业等诸多问题，即所谓的“城市病”。城镇化很难随着人口的增长而同步增长。各式各样的“城市病”开始发酵,甚至有人选择离开大城市,离开杭、湖、嘉、绍,“逆城镇化”现象悄然出现。

“逆城镇化”现象突出表现为“城市病”大规模爆发。“城市病”已经让市民不堪重负。杭州都市圈是全国最先进入中等发达国家水平的地区,2007年杭州都市圈人均GDP达到43 597元,超过中等发达国家4 000美元的标准。*杭州都市圈统计专业委员会：《杭州都市圈经济社会发展报告》，见《杭州都市圈经济发展报告(2007—2012)》，社科文献出版社2012年版，第2页。但在短短不到7年的时间里,杭州都市圈城镇化率已达61.13%,在高出全国平均水平8.56%的背后,*根据杭州市人民政府国内经济合作办公室提供的新型城镇化发展数据。却隐藏着诸多的“城市病”亟待“医治”。尤其是大中城市的“城市病”，如空气污染、交通堵塞、水资源缺乏、人口拥挤、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、生态破坏等不良症状，在城市快速发展过程中日趋严重。如果治理赶不上城市发展自身的要求,那么“城市病”会愈来愈严重。有专家保守的估计,上述所列“城市病”要根治需要花费20—30年,而且投入相当高。

“逆城镇化”现象还表现为“民工荒”。杭州都市圈的产业集群发展令人瞩目,但城市的发展并没有为此做好准备,转型升级尚处于初级阶段,人口密集型产业还是占绝大多数;中西部地区的发展,已经让许多人不愿意远离家乡出来打工。近年来杭州都市圈“民工荒”现象持续,即使提高工资也未必能招到合适人选。这由于两个方面：一方面，城市发展吸纳大批进城人员,其主要目的是获取廉价劳动力,但又不能向他们提供相应的公共服务和社会保障,他们未能在就业、医疗、教育、养老、保障性住房等方面平等地享受城镇居民的基本公共服务，难以在城市立足，他们更愿意留在家乡就业;另一方面，随着产业转型升级以及企业自动化水平的不断提高，纯劳务型用工需求不断减少，企业更需要技术型技能型员工，而现有技术型技能型工人在农民工中的占比较低，导致企业需求出现“民工荒”。

(三)城市“行政等级”掣肘新型城镇化发展

中国的城镇不是自治的,城镇之间存在等级化的管理关系。越是大中城市行政管理的等级越高,发展权力就越大,所占的资源要素就更更多,集聚的财力也越多,城市发展也更快,城市发展的质量水平也更高。这一特点深刻地影响着杭州都市圈新型城镇化的发展,杭、湖、嘉、绍等大中城市行政权力高,所占的资源要素多,建设和发展的速度就很快;县和集镇行政权力小,所占的资源要素少,建设与发展的速度就慢。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,现在提小城市和小城镇都发展,但行政等级低的城市是得不到同等发展条件的。新型城镇化发展需要行政体制改革相配套,体制改革不到位,城镇化发展建设格局就不会变,新型城镇化发展的要求与现行体系还有很多不合理、不协调的地方也就难以改变,发展竞争的条件也就不平等。要让新型城镇化得到较好的发展,就要为各种不同规模的城市创造平等竞争的条件,消除农民进城障碍,让人口和生产要素在不同规模城市(尤其是中小城市)以及城乡之间自由流动,逐步消除“亦城亦乡”家庭的问题,统筹推进户籍制度改革,实行基本公共服务均等化,逐步解决农民工及其随迁家属落户城镇问题,并力求在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、最低生活保障和保障性住房等方面,实现城镇常住人口全覆盖。*欧昌梅：《今年城镇化率预期至53.37%》,《东方早报》2013年3月7日，第A30版。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任金矢曾撰文说:“如果只提城市化,等级更高的城市会借用城市化之名,把资源更多地集中到城市。近2万个名为镇,实际上是城市的‘小城镇’,就会几乎失去发展机会。”*金矢：《推进城镇化改革应尊重规律》，《财经》，2013-03-09,http:www.caijing.com.cn/2013-03-09/112607216.html。

