人民政府的良心与法治政府的道德

倪怀敏　姚建宗

〔摘要〕多种理论和逻辑在支撑着这样的一个基本认识：“人民”政府应该是有“良心”的政府，“法治”政府应该是有“道德”的政府。“人民”政府的“良心”主要体现在它应该是“有耻有格”的政府、“服务”的政府、“公益”而没有“私利”的政府、“讲理”的政府、“光明”的政府、“有责”的政府和“感恩”的政府。“法治”政府的“道德”主要体现在它应该是遵守法律的政府、尊重权利的政府、维护人的尊严的政府、正视人性的政府、理性民主的政府、谦抑克己的政府和宽容忍让的政府。中国社会有必要从建设和培育党政官员的私人道德与良心、公共道德与良心、职业道德与良心，以及强化和培育党政官员的常人关怀与平民情感等方面来建设和培育“人民”政府的“良心”和“法治”政府的“道德”。

〔关键词〕人民政府；法治政府；政府官员；良心；道德

〔中图分类号〕DF092〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）02-0060-07

〔基金项目〕吉林大学“211工程”国家重点学科建设项目“中国特色社会主义民主法治理论与实践”；吉林大学“985工程”建设项目“当代中国法治”；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会主义法学理论体系研究”（10JZD0029）

〔作者简介〕倪怀敏，成都大学政治学院副教授，四川成都610000；

姚建宗，吉林大学法学院、理论法学研究中心教授，博士生导师，吉林长春130012。引言

中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这表明，作为执政党的中国共产党以法治来整合论证和强化自身的执政合法性。而实际上，从20多年前的党的十四大到如今，中国共产党在执政的基本思路、主旨思想阐释、核心理论展开、实践架构设计等方面，都非常明确、显见而清晰地勾画出了将法治作为执政的政治智慧的理论表达与实践表达。在这个意义上，我们甚至可以说，《决定》显示了作为执政党的中国共产党对人类法治文明认知与理解的思想高度与理论深度，是中国共产党自改革开放以来始终坚持认真思考和严肃对待自身执政合法性问题的一种思想归纳与理论总结。

在这样的历史与现实背景下，我们认为，中国特色社会主义法治政府建设乃是中国特色社会主义法治建设的核心与关键，而且，法治政府建设在彰显其“法治”特征的同时还必须真切地体现其“人民”的本质，进而在以体现“人民”与“法治”共性的公共道德的思想与观念基础方面强化政府的“道德”与“良心”建设。毫无疑义，中国共产党领导的“人民”政府应该有其良心，作为我国为全面推进社会主义事业发展而正在着力建设的“法治”政府也应该有其道德。这一点，理应成为中国特色社会主义法治政府建设的公共理性认知与公共道德共识。

一、政府为什么必须讲良心和道德

在现代社会，政府和人民的关系得到了更多的、基本的社会政治理论的支撑。

1.人民是政府的基础。也可以说，“人民”才是“实体”，而“政府”只是“虚体”。从本质上来说，“政府”虽然在现实中无时无刻不体现出由具体的机构、组织、官员以及抽象的规范和制度等所组成的社会实体，但事实上，任何“政府”之类的社会实体，都始终离不开基本的构成元素——“人”或者“人民”。在这里，“人”或者“人民”是实实在在的实体，而“政府”不过是一种虚拟的存在形式而已。因此，任何政府都在事实上和逻辑上，对于人或者人民都负有责任和义务，这种责任和义务就是所谓的政府的良心。

2.社会契约与人民主权原理。正是基于人民与政府的关系，在现代社会，无论是政治思想活动还是社会政治实践，都毫无例外地认可了人民主权原则。也就是说，在任何社会，一个社会的任何政治实体，包括国家或者政府在内，实际上都是因为“人”或者“人民”而产生和存在的。著名的政治思想家卢梭用一个非常具有震撼力和说服力的思想命题阐释了这一贯穿于社会历史、现实与未来的社会生活公理，即“社会契约”论。他指出，政府之所以存在，不在于政府本身，而恰恰在于“人”或者“人民”，是人或者人民为了解决他们自身的共同问题，为了寻求自身利益的最大化和长久化而共同让出自己本来所拥有的一部分重要的权力与权利，这些权力和权利就组成了政府或者国家所拥有的现实的权力。

