政府网站集约化发展与保障机制研究

陈忠义

摘要：本文从政府网站发展的三个阶段入手，分析各阶段的特点，明确基础设施集约化、管理平台集约化、数据信息集约化和政务服务集约化为政府网站未来发展趋势。针对政府网站集约化，重点分析相关政策环境、技术环境和需求环境，提炼出推动政府网站发展的4大关键因素和相关建设模式，总结出具体的保障体制和机制要求；对政府网站未来建设和发展具有积极指导意义。

关键词：政府网站； 集约化；建设模式；保障机制

中图分类号：D630 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）002-000-03

政府网站发展分为技术导向、内容导向和服务导向三个阶段。技术导向阶段集中在2005年以前，在基础设施层面和技术开发层面投入较大，初步形成了政府网站层级体系，为政府网站的进一步发展和演进提供了可能性与基础条件。内容导向阶段集中于2006年到2013年，形成 “信息公开、在线办事、公众参与”的三大功能共识。服务导向自2014年开始，以提升政府网站服务水平、满足公众和企业服务需求、实现电子政务服务普遍性为发展目标。

在技术导向和内容导向发展阶段，存在资源浪费、效率低下、网站群碎片化严重、内容吸引力不足、传播影响力不够、管理和保障滞后等问题，在服务导向阶段则通过政府网站集约化建设，推动基础设施、网站管理平台化、信息和数据服务等集约化，进而全面形成以政务服务集约化为导向的政府网站建设新模式。

通过统筹规划，实施基础设施集约化，能有效减少资源浪费，避免重复投入；通过数据集约，提高行政管理效率，推动科学管理和精准决策；通过内容集约，推动政府网站信息的吸引力、亲和力，提升政府公信力及认可度；通过政务服务集约，更好地履行政府职能，推动政府服务更加高效、便民，最终推动服务型和效能型政府的建设。

一、研究背景

2014年，《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号）文件首次明确提出政府网站“推进集约化建设”，要求“完善政府网站体系，优化结构布局，在确保安全的前提下，各省（区、市）要建设本地区统一的政府网站技术平台”。文件中明确要通过推动政府网站集约化建设，为政府网站的基础设施、网站安全、内容建设、内容传播和公共服务提供有力保障。该要求标志着构建集约化政府、整体政府和开放政府的重要纲领成形。

二、相关环境分析

政策推动、技术发展、公众需求等因素，助推着政府网站集约化的创新与发展，形成了政府网站集约化发展的政策基础因素、技术基础因素、和公众需求基础因素。

（一）政策环境分析

1999年1月22日，由中国电信总局和国家经贸委经济信息中心主办、联合40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”，标志着电子政务向前迈出了实质性的一大步[1]。

国办发〔2014〕57号发布之后，各部委及地方政府更加重视政府网站集约化建设，陆续出台相关指导意见，初步形成了围绕政府网站群集约化建设的政策环境，同时，信息技术的飞速发展以及公众对服务型政府的期待，也在较大程度上推动政府网站集约化的发展。

在国办发〔2014〕57号文件精神指导下，国家各部委、各级政府积极采取有效措施，积极探索和推动政府网站集约化建设。

（1）国税总局为加强税务网站集约化建设和管理，下发《加强税务网站建设的实施意见》，从制度、考核、标准化等方面加强政府网站集约化建设。初步实现了网站平台、网站功能、网站数据、网站规划、网站运维管理等方面的集约。

（2）北京市印发《智慧北京行动纲要》（京政发〔2012〕7号），提出政府整合服务行动、信息基础设施提升行动、智慧共用平台建设行动等计划，指导集约化工作开展。

（3）贵州省政府提出实施“电子政务云工程”，2015年发布《省人民政府办公厅关于成立贵州省政府系统电子政务工作领导小组的通知》（黔府办函〔2015〕154号），进一步加强政府网站集约化建设的组织领导，推动全省政府系统电子政务科学可持续发展，

（4）山东省2015年出台《关于加快电子政务集约化发展的实施意见》，推进电子政务发展方式转变，提高电子政务集约化建设和管理水平，着重解决电子政务发展长期存在的重复投资、资源浪费等问题。

（5）浙江省2015年出台《浙江省电子政务云计算平台管理办法》（浙政办发〔2015〕8号）解决电子政务基础设施重复建设、资源分散等问题，降低行政成本，实现集约化管理和应用

