青少年体质健康政策的有效执行路径研究——基于米特-霍恩政策执行系统模型的视角

杨成伟,唐 炎,张 赫,张 鸿

青少年体质健康政策的有效执行路径研究
——基于米特-霍恩政策执行系统模型的视角

杨成伟1,唐 炎2,张 赫2,张 鸿1

采用文献资料研究、逻辑分析等方法，结合我国政治和社会背景，运用米特-霍恩政策执行系统模型对青少年体质健康政策执行的各因素进行分析。研究发现，政策目标层次偏低、功利性太强、政策法律效力低下，政策执行资源不足，政策执行手段单一、执行机制和监控机制不健全，政策执行机构互动不足，执行者政策认同度不高、执行动力不足和政策环境不利等因素，加上各因素之间相互作用使政策执行陷入困境。提出政策有效执行的优化路径：在提升政策目标层次、完善政策体系和拓宽政策资源的前提下，整合政策执行组织机构，丰富政策执行手段、完善执行机制与监督机制和优化政策环境，以提升执行主客体的政策认同。

公共政策；执行；米特-霍恩模型；青少年；体质健康

1 引言

改革开放以来，我国青少年体质健康状况与经济社会高速发展形成强烈的反差，已成为困扰我国教育与社会发展的重大问题之一。国家历来高度重视这一问题，出台了一系列促进青少年体质健康的相关政策。这些政策中既有中央级别的行政法规，也有部门层面的指导文件，既有针对青少年体质健康支持系统各环节的具体要求，也有专门性的活动方案。应该说，不论是从政策文本的层级和类型来看，还是从政策文本的数量和频度来看，青少年体质健康领域都属于“政策高密集区”。然而，令人遗憾的是，高密集的政策并没有产生应有的效果。有文献显示，2010年以前的20年中，我国青少年体质呈持续下降趋势；近年虽有数据(2010年)显示部分年龄段体质指标有所“止跌”，但问题依然严峻，至少目前为止没有明显的证据表明2010年的“止跌”会是青少年体质健康下滑的“拐点”。那么，这种尴尬现象的出现到底是政策文本本身的偏差引起，还是对政策的执行出现问题所致？本研究认为，尽管这个选择性问题不可能只有唯一答案，但“政策执行出现问题”很可能是最主要的答案。政策执行是将政策目标转化为现实的唯一途径，美国政策学者艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行[2]。因此，研究青少年体质健康相关政策的执行，有利于解决青少年体质健康问题。由于我国政治体制的原因，公共政策执行一般采用“以政策为中心”的自上而下的途径，而米特-霍恩政策执行系统模型是最经典的“自上而下”的政策执行模式之一。因此，本研究选取该模型对青少年体质健康政策执行状况进行分析，以期揭示影响政策执行效果的原因，寻求政策有效执行的优化路径。

2 米特-霍恩政策执行系统模型的分析与应用

美国政策学家范·米特和范·霍恩[27]指出，在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量，既有系统本身的因素，也有系统环境的因素，进而提出米特-霍恩政策执行系统模型(图1)。模型假设了6个被认为决定着政策决定和政策绩效之间联系的变量，包括：1)政策标准与目标；2)政策资源；3)组织间沟通与执行活动；4)执行机构的特性；5)社会、经济和政治环境；6)执行人员的价值取向。模型把政策目标或标准以及政策资源作为最重要的变量，在于它们是政策有效执行的前提，组织间沟通和执行活动可以深刻影响政策执行者的意向，而政策执行机构面临的经济、社会与政治环境对实施过程亦有着很强的影响。该模型的优点在于找出了影响政策执行的重要因素，建立了政策与执行之间的联系，说明了各个变量之间的关系，为处理常见的政策执行问题，寻求到一个可以有效解决的途径。

图 1 米特与霍恩的政策执行系统模型示意图Figure 1. The Policy ImplementationProcess:A Conceptual Framework

米特-霍恩政策执行系统模型是“自上而下”政策执行模式的典型代表，其结合了传统政治科学与公共行政理论，以行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制为核心，特别强调代议政治的有效性与行政裁量权的运用[23]，适合政策形态所涉及的公共事务具有全国一致性特征[9]，该模型提出后得到各国研究者的运用和修正，在各领域的政策执行分析中不断被检验，对政策执行的成败做解释有较强的普适性[26]。在我国的政治体制和行政管理模式下，青少年体质健康政策具有典型的全国一致性政策形态特征，米特-霍恩政策执行系统模型正好契合了我国社会的政治和社会环境，现将其应用于青少年体质健康政策执行的分析中，期望能更好地透视政策执行中可能存在的盲点，为政策的有效执行寻求可行性路径。