3.人权保障原则。正因为人或者人民的存在乃是任何政府——尤其是民主政府——存在和持续存在的基础和前提，政府存在的全部目的也只是为了人或者人民的根本利益，而这在现代社会已经成为了一个社会公理与常识性的观念。这样一个公理和常识在人民和政府的关系的法律表征方面体现为人权保障原则，在法律规范上体现为政府对于公民权利保障的绝对义务：一方面，政府对于公民权利负有不克减、不侵害的消极性的绝对义务；另一方面，政府对于公民权利负有主动行动、大力促进的积极性的绝对义务。这是政府的基本道德和良心的重要内容，当然也是政府的政治责任和法律责任的重要内容。

4.人民与政府的共同利益保障。历史事实和政府存在及其构成的内在逻辑都一再昭示，人或者人民在任何时候都是自然地历史延续的，而政府在任何时候都只能是具体的和人造的社会物——它可以得到时间长度不一的延续，也可以在无法达到延续的基本条件的情况下发生更替。因此，政府必须具有道德良心，并不仅仅只是为着人民而考量的，也是政府维持自身稳定存在的真实需要。在这个意义上，政府之所以必须讲道德、讲良心，就是为了从根本上保障人民和政府的共同利益，就是为了维护政府长期的稳定，保障社会和谐地可持续发展。

5.党政官员与政府道德良心的责任连带。政府作为一个社会性的人造物，是由各种组织和机构所构成的网络系统，而使这样的网络系统保持实际运行状态，具有生命体一样的活力、成为社会中活动着的社会主体的，恰恰是政府的各级官员。所以，政府的道德和良心，也可以说在实质上就是由政府各级官员的道德和良心来构筑、表征和体现的。政府各级官员作为政府一切活动的实际承担者与实行者，在履行社会政治角色义务的时候，其言行举止所展现出来的道德与良心，是与政府的道德和良心直接地联结在一起的，政府官员和政府实实在在地体现为一种荣辱与共的关系。政府官员和政府在道德与良心上、在事实上和逻辑上、在理论上和人民的认同判断上，都始终是处于一种责任连带状态。

二、“人民”政府应该有的起码“良心”

中国共产党建立的中华人民共和国不仅将“人民”直接纳入国家名称之中以彰显其重要性，而且毛泽东也以一句极其精炼而有力的“全心全意为人民服务”的名言表达了中国共产党的政治理念以及政治与社会理想。在我们这样一个“人民”居于至上地位的国家里，政府当然也应该基于与“人民”的关系而具有最起码的良心。一个有良心的政府才是或者才应该是真正可以被称为“人民”政府。一个人民的政府具有的良心所彰显的乃是如下的政府伦理形象：

1.“人民”政府应该是“有耻有格”的政府。“有耻有格”所表达的是既要有荣誉感也要有耻辱感，政府也要有自己的人格意识或者品格意识。政府对待人民从基本态度到具体行为，都应该自始至终抱持一种利益攸关、荣辱与共的立场，而不能把人民作为自己的对立面来看待。政府处处与人民争夺好处和利益、处处掣肘人民，而一旦政府做出了有损人民——不论是个体性的还是整体性——的利益的不当行为本来应该承担相应责任的时候，不仅逃避和推卸责任，反而指责人民、并利用掌握的公共权力资源颠倒黑白、混淆视听，拒不承认错误，拒不承担责任，甚至直接对相关当事人进行威逼利诱、直至——恰如很多地方政府在强制拆迁中所使用的非法手段一样。这些无耻和无格的行为绝不是“人民”政府的形象。总之，人民的政府在道德和伦理上的戒律应该是，它应该是一个有耻辱感和尊严感的政府，也应该是一个有品格的政府。