各级政府相关政策的出台，为政府网站发展指明发展路线，形成促进政务网站集约化的良性政策环境。

（二）技术环境分析

政府网站发展技术导向阶段，只包含单纯的文本和图片内容，主要解决政务信息浏览需求；内容导向阶段，实现信息资源分类，可提供个性化订阅服务，并及时发布政务信息，增进互动交流；而服务导向阶段技术以“云计算”和“大数据”最具代表性。

将云计算引入政府网站集约化建设，在资源整合方面，可以实现资源共享和互联互通，保障信息数据安全，促进数据集约化发展；在资源管理方面，云计算模式下的政府网站能够把相同或相似的资源同构化，建立各种不同的计算资源池、存储资源池、软件资源池等，使电子政务具有协同的工作基础；在基础设施方面，各级各部门网站可以实现统一建设、统一管理、统一运维，促进政府网站基础设施集约化进一步发展。

大数据在政府网站的应用主要体现在通过建立统一数据平台进行信息资源的集约，并利用分析技术对用户行为和需求进行全面研究，重构服务体系、优先突出展示公众重点关注内容，从而构造出随需应变、应时而动的智慧政府网站。

（三）需求环境分析

截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%，互联网对个人生活方式的影响进一步深化。随着互联网和移动互联网的飞速发展，公众对政府网站的期待与需求越来越多样化，以服务公众为核心的政府网站建设也就成为当前中国电子政务发展的客观要求。

公众需求对政府网站的建设提出了更高的要求。包括期待加强政府网站的信息内容建设，以用户需求为导向，注重个性化服务；公众期待“一站式”的网上政务服务；信息公开的透明化与易懂性，建设政民互动的交互式、友好型政府网站；期待通过微信、微博等新媒体获取政务信息和服务。

三、关键因素分析

（一）自上而下的设计

政府网站集约化已在基础设施集约化和网站管理平台集约化取得一定成效，但在信息和数据服务集约化和政务服务集约化仍处于探索阶段。先行先试的地区在集约化建设在规划和建设中缺乏科学、全面的认识，在实施过程中遭遇政府信息资源部门化、部门信息资源利益化等问题，增加了政府网站集约化建设失败的风险。

顶层设计至上而下，重点解决标准问题、规范问题和统筹问题，包括系统框架设计、系统架构设计等；旨在保证框架的一致性、功能的协调性、结构的完整性、资源的共享性、标准的统一性、机制的稳定性和指引的权威性。

统一的体制机制是顶层设计的先决条件，统一的标准是顶层设计的核心。采用系统方法论，顶层设计能明晰政府网站集约化建设战略方向和目标，确定政府网站集约化建设的需求框架，构架政府网站集约化建设的实现路径，推动政府网站集约化建设的发展环境，保障政府网站集约化建设有序、有效的实施和发展。

（二）自下而上的实施

政府网站集约化的本地化建设，在国内存在巨大差异。东部等经济发达地区，基础建设完善、信息化程度高、资金保障充足、人员对集约化的理解到位；中西部经济不发达地区，在技术、资金、人员等各方面都受到较大滞约。因此，集约化建设需要结合地方能力开展，以同样的标准树立各地政府网站集约化建设目标，既不能发挥发达地区的集约化优势，更会对欠发达地区造成巨大的负担。

各地区在政府网站集约建设的落实程度不同，也会造成地区与地区之间政府网站的不平衡，导致信息难以互通。本地实情和落实度是政府网站集约化建设中不可忽视的关键因素之一，需要因地制宜，通过顶层设计制定符合各地特性的政府集约化建设方法；同时落实顶层设计与本地化落实之间的反馈互动机制，给顶层设计赋予新内涵、新经验、新办法，促使顶层设计不断完善。

（三）数据共享与交换

在政府网站集约化建设中，数据共享与交换平台在衔接政府上层业务应用与下层信息资源发挥关键作用，下层数据资源通过本平台，为上层业务提供公共支撑服务，从而实现数据融合与服务融合。

数据共享与交换定位于政府公共数据的进出通道，通过系统支撑层和应用服务层，对公共数据进行交换、清洗、整合和加工处理，实现对公共数据和服务的组织、编目、管理、应用绩效评估及共享，为基于各种网络的智慧应用提供城市基础数据服务、业务系统数据服务和应用共享服务，并为政府决策提供数据支撑。