3 青少年体质健康政策执行路径评估

3.1 青少年体质健康政策目标与标准情况分析

范·米特和范·霍恩认为，政策文本本身合理以及具有清晰的目标与标准是政策有效执行的前提。通过分析青少年体质健康政策本体发，现存在较多值得商榷的地方。

3.1.1 政策问题认识偏差，政策目标层次较低

政策问题的认定是政策过程的逻辑起点。人的体质健康水平主要取决于生活方式和社会环境[13]，青少年体质下滑问题是教育乃至社会层面的问题。我国青少年体质健康政策制定主体对产生问题根源的认识存在一定偏差，致使政策导向有误，表现为将促进学生体质健康的责任归于学校体育。殊不知，学生体质健康水平的提升是个系统工程，体育虽有责任为学生体质健康的提升服务，但仅凭体育一己之力根本扛不起“增强学生体质之大旗”[13]。正是因为没找到问题根源，加上作为政策制定主体的职能所限，导致基本政策目标处于“就事论事”的较低层次上(表1)。层次偏低的政策目标致使体质健康政策执行主体的广度不足，政策资源投入受限。同时，也导致了政策执行工具单一、实施方案的研究不够深入、具体执行目标和政策标准模糊，所以造成执行难。美国、日本等政府把体育政策提升到健康医疗和社会保障的高度，政策目标层次较高，同时，多部门联合制定了详实的方案和执行标准以及具体的措施和要求[8，18，25]，政策认同度较高，执行效果自然较好。

3.1.2 政策目标功利性强、标准低

国内政策一般侧重于问题的解决，政策目标前瞻性不够。青少年体质健康相关政策同样如此，如《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(以下简称中央7号文件)提出，通过5年左右的时间，使我国青少年普遍达到国家体质健康的基本要求，耐力、力量、速度等体能素质明显提高，营养不良、肥胖和近视的发生率明显下降。为了衡量政策目标完成程度，不同时期制定了《国家体育锻炼标准》、《学生体质健康测试标准》，2007年又推出了《国家学生体质健康标准》，然而对比发现各项评价指标一直呈下降趋势。2011年12月，对4个省上报的数据进行抽测，发现上报数据准确性存在很大问题，需要进一步核实[16]。体育终极目标是为了培养全面发展的人，增强青少年体质只是实现目标的一种手段。过分强调青少年体质，会误导大家将多功能的体育狭隘成简单的体质健康教育，造成的结果会让政策执行主体过度关注于反映体质健康水平的部分指标，而忽略学生的全面发展。

表 1 中、外部分青少年体质健康政策执行情况一览表Table 1 The List of Sino-foreign Adolescent Health Policy Implementation

3.1.3 政策法律效力不足，具体政策标准不明确

我国青少年体质健康政策主要以行政法规发布，大多是国务院、教育部、国家体育总局以及地方相关部门颁发，除《中华人民共和国体育法》(以下简《体育法》)等个别的政策表现为专门的国家立法外，大部分政策采取行政法规，甚至更低层次的文件、通知等形式存在，实施中其法律效力明显不足，不能完全约束基层履行政策，如国务院办公厅2012年53号文件明文要求：“各地人民政府要认真履行发展学校体育的职责，将学校体育发展纳入本级政府年度工作报告”。然而，2013年政府工作报告中，除北京外的多数省、自治区、直辖市政府均未提及青少年体育发展问题[15]。同时，具体政策标准不明确导致了可操作性差，如关于政策资源供给问题，《学校体育工作条例》第20条规定：“学校的上级主管部门和学校应当按照国家或者地方制定的各类学校体育场地、器材、设备标准，有计划地逐步配齐”，第22条规定：“地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时，应当安排一定数额的体育经费，以保障学校体育工作的开展，国家和地方各级体育行政部门在经费上应当尽可能对学校体育工作给予支持”。可看出部分政策条款在表述上用了“应当、逐步、一定数额、尽可能”等模糊词汇，使部分地方政府以此为由敷衍或拖延政策执行。3.2 青少年体质健康政策资源情况分析

政策执行资源是指政策执行主体在执行政策的过程中所需要的各种资源，包括经费资源、物质资源、信息资源、人力资源和权威资源等[4]。政策资源直接影响着执行主体执行方式的选择和执行人员的价值取向及行为能力。

3.2.1 政策执行经费资源有限

我国青少年体质健康政策执行经费资源有限，在国家财政性体育投入上，学校体育难以获得体育事业的专项投入，在官方统计资料中，通常只能看到“从教育经费中统筹安排解决”的模糊指标。在国家财政性教育投入上，我国2012年突破2万亿，达到GDP的4%，但这也远低于7%的世界平均水平，对教育投入有限直接导致了学校体育政策执行的资金不足。同时，国家出台政策一般只强调地方落实，而并不为政策实施提供财政配套资源，政策执行所需经费大部分由地方财政承担，由于利益关系，各地方政府必然选择最有利或成本最低的方式实施，从而造成财政执行难的问题[19]。据调查显示，西部某省中、小学学生人均体育经费仅1～3元；北部某省15个贫困县的401所初中，平均年体育经费为5 109元[11]。经费资源不足直接导致在学校体育场地设施严重不足。调查发现，2010年小学体育运动场 (馆)面积达标学校的比例为55.48%，体育器械配备达标学校的比例为52.19%；普通初中体育运动场(馆)面积达标学校的比例为69.53%，体育器械配备达标学校的比例为68%[1]。在中、西部欠发达地区，有些学校甚至没有运动场，学生只能在街道和马路上进行体育活动。反观日本，国家对学校体育的投入比例在上世纪90年代以前都高于竞技体育和社会体育，直到近来政策问题得以解决，投入比重才有所下降。国家强制要求所有学校硬件建设标准化，国家财政投入保证了体育场(馆)、运动设施达到国家标准，满足政策执行的需求。同时，为有效解决因学校运动部活动资金不足所导致的发展掣肘，文部科学省在财政紧张的境况下，拨出了148 373千日元用于推进运动部活动的可持续发展[29]，保证了政策的执行资源。