2.“人民”政府应该是“服务”的政府。古代社会，国家和政府一般不做区分，政府的功能是为了维持对社会的全面控制而进行“统治”，这一点在中国尤其如此。到了近代以后，随着政府与公民关系的一种崭新认识特别是社会契约论的兴盛，人们对政府职能或者功能的认识发生了变化，政府的功能被更多地寄望于对社会各种事务实行“管理”。但是“管理”也是自上而下的单纯的公权力的支配与运用，是政府单方面意志与意识的体现，依然没有体现出社会契约论的那种政府与公民双边的沟通与良性互动。所以，现代社会尤其是20世纪中叶之后，国际社会普遍把政府的职能或者功能定位为“治理”，也就是政府与公民双边沟通理解基础上的良性互动关系，实现的是社会秩序与公共事务方面的政府与公民双边、上下的意志与意识的一致与和谐协调。这样一个政府对社会所负责任的落实方式的变化过程，被学者们称为“治道变革”，近年来，联合国更是在全球大力推动以社会美好价值导向的“善治”。

所谓的“治道变革”，其基本的变革方式实际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会“统治”，到国家从公共利益出发的对于社会公共事务的“管理”，再到广大民众的根本利益为指向的、在自治基础上的以民众为主体的社会“治理”，再到体现社会整体的以人的独立自主为最大价值取向的、以法律为核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说，依法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者社会中通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛“善治”的过程和努力。从“统治”到“管理”到“治理”再到“善治”，同样也是中国共产党政治经验的总结，更是中国共产党领导中国人民进行社会主义现代化建设事业政治智慧的体现。而“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（方式、手段、程序）的法治化。从“善治”理念要求来看，它非常明显地要求政府在认识上和日常事务的展开中，始终要体现出“服务”的性质来，为公民、为社会服务，“人民”的政府应该是一个服务的政府，而且要“全心”而“全意”地为人民服务，既不能虚情假意地“服务”也不能半心半意地“服务”，政府中的官员是人民的“仆人”（即“公仆”）而不是“老爷”。人民的政府在道德和伦理上的戒律应该是为民服务的政府。

3.“人民”政府应该是“公益”的政府。政府在根本上是人民自己为着属于每一个人的共同的根本利益而创造的社会结构，政府理所当然地必须保护每一个人的与公益不相矛盾和冲突的私利，更是理所当然地必须保护所有人的共同的公益，而政府唯独没有、也绝对不应该有属于“政府”自身的、满足政府纯粹自我需要的私利。人民的政府更是如此。以“政府”的名义寻求和保有“利益”的活动以及这种“利益”本身，一方面必须在公民认可的民主程序与法治框架之中来议决和执行，另一方面还必须是为了全体公民的根本利益并由之来证明自身及其过程的合法性与正当性。换一个角度来说，人民的政府就是人民组建来从事人民的共同的公益获取与保有和增值的代理机构，如果说它有什么私利的话，那也只是用自己的勤勉和辛劳服务换取人民对其存在的认可和支持。总之，“人民”的政府应该充分意识到，自己在伦理和道德上必须具有一个自我克制和自我约束的道德戒律，那就是它不能有专属于自身的纯粹的私利，它应该是只关注并大力维护全体公民的共同公益的政府。

4.“人民”政府应该是“讲理”的政府。人民的政府既然是人民公益的代理人和代言人，逻辑上就必然包含着人民的政府必须谦卑而恭敬地倾听作为主人和委托人的人民的意见和建议，时时刻刻明了人民之所思所想。人民的愿望，人民的政府必须竭尽所能地去实现和完成；人民的冤屈，人民的政府必须殚精竭虑地为其沉冤昭雪；人民的政府在这样的事情上绝对不能袖手旁观、坐视不管。“人民”的政府在道德上和伦理上的戒律就是，它应该是“讲理”的政府。“讲理”就是政府必须以理服人而不是仅仅依靠强力暴力使人臣服；同时，“讲理”也意味着政府必须允许公民说话，而且是说真话说实话，凡有冤屈哀怨、是非曲直之议者，政府必须能够创设一切条件和机会允许人民毫无顾忌地表达。

