利益分析视角下的公路班线客运集约化发展研究

何民+徐志辉+董仁+何保红+杨军

作者简介：何民（1972-），男，教授，博士，主要从事交通系统分析与交通运输管理研究。

摘要：公路班线客运集约化改革的难点在于利益关系的协调。在广泛调研和深入访谈的基础上，结合班线客运发展历程及现状，从利益分析的视角剖析了政府、企业、个体之间的利益诉求、利益冲突及利益博弈的内在机理，指出挂靠关系下企业与个体之间的利益争夺是集约化发展难以推进的根源。研究提出以当前利益分配格局为均衡点的“实收配股”集约化发展改革方案，同时强调政府应转变职能定位、完善相关政策，防止形成市场封锁或垄断。

关键词：班线客运；挂靠经营；集约化；利益分析；实收配股

中图分类号：F506文献标志码：A文章编号：1671-1254(2014)03-0067-06

Highway Regular Passenger Transportation Intensification Development

Problems from the Perspective of Interest Analysis

HE Min, XU Zhihui, DONG Ren, HE Baohong, YANG Jun

(Faculty of Transportation Engineering, Kunming University of Science &Technology, Kunming 650500, Yunnan, China)

Abstract:The coordination of interests relationship is the focus of regular passenger transportation intensification reform. On the basis of extensive investigation and in-depth interview, combining with the development course and current situation of regular passenger transportation, this paper studies the internal mechanism of interest appeal, interest conflicts and interest game between the government, the enterprises and the individuals from the perspective of interest analysis, and then points out that the fight for interests between enterprises and individuals under affiliating relationship is the root that prevents regular passenger transportation intensification development from advancing. The research therefore presents “paid-in share allotment” intensification development reform scheme based on the equilibrium of current interest distribution pattern, and emphasizes that government should transfer function orientation, improve related policies to prevent market barriers or monopoly formation.

Keywords:regular passenger transportation; affiliating operation; intensification; interest analysis; paid-in share allotment

一、公路班线客运集约化概述

公路班线旅客运输（以下简称“班线客运”）行业的集约化发展，是通过对客运线路、客运组织与服务等经营要素的优化重组，实现高效低耗和服务结构优化。集约化发展是现代企业提高收益的一种基本经营方式，也是现代运输企业的基本取向。

在西方发达国家和地区，经过并购、重组整合等途径，道路客运企业陆续实现了集约化和专业化［1］。尤其是以美国为代表的道路客运已经实现网络化和集约化，少数大型企业通过集约化发展，以提供高效率和低成本的优质服务占据了大部分市场份额，掌握了市场竞争中的优势［2］。我国班线客运走集约化发展之路从政府部门、相关研究机构到客运企业也达成了广泛共识，集约化发展的优势及必要性在理论研究和一些案例中均得到了充分验证。

提高道路运输市场集中度是开展道路运输集约化经营的基础或先决条件［3］。2005年实施的《道路旅客运输及客运站管理规定》中明确提出“鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营”。虽然行业主管部门明令禁止，然而挂靠经营依然是当前我国班线客运行业的主要经营模式。由于大部分班线客运经营业户都是以挂靠、承包、特许等形式的个体运输户，挂靠经营的实质并未改变。此经营状态下车辆管理权、班线运营权及收益权等主要由个体业户掌握，呈现“小、散、弱”的状态，经营业户固守运营线路致使线路结构得不到优化、客运资源无法高效整合，政府管理部门、客运企业与经营个体之间“权、责、利”关系错位，安全监管无法有效落实、交通事故频发，严重制约了班线客运行业的健康发展和服务质量提升。

集约化发展之路在理论分析和相关案例中均证明可显著提高营运收入、社会效益及服务水平，但在实践中却进展缓慢，这与当前挂靠经营中存在的车辆产权争端、班线运营权争议及由此引发的利益冲突等问题密切相关。理顺当前经营模式下的“权、责、利”关系，合理均衡各方利益进而寻求经营权与车辆产权的统一，是实现班线客运行业集约化发展的关键和难点。对此，有研究者提出了协商收购、作价入股、改制重组、企业战略联盟等方法［4-6］。这些方法在特定时期和局部地区取得了一定的成功，但常常由于缺乏利益平衡的公认基准，推广困难。随着利益矛盾的深化，需要寻求一种有效协调的新方法。