3.2.2 政策执行人力资源不足

体育师资是青少年体质健康政策执行中的主要人力资源因素，对实现政策目标起着决定性作用，政策人力资源不足表现为体育师资力量短缺和素质不高。2008年出台的《国家学校体育卫生条件试行基本标准》规定：学校应当按照教学计划中体育课授课时数和开展课外体育活动的需要配备体育教师，即小学1～2年级每5～6个班、3～9年级每6～7个班、高中(含中职)每8～9个班的比例配备1名体育教师。调查表明，能达到此标准的并不多，以小学体育教师每周18课时、初中每周12课时的工作量计算，全国义务教育学校共需体育教师72.91万人，目前，我国中、小学尚缺体育教师32.17万人[1]。由于我国体育教师的培养模式和体育的专业特性，体育教师的文化素质总体上“欠账”较多，主动学习和再学习能力相对有限，导致课程改革不能很好落实。此外，体育教师职业成长性较差，中小学体育教师参加职后培训的比例很低，有的省仅为1.29%，已经严重影响体育教学和课外体育活动的开展[7]。

3.3 青少年体质健康政策执行组织间沟通和执行活动分析

3.3.1 政策执行机制和监控机制不健全

政策的有效执行需要执行组织间通过各种方式，明确政策目标、评估标准、执行技术与程序，包括制度化程序、规范、激励和惩罚机制。虽然各级政策执行主体制定了相关规章制度、评估标准以及激励惩罚措施的制度，保障青少年体质健康政策的执行，但由于政策执行机制不健全和监控机制缺乏，在实践中可操作性较差，造成政策在执行中失效。教育部和国家体育总局2007年推出了《国家学生体质健康标准》，建立了国家学生体质健康标准数据库，要求每年各级各类学校上报体质测试结果。然而，多年来体质测试数据总体上报率不足50%，要求2012年底上报数据达到100%，但到现在最好的达80%，最差的还不到10%[16]。政策执行机制不健全表现在评价体制不完善和激励、惩罚机制公正、公平性的欠缺。评价机制不完善表现在对学生、学校和基层政府的评价体系中没有或少有学生体质健康指标，学生体质好坏对学生本人、学校和基层政府的评价影响不大。激励和惩罚机制是政策执行的动力机制，是执行主体有效执行政策动力来源的制度保障。目前，虽然部分省、市开始将学生体质纳入绩效考核指标，但多数是采用简单的惩罚机制，如四川、云南省等政府出台文件称对学校体育工作状况差，学生体质健康水平持续3年下降的地区和学校，在教育工作评估和评优评先中对其实行“一票否决”，同时教育部门主要负责人和校长将被问责[12]。为具体落实政策，执行主体逐层制定到对体育教师的问责制度。然而，这项措施没有顾忌执行主体的具体情况，问责制只有严厉的惩罚性，缺乏奖励机制，权责利不对等，加上监控不力，导致部分基层执行人员出现谎报或不报数据等虚假执行行为，政策目标也无法达成。

政策执行监控机制不健全表现为多数青少年体质健康政策执行、监测主要由教育系统来完成，缺乏多层次监控机制。由于我国政策执行采用“自上而下”途径，上级监控部门获取政策执行信息渠道过分依赖于学校的单方面汇报，加剧了政策执行信息不对称，增加了监控的难度。

3.3.2 政策执行手段单一，执行行为对青少年关注不够

政策执行手段是执行机构沟通方式之一，是政策执行机构及其执行者为实现政策目标所采用的政策工具、中介途径与措施方法，主要有行政、法律、经济、说服和技术手段等。我国青少年体质健康政策执行手段单一，政策落实主要通过行政手段，以意见、通知、指示等形式层层发布。如国务院、教育部和国家体育总局等出台了《关于进一步加强学校体育工作，切实提高学生健康水平的意见》和《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》等政策文件，而地方部门往往将政策文本标题前简单地加上省、市、县的名称就转发下去，缺乏具体实施规范和技术手段。法律手段不足，政策执行的强制性太弱，导致拒不执行或扭曲执行政策现象较多。

青少年体质健康政策能否达到预期目的关键取决于作为行动主体的青少年态度。由于政策执行技术手段不足、传播机制不健全，相关政策和体育知识宣传不到位，导致青少年对体育认知有限、体育意识薄弱。据统计，我国目前仅有19.43%的中学生和3.26%的大学生拥有良好的体育锻炼习惯[14]，同时，作为政策执行行为的学校体育不能满足学生体育需求，影响了学生对政策的支持度。调查显示，只有36.3%的学生认为目前我国体育课中教师传授的理论与方法“很有用”，说明体育课教学存有较为严重的“适应性”问题[22]。此外，青少年处于特殊的年龄阶段，无法深刻意识到体质健康对于个体和社会的重要意义，虽然知道经常参加体育锻炼具有健身、健心、健美、健脑、促进生长发育、防治疾病等功效，但这些效益往往具有滞后性、潜在性、隐蔽性，不可能“立竿见影”[14]，这些都导致了青少年体育锻炼的驱动力不足，政策认同度不高。