(四)农业转移人口城镇化压力异常沉重

中央农村工作会议提出,到2020年全国有1亿农业人口要转移成为市民,杭州都市圈是全国外来农村务工者的集聚地,农业转移人口市民化任务非常艰巨。农村人口变为城市人口,增加的潜在基础设施和公共服务的投资需求在每人10万元～15万元。杭州都市圈农业转移人口市民化不仅仅面临资金的压力,更多的是面临社会与体制的压力。大量农村转移人口的涌入,已经让杭州都市圈城市社会面临严峻的挑战,现有的行政管理、户籍管理、社会保障、土地管理和财税金融等制度,在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局,制约了农业转移人口市民化和城乡发展的一体化。

(五)城市发展缺乏个性而显雷同

回首城镇化的历程可以发现，各城市走过的路非常相似。相同的功能划分、相同的街道、相同的建筑、相同的广场、相同的住宅区等,已经让出差的人不愿意再到街上看风景。以“旧城改造”的名义开发房地产,使许多城市的个性在“旧城改造”中丧失。越来越多的人发现,许多城市越来越相像,一样的标志风格的连锁快餐店、银行网点、五星级酒店,一样的马赛克、玻璃幕墙,一样的港式、欧风、新加坡模式的中不中、洋不洋的建筑。如果杭州没有西湖、没有河坊街,那杭州会是什么样的城市？令人惋惜的是,近年来一些城市尤其是县(市)在低层次上重复兴建楼堂馆所的同时,至今还在大规模地人为地割断城市几千年历史的“文脉”。未来杭州都市圈的城镇化,应该充分利用城市的自然资源、历史资源和文化资源,发展城市的个性和魅力,以城市魅力带动城市发展。

三、国内城镇化的主要模式与经验借鉴

中国城镇化进程起步较晚,但发展速度很快,而且城镇化和现代化同步进行。按照其他国家经验,城镇化率达到30%至70%时,是城镇化的加速发展期。加速发展期,欧洲为180年,美国为100年,日本为50年;而中国在1996年时,城镇化率仅为30%,到2012年增长到52%,估计未来达到70%时,总共用时不会超过30年。*张茉楠：《中国需要什么样的城镇化战略》，《中国经济报告》2014年第1期，第90-93页。

(一)杭州都市圈城镇化国内经验借鉴

在城镇化的进程中,中国先后尝试各种改革模式,例如天津模式、成都模式、广东模式、苏南模式和上海模式等,这些模式对杭州都市圈新型城镇化的推进具有借鉴作用。*杭州图书馆编:《时事观察》,2013年1月30日。

1.郊区城镇化的“上海模式”。上海是一个移民城市,而且是一个正在移民过程中的特大城市，城镇化率一直在全国保持领先。2009年我国城镇化率46.6%时,上海已经达到88.6%,比北京(85.0%)和天津(78.0%)都高。*苏荣城：《中国城镇化水平达46.6% 城市规模不断扩大》，2011-03-08,http://www.chinanews.com/cj/2011/03-08/2891452.shtml。上海是在城镇化的进程中快速前行的,非沪籍人口(约占人口总数的1/3)的迁移、汇聚、居民化,让上海既具有都市化、国际化程度越来越高的特性,又让上海的郊县地区迅速城镇化。嘉定新城、松江新城、奉贤新城、青浦新城、临港新城等卫星城的兴起,使得上海又有了城中城的格局。这种注重上海城市郊区发展的“造新城”的城镇化,正是上海城镇化的特色。“造新城”既可以容纳更多的原农村人口(无论本地还是外来),又能分流中心城区的居民人口,缓解中心城区的人口压力。

2.“宅基地换房”集中居住的“天津模式”。天津市创新农村城市化模式,借城市化发展,以宅基地换房建设示范小城镇,尝试让农民“安居乐业有保障”。天津探索“以宅基地换房”建设示范小城镇,以此推进农村居住社区、工业园区和农业产业园区“三区”统筹联动发展,打造拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民,在破解农村城市化进程中的土地、资金和出路三大难题，促进大城市郊区农村城市化进程方面作出新的探索。它有四种子类型:整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”,先解决搬迁农民的安置问题,然后通过土地集约增值的收益发展地区产业,解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。