通过数据的共享与交换，推动信息与数据服务的集约化建设，可以实现不同部门异构系统间的资源共享和业务协同，有效地促进政府的科学管理。对各类数据进行有效的分析与挖掘，为各级政府制定政策提供有力的数据支撑与数据联动，从而为公众提供高效、便捷的一站式政务服务，有助于改善政府公共服务质量、创新政府管理、治理模式，全面提升公众的满意度。

（四）保障要素

政府网站集约化保障要素包括内容管理与传播保障、安全机制与办法保障、建设模式和资金保障、专业队伍和人员保障等方面。

内容管理与传播方面的保障要素在于，政府网站集约化建设中要把满足社会公众对政府信息的需求作为出发点和落脚点，保证政府网站成为公众获取政府信息的第一来源及互动交流的重要渠道。国办发57号明确了政府网站信息内容建设目标，要求将政府网站打造成更加及时、准确、有效的政府信息发布、互动交流和公共服务平台。

安全机制与办法的保障要素在于，政府网站通过网络为社会公众提供公共服务，对安全性要求极高，若造成敏感信息暴露或丢失，或者网络被攻击等安全事件，将产生极为严重的后果和不良影响；同时，安全保障是实现数据汇聚和信息交换的前提。

建设模式和资金的保障要素在于，政府网站集约化是一项长期而艰巨的工程，需要大量的、持续的资金投入。在政府网站集约化的建设初期，需要落实已建平台和系统等资源的整合，进行集约式平台的新建，存在大量的一次性投入。同时，必须认识到政府网站集约化的运维管理工作是一项长期性工作，对资金的持续投入也有较高的要求。因此，单靠政府作为政府网站集约化的唯一资金来源是不够的，可以依靠合理的建设模式，找到政府、企业和使用者在政府网站集约化中的角色，深挖政府网站集约化的价值，实现政府网站集约化的健康运行。

专业队伍和人员的保障要素在于，人员保障是政府网站集约化建设不可忽视的关键因素，一方面应该加强组织领导，做好人员支撑，另一方面也要保障集约化形式下的人员队伍建设。各级领导，尤其是地区一把手的重视是政府网站集约化建设可以顺利推行的先决条件；通过一把手的重视和积极部署，确保集约化建设的有效实施和推进，加强对集约化建设发展的监督和指导，形成上下贯通、职责清晰、运转顺畅的管理机制。

四、集约化建设模式

（一）集约化建设原则

在政府网站集约化建设的过程中，应遵循以下几个原则：

（1）建设和使用统一云平台，形成“资源集约、信息集中、业务集成”的三集成模式，节约建设和维护成本。

（2）集约化后的网站采用统一风格，实现页面风格统一化、隶属关系明确化、栏目设置规范化、用户体验人性化，进一步突出政府网站信息公开、公众参与、在线办事的三大服务职能，提升用户满意度。

（3）与政务服务相关的系统打通，倡导“互联网+政务服务”新模式，建立统一系统平台，实现信息资源整合利用，实现政府网站信息内容的共享、交换与流通，提高信息复用程度，提高网站服务能力，实现在政府网站上的“一站式”服务。

（4）协调统一管理，实现各政府部门对网站群日常运营工作的协同管理，优化政府在线服务工作流程，明确网站群内容保障及内容维护制度，提升组织保障效率。

（二）集约化建设模式

政府网站建设是一项长期而艰巨的建设工程，需要耗费大量的资金，单靠政府投资是不够的，必须充分发挥政府、企业和使用者三者的作用。建设主要有自建模式、BOT模式、PPP模式。

BOT模式由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，承建单位作为项目投资者和经营者安排融资，承担风险并开发建设，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。在电子政务实际发展过程中，BOT又衍生出了BOO与BOOT模式。

PPP即Public—Private—Partnership，公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。PPP模式通过政府公共部门与民营企业签订合同，明确合同主体的权利和义务。政府公共部门对公共服务产品和服务提出建设需求，通过招投标方式确定合作伙伴，并以“契约约束机制”督促民营企业按照政府制定的要求提供公共产品与公共服务，政府公共部门通过向民营企业支付费用的方式实现民营企业生产成本收回和收益所得。