本文在对云南16个州（市）中的14个班线客运集团进行调研走访及与行业管理人员、业内专家学者、企业及个体业户代表30余次深入访谈的基础上，从利益分析的视角剖析利益相关者的利益诉求、利益冲突及利益博弈的内在行为机理，结合班线客运经营管理历程及现实利益格局，探析公路班线客运集约化发展对策，提出了按实际收益配股的利益平衡方法。

昆明理工大学学报(社会科学版)第14卷

第3期

何民，徐志辉，董仁，等：利益分析视角下的公路班线客运集约化发展研究

二、利益分析方法

利益分析是社会科学研究中的基本方法，对人类行为和社会现象有着很强的解释力。利益分析是依据利益原则揭示人们社会生活背后的利益动因，找出利益关系所赖以表现出来的生产关系，然后从这种利益动因和利益关系出发来说明各种社会关系和社会历史现象［7］，即从相关利益主体的利益关系着手，探究各种社会现象本质和根源的一种分析方法。

利益分析方法在公共管理中有广泛的运用。运用利益分析的方法可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程。通过规范利益主体之间的互动和合作，实现利益的相对和谐与均衡，促使公共利益和社会利益得到维护与增进。公共管理的利益分析框架主要包括利益主体及利益需求、利益实现方式、利益分配等内容［8］。

由于客运市场的特殊性及重要性，客运行业一直是我国公共管理领域的重点管控对象，政府管制是客运班线发展变革的主导力量［9］；另一方面，班线客运集约化发展问题关乎政府部门、客运企业以及个体挂靠业户的切身利益，发展改革导致的利益冲突在所难免。因此，从利益分析的视角对班线客运集约化发展问题进行研究分析具有现实指导意义。

三、班线客运集约化发展问题的利益相关要素分析

挂靠关系依然是当前班线客运行业的主要生产关系，也是集约化发展的最大障碍。因此，对班线客运行业的相关利益分析都在此背景下展开。

（一）对挂靠关系的再认识

我国对客运班线及客运站经营实行严格的行政审批制度。从班线客运的发展历程来看，挂靠经营是特定时期政府主导、市场有限作用下的产物。

改革开放初期，客运站、班线运营权掌握在国有企业手中，但其无力购买车辆进行经营。为解决运力短缺问题，政府积极引导个体购车进入客运市场，班线客运市场短期内得以快速发展。但随着市场的逐渐饱和，二者互相抵制、恶性竞争导致客运市场秩序混乱、矛盾突出。政府部门为规范客运经营行为推行的“客运业户经济条件”准入制将这一矛盾公开化，直接导致国有企业“有场无市”、个体业户“有市无场”。在此情形下，通过个体业户购置车辆，出资使用企业线路经营权，并以合同形式将客车的行驶证、营运证冠以企业名称的挂靠经营模式应运而生并广为盛行。在国有企业改制过程中，挂靠关系被进一步固化，更促成了大批“政策性”的资质挂靠和企业挂靠。

随着社会经济发展以及挂靠经营在安全管理、产权纠纷、线路僵化等方面问题的不断凸显，2003年交通部明确提出禁止挂靠经营，班线客运集约化发展成为大势所趋。从利益分析的角度来看，在特定的历史时期内，挂靠关系顺应了相关主体利益最大化的需求，客观上促进了公路客运业的快速发展。但挂靠关系组合下的相关利益主体缺乏适应市场变动的利益分配调节机制，双方为争夺利益而对立并由此引发一系列问题。因此，如何化解利益对立状态是破解挂靠关系、实现集约化发展的关键，需要以深入的利益分析为抓手。

（二）利益主体及利益诉求分析

1.政府部门的利益诉求。从公共管理理论及政府职能定位来看，政府部门是公众利益和社会利益的代表，相关政策的制定必须以公众利益和社会利益为出发点。政府利益即公共利益，政府部门是班线客运行业相关政策的制定者和执行者，在班线客运发展过程中处于主导地位，主要通过政策管控和市场调节实现其利益诉求。

