浅谈幼儿教师的法律地位与权益保障

卢迪

摘 要：作为国民教育系列之一的学前教育，其基础教育的地位不容置疑。“教育大计，教师为本”，幼儿教师对于学前教育事业的发展起着重要的支撑作用。但是，幼儿教师作为“教师”的法律地位不明确、职称不独立、编制不合理、工资待遇差等问题严重制约学前教育事业的发展，为了改善这一现状，国家必须制定相关法律，以确定幼儿教师的法律地位，保障幼儿教师的权益。

关键词：幼儿教师；法律地位；权益

中图分类号：G61 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）15-0204-03

随着公众对教育逐渐重视以及双职工家庭大量出现，学前教育问题近几年成为社会热点问题之一。“入园难”、“入园贵”、“黑幼儿园”等词语屡见报端，甚至出现的“幼师虐童”事件更是令众多家长感到不安与愤怒，要解决目前学前教育所面临的问题，首先应该明确幼儿教师的法律地位。幼儿教师是学前教育的根本保障，是幼儿成长过程中的重要引导者，教育质量的关键在于是否拥有良好的师资。明确幼儿教师作为“教师”的法律地位，保障幼儿教师的权益直接影响到学前教育的健康发展。尽管我国政府近年来越来越重视幼儿教师队伍建设，幼儿教师队伍素质也获得较快的发展，但目前仍然存在着不少问题。

一、幼儿教师法律地位不明确的表现

我国的幼儿教师正面临着一种生存和发展的现实尴尬，不关注幼儿教师，不改变幼儿教师的职业现状，发展学前教育就只能是一句空话。我国幼儿教师的职业现状和困局，已经成为严重阻碍学前教育事业健康发展的掣肘。

（一）教师身份不明确

在大多数人的眼中，幼儿教师并非是教师，幼师工作只是一种“保姆阿姨式”的工作，他们的工作不需要太多的专业知识和培训，但是幼儿教师作为学前教育的具体承担者，他们的身份应该是“教师”。

我国《教师法》第40条规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”虽然我国《教师法》中规定了幼儿教师属于中小学教师，确定了其教师的身份，但是在《国家教委关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》中关于《教师法》的适用范围规定：《教师法》第2条所称“教师”是指：各级人民政府举办的幼儿园普通小学，特殊教育学校，工读学校，技工学校，普通中学，职业中学，中等专业学校，全日制普通高等学校、高等职业学校，成建制初、中、高等成人学校的教师。所以，只有在各级人民政府举办的幼儿园中任教的老师才是教师，这无疑是对《教师法》中将幼儿老师界定为教师的范围缩小了，对于其他非公办幼儿教师是不公平的。即使是法律明确规定了幼儿教师属于中小学教师，但是国家没有配套的法规出台，因此我国幼儿教师的“教师”身份没有得到真正的贯彻落实。幼儿教师身份出现了混乱与模糊不清。

1.民办幼儿教师不具有公办幼儿教师的同等法律地位

近些年来，民办幼儿园数量增长迅速，民办幼儿教师的数量也随之增加。据统计，截至2010年底民办幼儿教师已经占据了我国幼儿教师队伍中的半壁江山[1]，对我国学前教育事业的发展起到了重要的作用。但是我国目前还没有相关的法律法规对民办幼儿教师做出具体规定，民办幼儿教师没有与公办幼儿教师的同等法律地位，他们的工资待遇、职称评定、进修培训的权利与公办幼儿教师差距巨大。而且，民办幼儿教师的“教师身份”不明确也造成了其权利救济的困难。民办幼儿教师既不能依照教師的维权程序、途径救济自己的权利，如果作为“普通雇员”适用《劳动法》，其幼儿教师的特殊性又不能得到体现，这些给民办幼儿教师的维权之路增添了许多阻碍。