3.产业集聚带动人口集聚的“广东模式”。广东省城镇化率在67.4%左右,是全国城镇化最发达的区域之一。*杨洋：《粤城镇化率近七成全国第一》，《广州日报》2013年11月20日，第A4版。根据自身的区位特征,广东在珠三角地区集中突出产业集群和市场的推动力量,即凭借改革开放后出口企业、乡镇企业的蓬勃兴起,带动了大量人口的集聚,实现城镇的快速崛起。珠三角的城镇化走在全国先进行列,城镇化率达83.84%,*杨洋：《粤城镇化率近七成全国第一》，《广州日报》2013年11月20日，第A4版。相当于中等发达国家水平。但珠三角以外的山区,在以县城为中心的城镇化过程中发展并不如意。

广东将在未来的新型城镇化建设中,主要根据交通原则和城镇等级序列的数量关系进行安排,将从加强中心城市建设和加快专业镇建设着手,以形成中心城市—县城—中心镇—重镇—小集镇五个层次的城镇结构体系,力图做好规划,发挥各自的潜力和优势,突出自身的专业化方向和特色,促进城镇间的相互专业化分工与协作,形成合理的区域城镇体系,有效提高城镇发展水平。

4.大城市带大郊区发展的“成都模式”。“成都模式”概括为“城乡统筹”四个字,却代表了国民经济的全局。“成都模式”分为四步走。第一步:仔细分配空间资源。实行工业项目向工业区集中,农民要向中心村、集镇和城市集中,耕地要向种田能手集中的“三个集中”。第二步:城乡之间推行挂钩交易。即中间人先借钱给农村集体,让集体腾出地作指标,然后用指标跟高价地去换,获得差价,然后拿出资金投资农村建设用地。第三步:土地确权,这是最重要的工作。即把已有的资源划清楚,确定谁家的房子多大,宅基地多大,院盘多大,并进行议价。确权推动土地市场化的流转,搭建了农村集体土地交易的平台。第四步:土地流转交易。即在确权流转的基础上,推动了全面土地流转交易的进行。

“成都模式”是典型的大城市带大郊区的发展模式,即对土地确权颁证,建立农村土地产权交易市场,设立建设用地增减指标挂钩机制;以发展较好的区域作为起点,确立优势产业,形成以市场为导向的产业集群;另外再配以农民的公共服务和社会保障,提高农民的生活水平。成都的改革,不仅涉及土地管理制度和政策的小调整,而且涉及现行国家征地制度的根本变革。

5.工贸联动发展的“浙江模式”。浙江省是中国民营经济和股份制改革的发源地,作为社会经济发展的空间载体和空间过程,城镇化发展形成了独特的“满天星斗”式的小城市。浙江的发展是从个体经济与专业市场为主导的块状经济发展而来的,义乌的中国小商品城、永康的中国五金城以及东阳的中国影视城等,使县域经济发展优势突出;之后,浙江大量的园区建设,工贸联动发展,吸引了大量农村劳动力,城镇化速度不断加快。有资料显示,浙江的城镇密度居全国之最(每万平方公里宜居空间有8.0个城市,177.1个镇),中等城市密度居全国之先(浙江绝大多数县级市和部分县城的城区人口均已达20万以上,有的已达30万以上),设区市发展略胜全国同类市一筹(2001年～2011年浙江11个设区市市区GDP增速达16.9%),浙江“工贸联动发展”的城市化格局,已经或正在形成典型的星云状分布的城市群和城市带。*卓勇良:《浙江城市化:满天星斗》,《浙江日报》2013年2月22日，第14版。

6.以工业化兴城的“苏南模式”。苏南地区包括南京、苏州、无锡、常州和镇江等城市。苏南地区的城镇化动力早先源于农村工业化,形成以小城市为主要空间载体的城镇化,后来逐步发展为以资本带动、制造业发展和开发区建设的城镇化模式。农村工业化是源于计划经济框架进行的,在计划经济向市场经济的过渡中苏南地区尝到了头口水。改革开放以来,江苏先后经历了以苏南乡镇工业驱动的小城镇快速发展阶段,以开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发展阶段,以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设水平的发展阶段。在经过这三个阶段以后,江苏目前城镇化率已经从当初的15%上升到了现在的63%。*周岚:《江苏城镇化已经历三个阶段》,2013-03-09,http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/09/c_124436122.htm。如苏州将通过“三集中”“三置换”“三并轨”“三大合作”的“四个三”计划,建设和发展小城镇,提高公共服务均等化水平,进一步缩小城乡差距,实现城乡发展一体化目标。*“三集中”,即农户向社区集中、承包耕地向规模经营集中、工业企业向园区集中。“三置换”,即农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权和城镇住房。“三并轨”,即城乡低保标准、养老保险和居民医疗保险。“三大合作”,即社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作等改革措施。