5.“人民”政府应该是“光明”的政府。政府存在的理由和运作逻辑，表明了尽管其实际事务极其复杂和繁琐但目的却非常单一，就是一切为了人民的利益，除此之外它没有任何私利和自身独立的需求。正因为“心底无私天地宽”，政府才有胆量把自身的行为置于人民的审视和监督之下；正因为是人民的代理人，政府才应该时刻联系人民并与人民做充分的沟通；正因为政府因应人民的根本利益需求而存在，政府的前途和命运全部都仰仗于人民的选择和决定，这在现代民主、法治社会中可以说是一个最为基本的社会公理和文明公理。因此，“人民”的政府在道德和伦理上的戒律就是，“光明磊落”的政府，理当是把自己的一切都坦然地置于人民的阳光之下。

6.“人民”政府应该是“有责”的政府。作为人民根本的共同利益的代理人和保护者，政府的言行毫无例外地以人民的利益指向为考量方向，受人所托忠人之事乃天经地义的处世准则，政府言行举止失当、甚至损害人民的利益，那自然就应该承担相应的责任。政府对人民所承担的责任，在现代社会，既表现为政治责任——人民用选票（在近代社会之前则用暴力）表达自己对代理人的选择（满意或者不满意），又表现为法律责任——政府的具体官员必须在法律法规的明确规定中承担具体而明确的法律上的不利后果；既表现为道德责任——政府及其官员受到良心上的责难和谴责，又表现为社会责任——全社会因对政府的不信任而在内心对抗政府并和政府离心离德。在担责方面，最好的方式是政府主动在纠错的基础上自我担当责任，给人民以一个合理合法的行动交代；其次是人民通过法律途径主动地追究政府及官员的法律责任。“人民”的政府，在道德和伦理上的戒律就是“有责”的政府，不仅主动地担当为人民的根本的共同利益服务的责任，而且主动地担当因损害人民的利益而应该承担的责任。

7.“人民”政府应该是“感恩”的政府。人民是政府的缔造者，是人民给予政府以存在和维持存在的充分理由，政府老老实实担当自己的公仆角色，认认真真做好自己作为公仆的责任，就是对人民的感恩和报答。但倘若政府将自身视为一个独立的与人民同等之主体因而寻求自身的私利，抑或政府为着某些私人的利益而置整个社会的共同利益于不顾，那政府就蜕变为私利的工具，成为“私仆”甚至“恶仆”了。作为“人民”的政府，在道德和伦理上的戒律就是，知恩图报，对人民始终“感恩”并以行动报恩。

三、“法治”政府必须有的最低限度的“道德”

我国早已经把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为我们的治国方略，而依法行政、建设法治政府成为法治国家建设的核心与重点，为此，中共中央和国务院多次下发文件，对于依法行政、建设法治政府的重要意义、核心内容、基本方式、实践策略等做了充分的阐释。但是，在法治政府建设的理论与实践中，对于法治政府的道德素养或者伦理品格却认识不够，强调不多，甚至还有一些错误的认识和理解，以为法治或者法治政府建设与道德和伦理建设没有必然的联系，甚至法治或者法治政府就是要求政府用一体遵循的法律规范这种非人格化的权威来实行社会的治理，而法律本身就是要远离道德诉求和伦理约束。这种认识是很不全面的，也是一种思想偏见。事实上，法律本身必须高度顺应一个社会最基本的道德要求和伦理法则，法治也由此不能不具有自身的道德与伦理诉求，体现在法治政府建设上就是，法治政府必然具有自身独特的道德与伦理属性和基本要求。法治政府的道德品质与人民政府的良心属于同一层面而不同维度的问题，它们的内在逻辑是相通的，在政治和社会层面都是以人民主权、社会契约等理论为基本的社会公理认知。这里，笔者把法治政府所必须具有的最低限度的道德要求大体上概括为如下几个方面的内容：