3.4 政策执行机构特性因素分析

政策执行的组织理论学派认为，组织是政策执行的主体，任何政策都要通过一定的组织得以执行。青少年体质健康促进是一项关涉整个国家和社会的浩大工程，政策涉及的场地设施、资金来源和组织机构具有涵盖多部门和多领域特征。然而，我国青少年体质健康政策的具体执行却主要由教育系统完成，由于其职能所限，政策权威性相对较弱，极大地影响了执行效果。在美国联邦政府中，青少年和学校健康部是负责青少年体质健康的主要部门，职责在于通过学校体育加强青少年体育活动和倡导终生体育活动。此外，青少年体质健康还涉及到疾病防控中心、体育健身与运动总统理事会、教育部等部门。青少年和学校健康部与这些部门紧密合作，共同解决体育活动和体育教育的相关问题,促进美国学校体育的改革与青少年体质健康的提升[18]。

我国青少年体质健康政策执行的机构主要包括教育部、国家体育总局以及地方教育、体育等平行部门和具体执行学校。目前，虽然成立了各级体质健康检测和阳光体育运动领导小组，也成立了诸如“新时代青少年体质健康促进中心”等专门性、全国性公益组织，但整个执行组织机构互动不足，缺乏将这些环节进行有机联系和有效整合的沟通协调机制。公共政策执行的理论指出，多机构共同作用于一个公共政策并不是完善的设置，因为这样会增加绩效考核的难度和政策的执行成本，以及可能产生各自为政的问题。当然，如果有良好的多方联动机制出台，并且使得各方的资源得到更合理的配置，这些问题或许能得以妥善解决。虽然目前已经看到教育、体育等部门之间进行联动合作，并在阳光体育活动以及校园足球等领域取得一定的成果，但由于体育、教育分属不同部门，作为共同执行主体也存在争取各自不同利益的情况。政策执行理论认为，政策执行过程是各个执行主体为实现自身利益，进行各种策略较量的利益博弈过程。因此，经常出现教育部门和体育部门在为提升学生素质而举办的部分体育赛事中不协调。出现诸如教育部门不认可体育部门为升学加分而举办的比赛结果，而体育部门也不承认教育部门主办的比赛成绩，不予发放运动员等级证等情况。

3.5 政策执行人员价值取向分析

公共政策执行人员的价值取向即对政策的认知、认同程度将严重影响政策执行的成败。学校是青少年体质健康政策的基层执行组织，具体执行人员应包括校长、班主任和体育教师等。校长是影响政策执行的第一人，政策的有效执行关键在于校长。目前，在“分数第一”的教育评价体制下，因害怕体育锻炼影响升学率，学校校长自然不会特别认同青少年体质健康政策。调查显示，只有36.3%的被调查者认为校长对学校体育政策精神和内容的把握程度好,而能重视政策执行的占被调查者的51.6%[17]。校长对政策认知和认同的欠缺，影响了学校执行政策的决心。其次，作为具体执行人的班主任也对政策的落实起着至关重要的作用。班主任的态度将直接影响学生对体育锻炼的兴趣及学生终身体育锻炼习惯的养成。目前，大部分班主任老师自身体育意识淡薄，对体育的理解有限。同时，大部分班主任不关心、也不了解青少年体质健康相关政策情况，调查显示仅35.8%的学生认为班主任对他们课外体育锻炼“很关心”[22]。此外，学校通常也不会把学生的体质纳入班级工作评价体系，致使班主任难以主动、积极地执行政策。作为体育教师而言，尽管对体质健康政策的认同度高，但因普遍相对缺乏再学习能力和创新能力，政策理解能力和主动解决问题的执行能力有限，导致容易出现执行偏差。体育教学工作和其他学科教学工作在学校相关待遇中得不到均等对待现象也较为普遍[21]，也影响了其政策执行的积极性。此外，体育运动难免有伤害风险，由于我国学校体育伤害事故处理机制不完善、缺乏健全的伤害事故的责任分担机制和社会赔偿的保障制度，学校执行人员担心承担巨大赔偿责任，也导致了执行人员执行动力不足。

3.6 政策执行的政治经济和社会环境因素分析

任何政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。人的体质健康水平主要还是取决于生活方式，这里的确包含了体育因素，但体育也仅仅是因素之一，除此之外还有营养、卫生、睡眠、环境等众多因素[13]。因而，体育之外的社会环境也影响了青少年体质健康政策的有效执行。

3.6.1 应试教育体制的影响

传统的应试教育体制使升学率成为评价各级教育主管部门政绩及学校优劣的主要标准。教育资源配置的地区和城乡差异，使优质教育资源过度集中，造成了教育的众多不公平。为了追求有限的优质教育资源，在“分数第一”的指导思想下，家长学生陷入了比拼考分和加分的“囚徒困境”，使学生疲于学习、培训，忽视了体育以及体质健康。调查显示，在升学和考试压力下，我国近70%的毕业班学生在休息日和节假日参加课外辅导，平均每人要参加3个辅导班，最多的要参加6个；将近70%的学生在上课日每天的家庭作业时间超过2 h[3]，50.9%的学生课外活动时间不足30 min[22]，学生大量精力耗费在学习上，客观上导致提升体质健康的活动时间减少，自然影响体质健康水平。