(二)杭州都市圈城镇化发展的主要模式

城镇化是一个渐进的过程,城市与城市间存在着差异,城市中不同区域也有各自的方式。调查研究全国城市发展的进程和方法,总结杭州都市圈城镇化发展的经验,可以归纳出各种城镇化发展的模式。

1.产城融合模式。产业与城市融合发展的城镇化模式,以城市承载产业空间,发展产业经济;又以产业驱动城市更新,完善城市功能及服务配套;产业推动城市发展,城市承载产业发展,实现产业、城市、人之间的持续向上发展。在推进工业化发展过程中,城市依托主城区边缘设立以各类开发区为代表的产业园区,或在远郊以产业园区配合综合住区设立独立新城,是许多城市拓展发展空间普遍采取的方式。各类产业园区大多以分散组团形式布局在主城区外围,同时以功能分区规划思想为指导,产业区与城市综合服务区相对分离,城市在空间结构上不连续,并在主体功能、用地布局、发展重点上也存在差异性和独立性。这种由产业园区发展而来的、从最初产城分离发展到产城融合的新城,在杭州都市圈发展得比较充分。杭州都市圈在产城融合中,注重前瞻,规划先行,产城互动;注重更新城市的土地资源、空间资源用于发展新兴产业,引领产业变革;注重产业结构转型升级,鼓励企业做大做强,积极参与国际化竞争,不断提升城市的国际影响力。杭州的滨江新城、钱江新城,绍兴的中国轻纺城，嘉兴智富城、海宁皮革城等,产城融合已经成为杭州都市圈发展新型城镇化的一大趋势。

2.城镇扩张模式。城市空间不断向外围扩展推进,或蔓延式扩张，或点轴式扩张，或飞地式扩张，或网络式扩张,以侵吞外围原有的非城市用地,把城市建成连片发展、没有空间间隔、没有层次性的共同区域。我国在城市化初期,城市的发展壮大大多经历了市区地域的扩张。主城区的核心具有“主宰”城市的影响力,虽然城市空间得到扩展,但仍旧有着强烈的向心力和聚集力,所扩张的区域成为整个城市的有机组成部分。如过去杭州城区,由于受到西湖和钱塘江的地形限制,其扩展形成一种南北狭长且南窄北宽的不规则状蔓延,城市形态形成一种“折扇状”。后来,杭州发展进入钱塘江时代,在向西向北发展的同时,实行跨江发展,将钱塘江南岸原萧山市的三个镇划入城区,建立滨江高新技术产业区,并经过十几年的发展,迅速成为杭州的江南新城;而萧山、余杭撤市设区后,依托杭州城市扩张和交通的发展,快速融入了杭州主城区。县级层面则包括县改市、县(县级市)改区,浙江富阳市、临安市改为杭州市富阳区、临安区,绍兴县、上虞市分别改为绍兴市柯桥区、上虞区等。这一模式的共同目标是拓宽城市发展空间,适应城镇化发展进程。

3.郊区城市化模式。“人类生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程,表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断发展和完善的过程。”*引自《中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准》第2.0.6款对“城市化”下的定义。郊区城市化,反过来也称城市郊区化,城市附近的郊区逐渐发展成城市,它将人口、就业岗位和服务业从大城市中心向郊区迁移。郊区城市化是现代城市发展的一种普遍现象,伴随着城市中上阶层人口移居市郊,城市中心城区以外的郊区乡村区域的城市化过程。郊区城市化,包括人口外迁、工业外迁和零售业外迁等。“三个外迁”是相互关联的:城市中心巨大的人口压力,以及这一压力对居民生活环境的不利影响,导致人口的外迁;郊区大面积的价格低廉的土地,以及能更好地与铁路、港口、高速公路等交通设施相互配置等,促使工业外迁;而人口和工业的外迁,市中心商业面对来自郊区商业的激烈竞争,被迫采取了零售业外迁的方式,以提高自身的竞争优势。“三个外迁”也可以被看做是“逆城市化”的表现。当城市的政治功能、经济功能、文化功能、社会功能以及居住和消费功能聚集到一定的程度,聚集空间达到了趋近的极限,交通、空气、水资源和环境卫生等“城市病”相继出现,于是中心城区的各种功能,比如政治中心、经济中心、文化中心以及居住和休闲娱乐等功能,纷纷向有条件的郊区、中小城镇及乡村分解。从这个意义上说,郊区城市化与逆城市化是一个问题的两个方面。这种现象在杭州都市圈四个城市的扩张中体现得比较充分。