当前挂靠关系与政府利益的冲突主要体现在两个方面：一是挂靠模式下个体业户自负盈亏、拥有实际的车辆支配权，政府部门对个体业户偏重经济利益、安全意识淡薄、责任能力较弱等问题。当出现严重安全事故时，不但严重考验政府部门管理水平和公信力，往往还要承担个体业户无力支付的巨额事故赔偿，严重损害政府部门利益和公共利益。二是为实现利益最大化个体业户极力封锁或垄断班线客运市场，造成服务质量难以监管而下降、运力结构不能优化等问题，不符合社会优质高效服务的要求。

集约化发展既与当前生产力发展水平相适应，又能解决上述不利问题。因此，政府部门通过行政手段大力清理挂靠、积极推进集约化发展。

2.被挂靠企业的利益诉求。被挂靠企业是客运班线经营权的合法拥有者。在挂靠模式下，其收益主要来自挂靠收费以及在更新车辆、维修商指定、代理购买保险等代收代支行为中谋求一定的“差额”利益。由于经营权实际为个体业户所使用，对客运车辆的管理控制难以有效落实。

根据相关法规，被挂靠企业才是稀缺的班线经营权拥有者，企业理所当然认为自己拥有经营管理的绝对话语权。随着客运市场行情高涨以及企业资金、管理等各项“自营自收”条件的成熟，一方面企业有很强烈的意愿提高挂靠费用以增加收益；另一方面期望以较低代价将个体业户清理出客运行业，实行“自营自收”，以最大限度地获取行业利润。但这无疑会引起个体业户的不满和抵制，极端情形下甚至引发罢运，难以实现预期的增收目标。

3.个体业户的利益诉求。挂靠模式下，个体业户作为直接承运者，通过向乘客提供服务获得大部分的行业利润，并直接影响和决定了班线客运行业的服务质量和水平。

从调研情况来看，经过多年炒买炒卖以及行业管理部门的严厉打击，班线客运行业短期投资行为目前已经较少，而且短期投资与长期经营行为均建立在客车具有足够长的经营期限以及一定预期收益的基础之上，二者的利益诉求具有很大共性。因此，对个体业户的利益诉求分析主要以长期经营为例展开。在挂靠关系中个体业户形成了自己的一套思维逻辑：作为实际的班线客运服务者，拥有运营车辆就是拥有了班线客运的经营权。早期进入班线客运行业的个体业户，其投入就是单纯的车辆购置费。但大量后期进入的个体业户投入的是经过“黑市”超卖的运营车辆，其高昂的投入被认为主要是购买了附加的班线经营权。现实中其他人不可能随意购车投入班线运营，足以证明自己拥有稀缺的线路经营权，只需按规定年限更新车辆即可不断地取得运营收益。而且，早期的客运市场基本是靠个体业户艰辛培育的，对客运市场有过一定贡献，只要按照要求安全经营、提供服务，无论从法理还是情理上都不应该将自己清理出去。这套逻辑还得到相当一部分人的认可，因此有人敢于承受高出几倍甚至几十倍于车辆价格的代价，铤而走险非法购买“拥有线路永久经营权的客车”。敢于“天价购车”的背后还隐藏着一个长久的利益期望：班线客运市场前景光明、班线经营权将持续增值，收益还会不断上涨。

（三）利益内在矛盾分析

由于客运市场的结构性变化，挂靠维系的生产关系已经不能适应生产力发展的要求。无论从生产力发展水平、国家产业导向还是行业发展趋势来看集约化发展都是大势所趋。但是却面临挂靠导致的线路经营权与运营车辆产权如何统一的难题。

1从利益结构来看，集约化发展总体符合各方利益诉求。对政府部门而言，挂靠模式下政府承担了按照“风险收益对等原则”本不应该承担的安全风险和管理责任风险，实行集约化后新的统一整体可自行承担相应风险和责任并促进运力优化和产业升级，有利于公共利益、社会利益的增进和维护；对企业和个体业户而言，挂靠模式下企业对“少得可怜”的挂靠收入与其自认为绝对掌控线路资源的地位错位严重不满，谋求获得更多的行业利润。而个体业户虽然对收益相对满意，但对自己在业内实际控制经营权合法性却不被承认的处境是不满的，期望获得法律认可和社会承认并实现可持续经营。集约化发展可以实现产权明晰，解决产权争议并合理调配班线衔接、优化运力结构，有利于提升行业整体利润和促进可持续发展，在不改变利益分配格局的前提下总体上对企业和个体业户也是有利的。