3.6.2 独生子女政策的影响

国家的独生子女政策也影响到了青少年体质健康政策执行环境。计划生育政策所带来的家长心态上的变化，突出表现在相互联系的三个方面，即紧张心理、唯一心理和全部希望心理，其中的“唯一心理”又导致了过分宠爱、过度保护、过多照顾、过高期望以及怕孩子学坏、怕孩子不成材、怕孩子不孝顺、怕孩子出意外[6]。这种“过高期望、怕孩子不成材”使很多家长为了一个不切实际的目标,为学习不惜扼杀孩子的体育运动爱好。很多家长对子女健康的关心远远比不上对学习成绩的关心，甚至认为体育锻炼是不务正业。调查显示，我国74%的家长从来不带孩子一起运动，近70%的学生放学回家后就不被允许出去运动；有12%的家长明确表示每天参加体育锻炼会影响学习。当锻炼时间和学习时间发生冲突时，65.5%的家长仍希望孩子以学习优先[3]。“过度保护、过度关心和怕孩子出意外”的心态，导致学生在学校一旦出现运动伤害事故，无论是意外还是疏忽，家长大多会归罪于学校和体育教师，使其在安排体育运动时尽量回避激烈和有风险的项目，甚至放弃部分身体活动。

3.6.3 现代生活方式的影响

随着经济社会的发展以及现代科技的进步，人们从事各种体力劳动的机会和时间大大减少。人们在享受科技发展成果的同时也付出了身体机能退化的代价,其中最明显的是人体的运动能力,失去了协调、灵敏、力量、平衡等许多必备素质以及许多对外界的适应能力[10]。如出门以车代步、上楼乘电梯、不参与家务劳动和体力活动减少等“静态化”的生活方式都使得青少年基本运动量较以前大为减少。我国高速发展过程中物质条件的改善致使青少年的饮食结构发生了变化，摄入过多的不健康食品以及激素食品造成了青少年虚胖和营养过剩。同时，因城市化的发展，我国60%以上学生的居住环境已不具备进行体育运动的条件。在休息和节假日的空闲时间，学生最喜欢做的3件事是上网聊天和游戏、听音乐学唱歌和看电视，出去运动的不足35%[3]，生活方式的变化客观上造成了不利的政策执行环境。

3.7 基于6要素的综合分析

从米特-霍恩模型可以看到，政策目标与标准、政策资源、组织沟通与执行活动、执行机构的特性、执行人员的价值取向、政策环境等6个变量关涉到政策与实施之间的联系。如果6个因素呈现优化的状态，则青少年体质健康政策的执行将非常顺利，如果部分因素或6个因素都呈现出不良状态,则政策执行将障碍重重。以上分析已经表明，在青少年体质健康政策执行过程中，这几个因素各自都存在的一定问题，而它们之间的互动进一步阻碍了政策的有效执行。

米特-霍恩模型把政策目标和标准以及政策资源作为各要素的首要联系部分，因其直接影响了组织沟通与执行方式和执行者偏好。虽然我国青少年体质健康政策目标比较清晰，但其政策本身存在着目标层级偏低、目标功利性强以及法律效力不足的问题，使其操作性不强，加上执行经费和人力资源等政策资源不足，导致政策组织机构的沟通不畅、执行方式手段单一和政策执行机制不完善。青少年体质健康政策执行机构组织主体互动不足，影响了政策在执行组织之间的沟通和传播，导致了政策执行评价机制不完善以及激励、惩罚机制不对等和监控机制的缺失。同时，二者的局限性也直接影响了青少年和学校执行者对政策的价值判断，使他们在执行中无所适从，加上自身利益的影响，导致敷衍、消极执行政策。此外，执行机构、具体执行者和政策本体也都深受政策环境的影响，正是有应试教育体制、独生子女政策和现代生活方式等社会环境因素，进一步促成了青少年体质健康问题的产生，才会出台相关政策。同时，又是这些环境因素影响了执行组织机构建立，加上政策资源投入不足，进一步影响了作为基层执行者的校长、班主任和体育教师的价值取向和执行动力，进而导致政策执行效果不佳。

青少年体质健康问题不仅是学校体育问题，是教育问题，更是社会问题。因此，更应该把它放在整个社会的范畴考虑。当然，我国教育制度和社会环境因素一时难以改变，就试着接受米特-霍恩模型的重要启示，在政策目标与标准较为清晰，政策本体不断完善以及政策资源充足的情况下，政策实施的成功主要取决于实施机构对政策目标的理解和有效沟通、执行机构的行政能力以及执行人员行政能力和政策认同度。因此，应从这几项要素着手，提升政策执行力，促进青少年体质健康政策有效执行。