4.新办大学城模式。大学城(HEMC, higher education mega center)半个世纪前兴起于欧美发达国家,其功能主要是为高校提供基础设施和后勤保障,为大学生提供良好的学习环境和便利的食宿、交通等条件。大学城的形成分自然生成和主动构建两种。中国的大学城均为主动构建而成,得益于高等教育由精英教育向大众化和普及化方向发展的背景。20世纪90年代,随着中国社会经济的迅猛发展、人口持续增长以及以技术和通信革命为特征的知识经济加速发展,终身学习和终身教育理念的普及,更多的人需要接受高等教育。在此情况下,高校实行调整“聚合”,独立大学规模的迅速扩大,多校区大学进一步发展,大学及其校园在空间上进一步集中,各类院校开始向大学城集聚,逐渐形成了以教学主导型和高新技术研究主导型的大学城。与此同时,杭州都市圈城市化进程的持续加快,城市教育和科研功能的不断强化,学习型城市和学习型社会的倡导,再加上政府在高等教育中所扮演角色的转换以及企业与高校的联姻等社会因素的共同作用,通过一定机制吸纳高校集聚办学,大学城开始在杭州都市圈地区得到了迅速发展。杭州滨江高教园区、下沙高教园区、小和山高教园区,都是集聚效应和城市效应非常明显的大学城。杭州下沙高教园区,面积10.91平方公里,已入驻的15所高校在校师生约30万人,是浙江省最大规模的高教园区,也是产学研一体化的新城。下沙开发区管委会依托高教园区,正在着力建设大学科技园区、留学生创业园,以构筑起15所高校和700多家企业互动发展的大平台,培育发展具有自身特色的知识经济和技术密集型产业,增强城市发展的核心竞争力。

5.小城镇发展模式。这一概念是著名的社会学者费孝通先生在1986年经广泛调查和比较后提出的。在20世纪80年代,乡镇企业在杭州都市圈蓬勃发展,经济的快速发展,民间和地方政府投资建设城镇,自下而上地推动小城镇的建设与发展。自城镇化战略实施以来,杭州都市圈小城镇发展迅猛,数量迅速增加,质量也有了大幅度提高。但由于区域经济的不平衡性,小城镇发展又呈现出非均衡发展的态势,这在深层次上表现为发展模式的地域差异性。建设部副部长仇保兴把我国小城镇发展概括为十种发展模式:城郊的卫星城镇、工业主导型、商贸带动型、交通枢纽型、工矿依托型、旅游服务型、区域中心型、边界发展型、移民建镇型和历史文化名镇。*仇保兴：《小城镇十种发展模式》，《建设科技》2014年第19期，第8页。这十种发展模式,除工矿依托型、移民建镇型和边界发展型外,大多能在杭州都市圈找到对应的城镇。不同的路径发展形成的各类城镇,必然形成了不同的发展类型结果。小城镇发展模式,是发展农村经济、解决人口出路“离土不离乡”和“离乡不背井”的有效途径。形成小城镇发展的最有效方式是“强镇扩权”,让小城镇拥有自己发展的必需权力。2010年底,为期3年的浙江小城市培育试点启动,在全省确立了27个中心镇试点,其中杭州都市圈有杭州的瓜沥镇、塘栖镇、分水镇和新登镇;湖州的织里镇、新市镇;嘉兴的崇福镇、姚庄镇、王江泾镇;绍兴的店口镇、钱清镇等11个。2013年8月,浙江省人民政府批准同意撤销瓜沥镇、坎山镇和党山镇建制,合并设立新的瓜沥镇，新瓜沥镇辖11个社区、63个行政村。瓜沥镇自被列入浙江省确定的27个小城市培育试点镇以来,启动实施总投资130亿元,涉及100个项目的“百亿百项”工程。