1.“法治”政府应该是遵守法律的政府。在理论上，法治状态下的法律是反映全体社会成员的共同利益诉求、维护社会根本利益的权威规范。在实践中，法治状态下的法律是多重社会主体在各自重大的共同利益的相互博弈和妥协的基础上获得的基本规范与利益协调机制。任何社会主体的片面的利益诉求与极端要求都不应该被纳入法律规范之中。因此，“法治”政府的基本道德要求本能地就应该包含着遵守法律，遵守法律表现为一是对法律的服从，一是对法律的尊重。不遵守法律的政府不是法治政府。

2.“法治”政府应该是尊重权利的政府。法治的基本主旨一为限权，特别是限制和约束政府手中掌握的公共权力及其运行；二为维权，维护社会成员特别是公民合法的权利和利益。二者比较，维权是第一位的、也就是原生性的，而限权是第二位的也就是派生性的、以实现维权目的为己任的。因此，“法治”政府的基本道德要求应该包含着尊重社会主体特别是公民个人的权利。在新的时期，作为执政党的中国共产党提出了“以人为本”的主张，强调要高度关注“民生问题”。我国社会实践中“以人为本”的法律逻辑展开的重点，是在行政执法领域始终坚持和落实公民法律权利的平等保障与救济。以人为本就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民具体权利的法律保障入手展开，对于公民合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚至其他特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。

3.“法治”政府应该是维护人的尊严的政府。在法治社会中，社会政治领域的观念与制度都通行民主原则，政府由人民通过法律程序组建和更换，政府对人民的利益尤其是人民的根本的共同利益负责。政府在伦理上对于人民负载了一种道德责任，这就是要尊重人民，特别是要以维护其治理之下的每一个人的尊严和人格为己任。在法律逻辑上，“以人为本”也必然而且必须体现在法律真正确认所有人在法律上的“尊严”，也就是所有人的“人格”上的平等与尊严。我们强调“以人为本”就是既要使所有的人在社会生活意义上不仅满足于物质需求与精神需求，又要使所有的人具有人格的绝对平等。在法治政府之下，政府对于人民物质性合法权益的保障和精神性合法权益的保障，都是政府的责任与职责，绝对不是政府对于公民诉求的怜悯、同情与施舍性的回应。总之，“法治”政府的基本道德要求是，应该是自觉而坚决地维护人的尊严的政府。

4.“法治”政府应该是正视人性的政府。人性问题历来都是人们谈论最多而又莫衷一是的问题，古今中外的思想家、政治家等都始终在思考这个问题。中国古代的主流思想认为，有的人天生就是善的而有的人天生就是恶的，因此主张在社会中不仅观念上而且制度上都要除恶扬善，以善者的榜样力量来引导整个社会中的人积极向善，这样的人性论思想对中国现代社会依然存在重大影响。而西方社会的主流学说基本上是以上帝为参照而毫无例外地认为人性之恶存在于每一个人之中，也就是人性之恶是平等的，同时也承认有限的人性之善，所以主张在观念上和制度上抑恶扬善。现代民主、法治观念和制度，就是在这样的人性善恶平等且恶更居支配地位的意识基础上达致的。在这样的认识前提下，政府本身也改变不了人性的恶，它自身就是一个不得不有的、必要的恶。因此，英国思想家休谟才非常肯定而明确地说：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个公民都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”“必须把每一个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。”〔1〕因此，政府对于人性的认识的核心，在于对自身的基于一般人的人性所必然存有的恶的认识与警惕，政府正视人性，首要的就是对自我的人性之恶的警醒，其次才是对一般公民的人性复杂性的认知。我国社会现实存在的问题恰恰在于，各级政府及其官员都认为自己是道德的完人，根本没有人性的恶，有的只是人性中的善；而一般公民呢，人性中的恶最多，恶人最多，小人最多。所以，政府对待公民，多以怀疑否定为首要立场。这是与法治理想完全对立的错误认识。“法治”政府的基本道德要求是正视人性的政府。正视人性，就是要把人性之恶的主导方置于自身，看到并警惕政府之恶；就是要把人性之善的主导方置于公民一方，同时抑制公民的人性之恶，但主要是对公民人性中的善要大力弘扬。