4 促进青少年体质健康政策有效执行的优化路径

4.1 提升政策目标，健全政策体系

公共政策的制定与执行是为促进社会发展服务的，我国的体育公共政策是为了促进国民健康水平和全面发展服务。因此，应充分分析我国青少年体质健康问题产生的根本原因，调整政策目标。借鉴国外经验，把体育提升到健康医疗、社会保障和强国梦的高度，以国务院为主导，多部门、多领域联合制定、执行青少年健康政策，提升政策目标和政策认同度。把培养“工具人”的教育目标提升为“全面发展人”的目标，以终身体育意识的树立和终身体育能力的培养为抓手,全面达成终极体育目标。由于我国地区和城乡的自然与社会条件差异巨大，在制定具体的政策目标和标准时还应适当扩大地方决策权，根据实际情况由地方制定具体的实施方案和标准。此外，还应将青少年体育工作上升到法律层面，以法律形式增强其强制执行的效力。修订《中华人民共和国义务教育法》、《体育法》和《学校体育工作条例》等，指导和保障青少年体育工作的依法、有效开展。

完善青少年体质健康政策体系，加强相关政策配套。理性选择制度主义认为，博弈的回报是由外部制度规则所决定的，外部制度改变必然会引起人们选择的改变。因此，修改部分影响本政策执行的其他政策，如调整高考加分政策，减少或终止部分中高考加分项目，为政策执行创造条件。改革升学考试制度，制定综合素质评价办法、注重过程性评价。出台并落实减负政策，执行时要顾及学生家长情况，不能简单地把提前放学当成减负，而应在放学后由学校组织学生参与体育活动或其他课外活动，保证活动的时间和质量。调整学校意外伤害的处理办法，可参照国外，学校可以政府免责权、共同过失和免责协议等抗辩理由免除自身及教师的民事责任，并根据甘冒风险理论[28]，强化个人责任意识，由学生自担风险，再通过保险获得救助，将个人风险转由社会分担，从而减轻了学生和学校的压力，使执行者可以顺利开展工作。

4.2 多渠道拓宽政策执行资源

从宏观上来说，正是由于资源不足才会引发政策问题，而资源不足又导致政策问题解决滞后。应尽早设立青少年体育的专项基金，加大政府学校体育经费投入力度,开辟学校体育经费的多元投入途径。突破政府单一投入形式的制约,将学校体育设施纳入体育公共服务体系，整合群众体育事业经费和学校体育经费等各方资源，建设围绕以学校体育设施为主体的社区体育中心，建立社区全民健身服务体系，这也为最终的公共财政进入包括学校体育设施在内的公共体育服务体系铺平道路[19]，同时鼓励公共体育资源、企事业单位、社会团体、个人为学校体育活动服务。学校也可利用自身优势发动学生和家长、社会和学校群策群力协同合作，逐步改善体育场地、器材条件。有条件的学校也可通过学校体育场(馆)设施对外开放来增资开源，弥补学校体育经费的不足。

加强体育师资队伍建设，大幅度增加体育师资，保证政策执行人力资源的数量与质量。其一，对体育师资进行多元化的培训，保证体育教师的职后培训，加强体育兼职教师的培养，以提高执行业务能力。其二，对其他执行人员的执行能力培养。在短期内，在校长和班主任的培训活动上一定要加入体育方面的知识，提高对体育的认识，改变对体育的观念。长远的看来，要在师范类院(校)对各专业的师范生进行有别于其他专业的体育教育，以提高其对体育的认识，事半功倍地扩大体育的影响。同时，为弥补政策执行的人力资源不足的问题，可以借鉴国外经验，日本也曾出现体育教师不足的问题，为此，日本文部省实施《运动部活动社区合作促进事业》计划，引入外部指导者成为的重要举措，《体育立国战略》提出了日本体育协会、JOC、日本休闲协会、NF与都道府县、市镇村体育团体等共同研究具体的合作与支援方案的要求[8]。我国虽然也推行了社会体育指导员制度，但对学校体育支援有限，应大力引入社会体育指导员制度，采用“请进来”和“送出去”的方式缓解体育师资和学校体育服务供给不足。

4.3 整合政策执行机构组织体系

政策执行的组织理论认为，政策的执行是一种典型的组织行为，需要依托坚强有力、行动高效的组织体系。青少年体质健康促进工程量巨大，需要投入大量资源，这些投入需要整个政策层面进行规划。日本青少年体质健康政策执行以日本文部科学省、学校运动部、体育少年团、综合型地域体育俱乐部等组织为核心[8]，形成各都道府县、日本体育协会，日本休闲协会和日本体育振兴中心等层次分明的执行体系开展工作，实现了组织与制度建设的统一，为政策执行奠定了强有力的、层次分明的组织基础[30]。因而，我国也应以多部门、跨领域和多层次的理念进行政策规划和执行，成立以国务院为领导的教育部、国家体育总局、卫计委、人力资源与社会保障部以及共青团中央等部门联合的政策制定主体，制定切实可行的政策规划方案。成立地方政府领导下的教育、体育、财政、规划以及民政等多部门联合的第二层级政策执行主体，以确保具有足够的决策权力来调动大量的政策资源保障政策的顺利实施。成立以校长为领导、教务、班主任和体育教师为执行者的基层学校以及社区联合的具体执行体系。还应成立专门机构、专人负责管理协调此项工作。开放社会机构进入本领域，加强青少年体质健康方面的科学研究、制定合理有效的实施方案，为政策执行提供理论依据。加强青少年体育俱乐部或体育组织建设，为青少年参与体育活动创造条件。