2从利益博弈内在机理及调研各方态度来看，利益分配格局调整是企业与个体业户利益冲突的根源。和柄全等采用演化博弈论方法对企业与个体的利益博弈进行分析，发现在博弈过程中出现（企业协商改革，个体不合作）和（企业强制改革，个体合作）两种具有局部稳定性的策略［10］，揭示了协商改革个体不合作、强制改革引发个体罢运，是致使挂靠改革停顿、集约化发展陷入僵局的原因。然而，论文局限于讨论当前行业发展状态下的利益争夺而忽视了集约化改革可使总体利益增加对双方都有利的远景。

利益矛盾不断激化使得改革难度越来越大，而挂靠弊端进一步凸现却使得改革更加迫在眉睫。在改革前期，企业往往通过向政府“要政策、找支持”，利用信息不对称等手段对收购个体车辆实行“各个击破”，谋求“按车作价，控股或完全收购”“直接控股”甚至直接迫使个体退出经营，且在一段时期内取得了一定的成功。但在个体业户看来这无异于举着政府的文件“巧取豪夺”，于是通过罢运进行抵制，政府部门迫于维稳压力不得不妥协退让。在反复多次的利益博弈过程中“改革意愿-控股行为-集体罢运-妥协退让”已经成为一种恶性循环。随着形势的明朗和罢运成功的示范效应增强，即使是采用较为均衡各方利益的“协商收购、协商入股”等方式也难以为继。个体业户“永久经营”的逻辑愈发强烈，并在一定程度上加剧了客运班车“炒买炒卖”行为，更有甚者以线路或地区为单位结成利益团体垄断经营、非法竞争。在此形势下改革挂靠实行集约化发展显得尤为迫切，但在维稳压力和改革成本制约下，政府部门和企业的改革却偃旗息鼓。

3政府部门的政策导向一直是我国客运班线发展改革的主导力量，当前形势下尤为重要。政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，其对利益确定及调整的合理性决定了其执行的顺畅性［11］。政府部门对客运班线发展的集约化导向符合生产力发展要求，但政策执行的严重阻滞现象表明：以往的改革方式和途径对利益确定和利益调整的合理性值得商榷。制定既能合理确定利益分配又能激发企业和个体业户内在改革动力的政策和调控机制对客运班线集约化发展至关重要。

四、利益分析视角下的班线客运集约化发展对策

中共十八届三中全会公报指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场机制是合理配置资源、提高经济效率的有效手段。在正常的市场机制调节下，各利益主体之间能够形成一种相对合理的利益格局。因此，在班线客运集约化发展过程中，应充分利用市场机制的调节作用，尊重各方合理利益诉求，进一步完善相关管理机制，引导各方尊重历史、正视现实、立足长远，在均衡各方利益的基础上渐进、稳步推动集约化发展。

（一）加速政府职能转变，完善市场调节机制

集约化发展是市场行为，需要市场主体的积极作为。迄今为止，各级政府部门一直是推动公路客运班线集约化发展的主导力量，但远没有取得预期的效果。政府部门不应再通过行政手段推行某个具体的集约化改革方案，人为地进行资源配置，而应积极引导、充分利用市场机制的配置作用推进改革发展。

根据政府的职能定位，公路客运集约化发展中政府部门的职责是引导和规范，角色定位应该是充当公正的调解人和监督者，引导和规范客运主体按照市场规则建立产权明晰的现代企业制度公司，构建集约化发展的内部机制。为此，政府部门要营造合作共赢的集约化发展导向、搭建一个平等协商的平台、畅通各方利益诉求渠道，把政府改革挂靠关系、推动集约化发展的意志转化为市场主导的客运企业和个体业户共同而迫切的行动。

（二）探索均衡各方利益的集约化发展途径

从当前形势和现实条件来看，挂靠模式下的利益分配格局很难改变而且愈发固化，甚至稍一动作即引发强烈的利益冲突。因此，探寻均衡各方利益的合作共赢之路才是客运班线集约化发展改革的根本途径。

从既往经验及成功案例来看，对利益格局调整相对较小的“协商收购”“作价入股”等改革方案有一定的可借鉴性。但“协商收购”需要大量真金白银的投入，企业难以为继、政府不应该也没必要给予大量的财政支持；“作价入股”由于难以确定各方认同的“作价”参照点也难以实施。寻求各方愿接受、可承受的利益均衡点及改革途径成为解决这一难题的关键。