6.城乡新社区集聚模式。城乡新社区集聚建设,源于农民进城买房同时,又在其宅基地建房,形成“两头占地”,加之村民不断向村外占地建房,建新不拆旧,农村宅基地闲置浪费等突出问题而推行的实践工作。城乡新社区集聚建设有向城市集聚、向小城镇集聚、向中心村集聚、本村原址上住房集聚建设等类型。如杭州市淳安县2012年启动高质量、快速度的农民集聚区建设,向汾口畹墅农民转移集聚区、威坪三都花园、姜家宏山农民集聚区、大墅镇农民集聚区、临岐镇农民集聚房等五个中心镇累计投资10 794万元。通过加大古村落保护开发力度,加快农村供水及排污管道建设,加强溪流、河道、池塘的整治,健全农村基础设施管理等方面为村民办实事,让改造后的“新农村”提升为真正意义上的城市新社区,推动城市发展转型升级,实现新型的全域城镇化发展。城乡新社区集聚建设,是通过规划对农民住房布局进行空间上的重新调整。城乡新社区集聚建设,有利于土地资源节约集约利用,有利于城镇化进程的推进,有利于提高农民住房条件,有利于改善村容村貌,有利于农村基础设施配套建设。

四、杭州都市圈新型城镇化发展的对策

中央城镇化工作会议提出,要积极稳妥扎实推进新型城镇化工作,必须坚持以人的城镇化为核心,走“以人为本、四化同步(工业化、信息化、城镇化、农业现代化)、科学布局、绿色发展、文化传承”的中国特色新型城镇化道路,进一步学习中央城镇化工作会议提出的“推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理”等六项主要任务。杭州都市圈新型城镇化的发展趋势主要有:城镇化质量将成为衡量区域幸福的重要标志;大中小城市将成为新型城镇化发展的主角;小城市(镇)培育将成为城镇化发展新的增长点;现代服务业将为产城融合提供新的动力;城市土地利用效率将得到进一步提高;城乡统筹协调发展将成为城镇化的重要抓手等。因此,杭州都市圈新型城镇化的发展策略就是要通过新型城镇化建设,逐步解决人往哪里去、钱从哪里来、土地如何用的相互关联、相互促进的三个问题。

(一)让都市圈成为农业转移人口城镇化的目的地

城镇化进程并不以人的意志为转移。人往哪里流动,有其自身的规律。人往哪里去，肯定是往有就业岗位的城市去。就业岗位哪里多，肯定是大城市或者城市密集的城市群就业岗位多。在新型城镇化进程中,要尊重客观规律,否则就会走弯路。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出,国家十大城市群已经成为中国经济的十大支柱,城市群10%的面积承载超过2/3的经济总量,说明发展经济不需要太大的地方;十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口,城市群经济总量与人口总量不匹配,也是产生区域差距问题所在。*《地方角逐“城市群”城市经济质量现隐忧》，《每日经济新闻》2013年6月4日，第2版。换言之,城市群应该更多地容纳为城市作出贡献的农村人口。要实现区域协调发展,一个途径是产业转移，另一个途径是人口转移。目前,城市群中的大城市人口压力已经很大,但中等城市和小城市还有很大的空间,十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距,城镇化要解决人往哪里去,其实是人往城市群转移。确切地说,就是农业转移人口的城镇化主要往城市群中还有很大发展空间的中小城市转移。未来城市群就是农民工进城打工的主要载体,也是城市群进一步发展的优势。