4.4 丰富政策执行手段、激发青少年响应政策的动力

在青少年体质健康政策执行手段上，美国政府通过法律化，保证了政策的权威性和执行保障。通过具体有效的技术手段来积极倡导青少年参与体育活动，如及时在官方网站上公布指导性政策的使用手册、演示文稿模板、宣传视频、光盘、宣传展板等具体可操作性的内容，免费供个人和相关机构使用所有的宣传资料。这些技术手段兼顾了青少年学校体育参与和社区体育参与，从分析、指导、合作到评估，建立起一套完善的管理方式，形成了鲜明、有的放矢的指导性建议[18]。因此，我国青少年体质健康政策应丰富执行手段。通过立法，加大对违反青少年体育政策进行惩处的法律手段，保证青少年体育权益。通过媒体以及互联网等技术手段，加强政策执行信息传播力度，提高青少年对体育的认知，增强体育意识。通过提升学校体育教学水平，培养青少年运动技能，养成终身体育习惯，让青少年领会体育锻炼的长期效益。将学生体质纳入个人综合考核的评价体系内，并要注重过程性评价，与学生升学、评优、加分、奖学金等进行挂钩，对体质测试达到优秀的学生进行适当的奖励，提升体育锻炼的短期效益，以激发青少年参与体育运动的驱动力。

4.5 加强政策执行机制和监控机制建设，提升执行主体对政策的认同

公共政策的政治学解释是为解决冲突性要求并为合作提供激励的一种行动模式。因此，应加强政策执行机制建设，建立更为有效的评价体系和激励机制，奖罚分明、责权对等。将青少年体质健康指标纳入各级政府考核和各类学校的评价体系，对各级政府以及学校按地区进行评比和排名，排名靠前的可给予办学评估、资金或者政策上的奖励，如北京市排在前6名的区、县，可获得500万的资金奖励[16]，并对青少年体质持续下降地区给予通报批评和实行行政问责。同时，建立学校内部激励机制，对体育工作开展得好的班主任和体育教师进行奖励，提高其执行待遇，以增加执行积极性和对政策的认同。建立政策执行监控保障体系、完善政策执行监控机制，成立以政策制定主体、政策执行主体和青少年群体结合的多层次政策监控主体，扩宽上级政策主体部门获取政策信息的渠道，建立青少年体质健康档案，教育、体育行政主管部门定期督导稽查并及时发布监控报告、加强制度管理，对政策执行情况进行切实有效的监控。

4.6 优化政策执行环境

生活方式和社会环境很大程度决定了人的体质健康水平，应该在整个社会、各个相关领域都要为青少年体育锻炼创造一个良好的条件。首先，媒体要多对体育进行正面宣传，树立健康人的“行为榜样”。大众传媒对人们的价值观念具有导向作用，对人们的行为活动具有暗示作用[20]，因此，要多报道青少年喜闻乐见的体育项目，宣传全民健身运动以及体育运动对促进健康的作用，提高整个社会对体育的认识。其次，要完善体育公共服务，为青少年创造一个体育锻炼的条件。特别是，要完善社区青少年体育服务平台，发挥社会在青少年体质健康中的应有作用。最后，加强家庭教育，养成家长与孩子一起锻炼的习惯。家庭的体育态度和家长参与体育锻炼的频度与时间对青少年体育锻炼认知度、喜欢度和参与度影响具有显著性意义[6]，家长不仅要在态度上支持青少年参加体育锻炼，促使其体育锻炼意识与行为的形成，还要在行动上做青少年的榜样。如此，形成学校、社区、家庭三位一体的青少年体质健康促进体系[21]，进而使青少年体质健康政策的执行有一个多方协调互动的良好环境。

5 结语

在我国的政治制度和行政管理模式下，米特-霍恩政策执行系统模型契合我国政治、社会场域，能较好地分析我国青少年体质健康政策执行的现状及问题。以上对于青少年体质健康政策执行中存在的，涉及政策目标与标准、政策执行资源、组织沟通与执行活动、政策执行机构特性、执行者价值取向和政策执行环境等方面的现实问题及相应原因的分析，使得我们可以更加全面看待青少年体质健康政策执行问题，以及更透彻的明晰影响执行效果的原因。我国体育公共政策是为了促进国民健康水平与构建和谐社会服务。因而，国家在政策制定导向上,要将青少年体质健康以及体育公共服务纳入社会保障、医疗卫生，提升到践行“伟大中国梦”的高度上，加强政策执行方案的规划和执行标准的研究，提升政策目标、完善政策体系；多渠道拓宽政策执行资源，充分调动经费和人力等政策资源；整合政策执行机构组织体系；丰富政策执行手段、激发青少年响应政策的动力，加强政策执行机制和监控机制建设，优化政策执行环境，以提升执行主客体对政策的认同。

[1]2010年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.jyb.cn/info/jytjk/tjgb/201107/t20110706_441003.html.2011-07-06.

[2]陈振民.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.160-244.

[3]慈鑫.拯救政策为何止不住青少年体质的下滑[N].中国青年报,2010-03-21(05).

[4]段长波,钟小燕.我国群众体育公共政策的执行阻碍及对策分析[J].体育与科学,2011,32(3):73-75.

[5]董宏伟,家庭社会资本对青少年体育锻炼意识与行为的影响及反思[J].沈阳体育学院学报,2010,29(2):33-37.