以当前的利益分配格局作为利益平衡点，企业和个体业户只需“按实际收益配股”便可实现车辆产权与经营权的整合统一，达成集约化发展的目标，即以各自纯收益所占票款净收入的百分比分配股权构建现代企业制度的股份制公司，双方按股权获得分红。首先，该方案具有现实合理性。当前挂靠关系下的利益分配格局是企业与个体业户在公平协商基础上市场调节作用的结果，具有一定的历史延续性。虽然该分配机制较为僵硬，但反复多次的利益博弈不但未改变这一利益格局反而使其越发固化，在一定程度上说明其是一种相对和平共处、相对均势的利益平衡状态。其次，该方案可在一定程度上实现各方利益诉求。促成集约化后，一方面可实现社会利益与公共利益的增进与维护；另一方面集约化发展开拓的广阔利润空间符合企业增收诉求，满足个体业户稳定受益长久经营的夙愿。最后，该方案具有较好的可操作性。目前“站运分离”为相关信息收集创造了良好条件，相关成本、收益核算条件已较为成熟，技术操作难度不大。此方案同样适用于集约化发展过程中企业之间的整合发展。但需要各方尊重历史、正视现实，认清形势、立足长远、平等互信。

根据调研了解，被挂靠企业对当前的利益分配格局较为不满，获取更多收益的意愿比较强烈，加之利益相关者之间相互缺乏信任，该方案在实际操作过程中可能存在一定难度。对此，还需政府部门完善相关措施、通过试点等多种方式积极引导，营造公开公正的良好环境、激发各方内在动力，促使集约化健康快速推进。

（三）完善相关配套政策，渐进、稳妥地推进集约化改革发展

事实证明，根治多年形成的挂靠顽疾不可能一蹴而就。只有建立市场主导的调控机制、配套完善相关政策，结合实际情况分层次、逐级、稳妥地渐进式推进，才能实现集约化发展平稳改革的目标。

集约化发展需要以一定的市场集中度为基础，往往还涉及线路整合、运力结构调整等内容。因此，集约化改革要以班线为基本单位进行，在单条线路逐车完全整合的基础上逐步推进线路与线路、线路与企业、企业与企业之间的整合，先“集”再“约”实现稳步推进、渐进发展。

与此同时，还要多措并举、综合管理，防止现有经营者封闭或垄断班线市场，维护班线客运市场持续、稳定、健康发展。例如，完善班线经营权管理办法，深化服务质量考核制度，推行以服务质量为依据的“准入、退出机制”；进一步贯彻落实“站运分离”政策，以客运站独立运行、公平服务为依托，对新增运力实行服务质量招投标，引入竞争机制，打破班线垄断格局；对改革难度较大的地区明确挂靠企业管理职能及管理责任，提高挂靠车辆商业保险额度，促进安全管理。

五、结论

集约化发展既是当前生产力发展水平的客观要求，也符合各方利益尤其是公共利益的需求，是班线客运发展的必由之路。挂靠经营是特定历史时期多种因素综合作用的结果，有其历史贡献及合理性，但已不适应当前生产力发展要求并成为集约化发展的最大障碍。当前挂靠改革陷入僵局，集约化进程无法推进，核心是利益分配之争。

通过结合现状调研情况，在分析相关主体利益矛盾的基础上对均衡各方利益的集约化发展途径进行了探讨。但客运班线经营权审批制度不完善、缺乏市场准入退出机制等也是导致挂靠改革陷入僵局、集约化发展难以推进的重要原因，需在进一步研究中加以明确和完善。本着尊重历史、正视现实、立足长远的理念，“政府引导、市场运作”下均衡各方利益的“实收配股”方案不失为推进班线客运集约化发展的一种简单易行方式。该方案不涉及重大利益调整、操作简单易行，在增进公共利益与社会利益的同时还可在一定程度上满足企业和个体的利益诉求。但政府应完善相关政策，在积极引导集约化发展的同时，防止形成市场封锁或垄断，促进行业健康、可持续发展。

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收稿日期：2013-12-08

基金项目：云南省哲学社会科学基金项目“基于生态文明的云南省碳补偿机制研究”（YB2013012）；云南省教育厅科学研究基金项目“铜冶炼企业循环经济评价指标体系研究”（2012Y557）