2.农村幼儿教师的“教师”身份认可困难

我国幼儿教师政策是建立在城乡二元结构的基础上，户籍是教师管理的主要标准，所以公办教师的编制中不包括农村幼儿教师。在《国家教委关于实施<社会力量办学条例>若干问题的意见》适用范围条款中规定：“各级教育行政部门要按照《条例》确定的适用范围，把符合《条例》调整范围的教育机构纳入社会力量办学的管理范畴。国有企业事业组织、工会组织、妇联组织、共青团组织利用国家财政性教育经费举办的教育机构以及农村乡（镇）政府，村民委员会筹集资金举办的幼儿园，中小学校和农民文化技术学校，仍按公办学校实施管理，不纳入《条例》的调整范围。”这表明了农村幼儿园按照公办幼儿园对待，农村幼儿教师作为公办教师对待，但是公办教师的编制中又不包括农村幼儿教师，这产生了一种非常奇怪的现象，在作为公办幼儿园的农村幼儿园中工作的教师不是公办教师、农村幼儿教师本应是公办教师但又不在教师编制之中的尴尬境地，其权益自然不能得到有效保障。

（二）幼儿教师编制配置不足

教师的编制关系到教师的工资待遇、医疗和养老保险等经济权益能否得到落实和保障。幼儿教师的编制停滞不前甚至逐年减缩，这在很大程度上影响了幼儿教师的经济利益，使幼儿教师面临严重的生存问题。在《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中，只规定了高中、初中、小学阶段教师的编制标准，将幼儿教师排除在外。这就使幼儿教师的编制标准模糊不清，不利于将幼儿教师纳入到编制中去。很多地方对幼儿教师编制问题采取“只减不增”的政策，因此，随着在编公办幼儿退休教师逐年增多，公办幼儿教师名额比例则逐步被压缩，导致正式有编的幼儿教师越来越少，非编制、聘任制的幼儿教师比例逐年上涨。幼儿教师沦为“雇工”，这些幼儿教师待遇同编制内的幼儿教师相比差距巨大，工资待遇不稳定。许多幼儿园将教师的收入同幼儿园自身的经营状况挂钩，使得幼儿教师的工资福利待遇无从保障，严重影响了教师工作的积极性。

（三）幼儿教师专业自主权缺失

幼儿教师专业自主权主要是指教育教学自主权、学术研究自主权、参与决策自主权、专业发展自主权等。我国《教师法》明确规定了幼儿教师享有教育教学权、科学研究和学术交流权、参加进修与培训的权利，但是由于没有配套的法规政策，缺少经费来源和保障，幼儿教师的这些权利没有得到真正的落实。幼儿教师仅仅是课程的具体实施者，没有权利干涉课程的设置，自己的教学思想观点不能够体现在平时的课堂中。而且幼儿教师参加进修与培训的机会很少，城市民办幼儿教师与农村幼儿教师甚至没有机会开展教学研究。专业自主权的缺乏，不利于提升幼儿教师的教学水平与学前教育的教学质量，学前教育“小学化”现象普遍存在。

（四）幼儿教师职称评定不独立

在学前教育、义务教育、中等教育、高等教育这一系列国民教育中，学前教育是唯一没有独立的职称晋升规定的，幼儿教师职称评定依照小学教师职称评定办法进行。截至2010年底，未评定职称的幼儿教师约占我国幼儿教师总比重的64.1%[1]87，而且城市民办幼儿教师、农村幼儿教师、公办幼儿园中不在编制的幼儿教师没有教师职称评定与晋升的途径。职称评定不独立使幼儿教师专业性丧失与法律地位不明确，影响了幼儿教师的相关权益，如工资待遇问题等。

二、幼儿教师法律地位不明确的原因

（一）相关法律缺失

我国幼儿教师的法律地位不明确，权益无法得到有效保障，其中最重要的原因是国家相关法律法规的缺失，它严重阻碍了我国学前教育健康快速发展。目前涉及教育的法律法规有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等。但是作为终身学习的开端与独立的学制阶段，学前教育始终没有一部全国性的、独立的、专门的法律，一些相关的规定只是散落在其他法律文件中，而且在保障幼儿教师合法权益方面规定的几乎没有。当前的立法现状使得幼儿教师的法律地位不明确，面临着尴尬的境地，幼儿教师的政治经济权利没有得到落实，幼儿教师维权困难。

（二）政府职责不明

随着我国教育产业化的发展，教育行政部门放松了对学前教育的管理。学前教育占我国教育经费总支出的比重很低。截至2010年底，我国教育经费总体支出为165 027 065万元，幼儿园占2 447 892万元，只占其中的1.5%，其中国家财政性教育经费122 310 935.4万元，幼儿园占1 662 739.2万元，只占其中的1.4%[1]626。政府不再承担学前教育的职责，许多地方将学前教育推向市场，从而达到减轻政府财政负担的目的。这样学前教育的公益性、教育性逐渐丧失，成为许多人牟取高额利润的手段。学前教育支出占家庭支出的比重越来越高，许多家庭无法承担。与此同时，随着国家财政对学前教育投入的降低，幼儿教师队伍的建设也遇到严重困难，待遇低造成无法吸引优秀人才投身学前教育、人才流失严重的窘境。此外，在许多地方学前教育由多个教育行政部门同时管理，各部门职责不明，这对学前教育的管理极为不利。缺少政府的监管，幼儿教师的合法权益自然无法得到有效保障。