PPP模式被广泛应用于政府向公众提供公共服务的过程中。随着电子政务的产生和广泛应用，政府将PPP这种公私合作模式拓展到电子政务建设中，包括通过PPP模式有效协调政府网站建设中的行政协调、资金和技术三者间关系。

由于政府网站的严肃性、权威性和公益性，各级部委及地方政府大多采取自建模式。

五、集约化保障机制

2000年以前，电子政务的重点集中在办公自动化系统建设上，此后，通过一系列“金”字工程强化宏观调控与综合监管；2006年以来，政府网站建设的重点逐步转向公共服务，如今政府网站建设已成为我国构建服务型政府与和谐社会的重要内容。政府网站集约化支撑保障重点，也应根据政府网站发展指向的变化进行动态调节。

电子政务的支撑保障体系包括支撑、保障和体系三个关键点[3]。根据国外政府网站建设现状和发展的模式，政府网站集约化的支撑保障体系包括：制度支撑保障、联动支撑保障（包括信息发布、在线服务、互动参与、技术运维）、财政支撑保障、人员支撑保障、安全支撑保障和相关考核考评（包括绩效评估、监督投诉制度）等。国内普遍认为政府网站集约化管理保障体系包括信息资源集约化管理、组织集约化管理、平台集约化管理、网站群集约化管理、全渠道集约化管理、服务对象集约化管理、运维集约化管理和权限安全集约化管理等[4]。

结合各因素的重要性和功能性，将推动政府网站集约化的各类积极因素细化为10项，主要包括技术支撑、基础设施支撑、产品支撑、资金支撑和需求支撑、组织保障、人才保障、安全保障、标准保障和制度保障等。

（一）难点分析

现有体制下政府网站集约化建设的最大难点在于，推动过程中涉及的纵向垂管行业主管部门和横向地方政府部门众多，某些业务高度重合、权责解读不一，屡有多头管理、权责不清的现象发生；同时，跨部门和区域的集约化缺乏联动工作机制，带来整体推进效率低下的问题，当紧急情况发生时，各级政府网站间不能实现快速、有效的联动，单位联合处理流程不清、处理时限过长，难以保证问题解决的及时性、完整性和有序性。

约政府网站集约化建设的主要因素集中在政策解读不同、多头管理职责不清、经费人员难以满足、应急协同联动和安全防范等方面；其中主要因素在于领导重视程度不足和协调资金、人才保障等因素不利，分散建设、沟通不畅、信息孤岛等技术问题变为次要因素。

（二）解决措施

在建设与完善相关支撑保障体系的过程中，要及时调整方向及力度，集中力量解决重点不足，并在发展中寻求平衡，注意各因素在整个体系中的完整性、异步性和可变性。

政府网站集约化是不断创新和修正的迭代过程，因此，保障体系的重点在于厘清体系各组成因素和相关度，找出最有可能影响建设效果的关键要素，并根据政府网站生态环境的变化，及时预测可能造成的影响程度并将其有序化，找出当前阶段的短板并通过保障措施及时弥补。

目前我国政府网站用户对信息产品及政府网站的理解、需求与前期用户相比都有了相当大的变化，做好政务信息开公、增强交互服务功能是多数地区当前的重点，集约化的政务服务要求也在持续升温。各级政府需要结合网站使用客体的基础分析需求变化，根据所处阶段确定自身的集约化建设内容和重点，并调整和完善相应的支撑保障因素。

在政府网站能力模型之上，评测薄弱环节时，需将政府网站作为不断变化的有机整体对待，在不同时期对各个因素设置不同权重，同时要将支撑保障体系和评价体系融合对标，及时调整保障重点和方向，确保整体效能提升。

参考文献：

[1]李跃贞.中国电子政务发展现状、问题与对策研究.美中经济评论，2005.43-47.

[2]国务院办公厅.关于加强政府网站信息内容建设的意见（国办发〔2014〕57号）.2014

[3]张新红.电子政务支撑保障体系的内涵及其建设[J].电子政务，2009（13）：12-15

[4]政府网站群集约化解决方案 http：//www.huilan.com/zkhl/cpfa/jjfa/_133031/_133035/index.html

[5]张新红.中国信息化形式分析.国家信息中心http：//www.doc88.com/p-9935323775549.html

[6]电子政务理事会.中国电子政务年鉴（2014）[M] .社会科学文献出版社，2015.10.