[6]风笑天.独生子女政策对青少年教育的影响[J].探索与争鸣,2003,(3):38，39，41.

[7]关于加强我国青少年和学校体育工作的建议[R].政协全国委员会办公厅文件,2009-12-05.

[8]李冰,周爱光.二战后日本青少年课外体育活动的政策及启示[J].体育与科学,2012,33(6):106-112.

[9]李允杰,丘昌泰.政策执行与评估[M].北京:北京大学出版社,2008:81.

[10]卢元镇.体育社会学[M].北京:高等教育出版社,2001.260，261.

[11]青少年体质持续下降的原因及抑制措施[EB/OL]http://www.voc.com.cn/Topic/article/201107/2011072510075611 31.html.2011-07-25.

[12]四川:学生体质健康水平持续3年下降校长将被问责[EB/OL].http://www.sc.xinhuanet.com/content/2013-01/24/c_114483562.htm.2013-01-24.

[13]唐炎.体育入高考:“热议”背后的“冷思考”[J].体育学刊,2013,28(2):1-7.

[14]乔玉成.青少年锻炼习惯的养成机制及影响因素[J].体育学刊,2011,18(3):88-94.

[15]邱晨辉.学校体育难入地方政府法眼[N].中国青年报,2013-05-06(03).

[16]王登峰.学校体育的困局与破局——在天津市学校体育工作会议上的报告[J].天津体育学院学报,2013,28(1):1-7.

[17]王书彦,孙晓婷.普通中学体育政策执行力影响因素探析[J].北京体育大学学报,2009,32(2):104-107.

[18]谢晨.美国青少年体育参与的组织支撑研究[D].北京:北京体育大学博士学位论文,2013.73-74.

[19]杨成伟,唐炎.学校体育设施服务社会政策的执行困境与路径优化[J].体育学刊,2013,28(6):55-59.

[20]郑杭生.社会学概论新修[M].北京:中国人民大学出版社,2009.115.

[21]章建成,平杰,任杰,等.中、小学生体质健康教育模式的构建及干预策略分析[J].体育科学,2012,32(12):15-23.

[22]章建成,张绍礼,罗炯,等.中国青少年课外体育锻炼现状及影响因素研究报告[J].体育科学,2012,32(11):3-18.

[23]FOX C J.Bias in public policy implementation evaluation[J].Policy Studies Rev,1987,7(1):128-141.

[24]JOLLIFFE C J,JANSSEN I.Vascular risks and management of obesity in children and adolescents[J].Vascular Health Risk Manag,2006,2(2):171-187.

[25]MARILU D M,GREGORY J W.Fitnessgram/Activitygram:Test Administration Manual[M].Champaign:Human Kinetics Publishers,2005.

[26]VAN H C E.Applied Implementation Research[R].The Meeting of American Political Association,Chicago,Illinois,1987.

[27]VAN M D S,VAN HORN C E.The policy implementation process:a conceptual framework[J].Administration Society,1975,(6):445-488.

[28]WEILER P C,ROBERTERTS G R.Sports and the Law——Text,Cases,Problems[M].Eagan:Thomson West Press,2004.

[29]渡遷彰.平成19年度予算(案)-運動部活動関係-について[J].体育科教育,2007,(3):76-77.

[30]中澤篤史.学校運動部活動の戦後史(上)——実態と政策の変遷[J].一橋社会科学,2011,(3):25-46.

StudyonEffectiveExecutionPathofAdolescentPhysicalHealthPolicy—FromthePerspectiveofPerformSystemModelofMeter-HornPolicy

YANG Cheng-wei1,TANG Yan2,ZHANG He2,ZHANG Hong1

Conducted a comprehensive analysis from various factors of adolescent physical health policy by adopting the methods of literature review and logical analysis,combining with China's political and social background,using the perform system model of Meter-Horn policy implementation system.And then we found out that the low policy goal level,strong utilitarian,depressed policy and law,shortage policy execution resources,single policy execution means,unsound enforcement mechanism and monitoring mechanism,insufficient interaction of policy enforcement agencies,less identity of executive policy,execute esteemed underpowered and unfavorable factors such as policy environment,inadequate executive power and various disadvantage factors along with the interaction between them make the policy implementation in trouble.So optimization path of policy effective execution is proposed.In the premise of promoting policy goal level,perfecting the policy system,and broadening the policy resources,we should integrate the policy execution organization,enrich policy implementation means,improve the execution mechanism and supervision mechanism and optimize the policy environment,to enhance the execution policy identity of the subject and object.

publicpolicy;execution;meter-hornmodel;adolescent;physicalHealth

1000-677X(2014)08-0056-08

2013-11-04；

：2014-03-19

国家社会科学基金重大招标项目(11&ZD060)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(14YJC890031)；四川省教育厅人文社科重点项目(14SA0015)。

杨成伟(1976-)，男，重庆合川人，副教授，硕士研究生导师，主要研究方向为体育公共政策和体育教学训练，Tel：(028)84481118，E-mail:530458906@qq.com。

1.四川师范大学 体育学院,四川 成都 610101;2.上海体育学院 体育教育训练学院，上海 200438 1.Sichuan Normal University,Chengdu 610101,China； 2.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.

G80-05

：A