三、明确幼儿教师的法律地位

幼儿教师的法律地位不明确，权益无法得到保障，使得幼儿教师成为我国教师队伍中的弱势群体。这一现状不利于提高幼儿教师的工作热情，人才流失严重，这也是我国幼儿教师整体素质不高的原因之一。因此，应该在法律上落实幼儿教师作为“教师”的法律地位和待遇，明确政府对于学前教育的职责，保障幼儿教师的基本权益。

（一）履行政府职责

对于学前教育，我国政府应该担负起应有的职责。政府应该加大对学前教育的财政支持，提高幼儿教师的待遇，落实对于幼儿教师的经济保障。对于民办幼儿园政府也应该增加财政支持，缩小民办园幼儿教师与公办园幼儿教师的待遇差距，进而使民办幼儿教师与公办幼儿教师享有同等待遇。政府应该在保障幼儿教师权利、明确资质、聘任与考核、在职培训等方面进行宏观干预，发挥政府的社会职能。

（二）确立幼儿教师的“教师”法律地位

明确幼儿教师的法律身份与地位，明确指出幼儿教师是基础教育教师的一部分，享有与中小学教师同等的政治、经济待遇；逐步解决幼儿教师长期积压的严重缺编问题，扩大幼儿教师的编制，明确幼儿教师的编制标准。对于民办幼儿教师，也应该有保障其身份和待遇的相关人事制度，确定独立的幼儿教师职称评定标准。

（三）改善幼儿教师工资待遇

我国幼儿教师工资待遇地区之间、城乡之间差异巨大，在广大中西部地区和农村地区幼儿教师的工资待遇很低。要使我国学前教育健康发展，应该保障幼儿教师的工资待遇，并向中西部地区与农村地区倾斜。通过参照公务员标准实施幼儿教师工资制度，提高幼儿教师的待遇，以吸引更多的优秀人才投身学前教育事业。明确幼儿教师的工资及各种待遇，如工资、奖金、医疗和养老保险及休假等。确保不因是民办幼儿教师还是公办幼儿教师，不因是在城市还是农村，而同工同酬。

（四）加强幼儿教师进修培训

完善幼儿教师的进修培训机制，提升幼儿教师的专业素质。对于幼儿教师的培训目标、培训内容、培训方式等政府应做出明确的、专门的规定。加大幼儿教师培训进修经费的投入，切实保障经费的使用，对于中西部地区、农村地区的幼儿教师培训可以实施多元化的资助或免费培训的方式，缩小各地区幼儿教师的素质差距。

（五）提高幼儿教师资质要求

建立完善的幼儿教师资格认证、考核制度，不断提高幼儿教师的资质要求。目前我国的法律法规中关于幼儿教师资质、考核制度的规定过于笼统，缺少独立的、专业的规定，这不利于我国幼儿教师队伍的建设。我国应该明确幼儿教师的资质要求，并且建立幼儿教师评估和激励机制，保障幼儿教师队伍的整体质量。但是基于我国当前的国情，对于中西部地区和农村地区，应该酌情适当放宽幼儿教师的资质、考核要求，以满足这些地区对于幼儿教师的需求，吸引东部地区、城市的人才向欠发达地区流动。

上述对策最终都要落实到法律法规的具体规定中，只有法律的明确规定，幼儿教师作为“教师”的法律地位才能得到真正的确立，这对于保障幼儿教师的权益至关重要。

四、结语

学前教育作为基础教育，其重要性不言而喻。幼儿教师对于学前教育事业发展起支撑作用。只有确定幼儿教师的法律地位，明确幼儿教师的责任义务，保障幼儿教师的权利，我国的学前教育才能得到长足有效的发展，作为孩子的父母才能放心把自己的孩子交给幼儿园，才能安心工作与学习，才能开心拥有美满幸福的生活！

参考文献：

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