(二)让都市圈成为城市、产业与人口集聚新的增长点

新型城镇化最终实现的是人的城镇化，且需要大量投资。目前我国农业转移人口市民化的人均成本约为13.1万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。*张璐：《3.9亿人市民化公共成本51万亿元》，《北京晨报》2013年7月31日，第A06版。新型城镇化,钱从哪里来是个大问题。城市群是多城市合作,合作发展经济、发展产业，合作提升城市品质的城市群;城市群实现的是城市集聚带来的规模经济效益,实现的是规模经济带来的城市合作共赢。新型城镇化,首先解决的是人的问题,人到城市的工作岗位问题,人的收入问题;第二步才是城市的合理布局问题。提出把城市群作为城镇化的主要载体,是基于城市群经济发展的基础以及由此产生的较多的工作岗位,这些岗位不仅是工业化产生的,而且是由于人口集聚产生的大量服务业的岗位。城市的土地之所以值钱,是因为城市经济的发展,城市人口的集聚,这样城市及其周边的土地才会增值;而政府通过对土地的整合,就会获得更多的土地收益;这些土地收益,有的直接产生土地出让金,有的产生间接的税收收益。有了土地收益,城市才能发展,才能解决城市发展中带来的农业转移人口城镇化问题、解决发展中带来的“城市病”,才能解决城市民生问题,解决社会管理、环境保护及文化建设等诸多问题。

(三)都市圈使土地资源效益最大化

新型城镇化还需要很多土地。土地从哪里来？来自新征土地以及盘活的存量土地。前面十几年的城市发展,新征了不少土地,占用了不少耕地。有媒体报道,国家城镇化规划几度推迟,其中一个主要原因是圈地开发的旧有模式仍被视为推动城镇化的主要手段。因此,规划修改重点便是改变地方政府固有的发展理念,避免地方在城镇化发展过程中走偏。北京大学国家发展研究院教授周其仁,在接受《财经》记者采访时说,避免新一轮城镇化演变成行政规划下的“造城运动”,一方面要发挥政府这只“有形的手”在调控、引导和监督等方面的作用,另一方面要加强市场这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力,以防城镇化过程中政府唱“独角戏”的现象。*周其仁:《人往哪里流政府难主导》,2013-09-01,http://magazine.caijing.com.cn/2013-09-01/113243932.html。周其仁认为,城镇化如果不圈地怎么能城镇化，重要的是怎么样才能避免圈错地，要保持生态平衡,坚守耕地红线,抓好粮食安全主线,就要实现土地效益的最大化。通过现代城市规划、现代建筑技术,通过加大建筑密度与建筑科技,实现城市土地的节约。

城市群是能让土地效益实现最大化的发展途径。城镇化圈地不能以浪费土地资源为代价。土地圈对了,产业选对了,人口集聚了,城市收入就会增加;否则，耕地沦为荒地甚至废墟,或者变成钢筋水泥以后成为烂尾楼,那就是最大的失败。从杭州都市圈城市群发展的历史看,这种现象还比较罕见。但杭州都市圈的许多城市,同样也存在土地利用效率不高的问题,土地利用效率显然还有较大的提升空间。

中央政策已经明确,要严格保护耕地,建设用地以盘活存量土地为主。农村土地制度改革将在较长的时间里允许地方探索进行试点,四川成都、重庆、河南新乡以及浙江嘉兴等城市进行了农村土地流转试点,有许多经验值得借鉴。我国城乡建设用地22万平方公里,其中城市建设用地5万平方公里,村庄建设用地17万平方公里,农村人均占有的住宅建设用地是城市的3.5倍。*《中国城镇化将打造三大都市群多个城市群》,《四川水泥》2014年第1期,第78页。由此可见,中国未来城市化土地供给的最大潜力是宅基地,也就是村庄建设用地。未来,杭州都市圈可以通过农村宅基地流转改革,增加城市建设用地,满足城市化需求,而用地增加了,城市房价亦会自然下降。

(责任编辑 陈汉轮)

Practice and Strategy of the New Urbanization in Hangzhou Metropolitan Area

FANG Chenguang

(“HangzhouResearch”EditorialOfficeofHangzhouAcademyofSocialSciences,Hangzhou,Zhejiang, 310006,China)

Based on the investigation of the new urbanization in Hangzhou metropolitan area, this paper analyzes the experiences and main problems faced by the urban development in Hangzhou metropolitan area. Drawn from the urbanization experiences of other regions, it summarizes the main urbanization modes in Hangzhou metropolitan area and proposes the development aims, ideas, basic principles and development strategies for further promoting the new urbanization.

Hangzhou metropolitan area; new urbanization; industry cluster

2014-05-23

方晨光,男,浙江萧山人,研究员。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.05.007