5.“法治”政府应该是理性民主的政府。法治的根本目的就是要通过既定的法律规则消除在社会生活与政治活动中的专断独裁与恣意擅断，从而使政治与社会生活在法律的观照之下获得明确的可预见性，建立和维持良好的社会、政治与经济秩序。一个法治的政府，首先不能任凭一时的激情率性而为，更是不能滥用自己手中的公共权力；其次，不能因为政府主要领导一时的喜怒哀乐而恣意行为；再次，不能只听歌功颂德的溢美之词而不听逆耳忠言。总之一句话，“法治”政府的基本道德要求应该是，首先是“理性”的政府，也就是冷静、客观、绝对不凭激情和一时的情绪来左右自己的判断和决策，从而力求中立、公正而客观；其次是“民主”的政府，也就是广泛地收集和听取公众的意见，客观而全面地评估各方面的意见，从而冷静地做出判断，绝对不偏听偏信，独断专横地恣意行政。一时兴起便来行令、不听任何不同意见而一意孤行独断的政府，不是法治政府而是专制政府。

6.“法治”政府应该是谦抑克己的政府。法治政府的两个核心主题一是维权、二是限权，而限权恰恰是为了维权，从政治权力的运作来看，限权也就是要限制公共权力的实质内容与运行程序，使之不能恣意妄为随意而行。在法治状态下，政府自我意识的核心在于首先明确自身权力有限性的基本认知并依据这样的认知在行为上自我设限，同时遵守既定的法律限制，从而使公共权力的运作在充满理性的客观状态下进行；也就是要坚决克服让手中所掌握的公共权力不受限制地无限扩张的欲望，始终保持谦卑抑让，以对权利的真诚敬畏而让手中的权力自我克制。总之，“法治”政府的基本道德要求就是谦抑克己。

7.“法治”政府应该是宽容忍让的政府。法治之异于专制之处，在于专制一般是在极端的或者情绪激昂的情况下运作的，而法治则是在相对平静温和甚至冷静的情况下依靠规则治理的。法治的施行与民主并行，必定是多方面吸纳各种意见和建议，综合考量而酌定实践措施。特别是对于民众的不满——哪怕是偏见的不满或者毫无道理的纠缠——必须耐心而认真地听取，并在政府的相关信息已经充分对公众开放与公布的前提下，以同情理解之心和感同身受之情，宽容地理解、克制地忍让公众的不满甚至过激言行，在彼此沟通和对话的基础上协商解决分歧与矛盾。这在当前的社会背景之下，尤其显得特别重要。不管政府有理无理、也不管具体的一些公众的行为有理无理或者具体情形如何，为了维护所谓的政府的权威与名声，动辄强硬回应公众的诉求，这是专制政府的常态行为而与法治政府毫无关涉。“法治”政府的基本道德要求应该是，与人民能够直接沟通从而能够充分理解和尊重公民的诉愿与不满，对其宽容忍让的政府。

四、我国的法治政府建设与政府“道德”和“良心”培育

一般来说，良心乃是人的基本的内在品性与人格要素，它既是人与其生活世界联系的中介又构成人的生活世界的内容。离开了良心便无所谓人的生活，也无所谓人类社会及其历史。正如亚当·斯密所说的：“虽然在一些特殊的场合，良心的赞同肯定不能使软弱的人感到满足，虽然那个与心真正同在的设想的公正的旁观者的表示并非总能单独地支撑其信心，但是，在所有的场合，良心的影响和权威都是非常大的；只有在请教内心这个法官后，我们才能真正看清与己有关的事情，才能对自己的利益和他人的利益作出合宜的比较。”〔2〕所以，“没有什么比人说‘我将依我的良心行事更值得夸耀了。有史以来，人们始终以正义、爱和真正的原则，反对迫使他们放弃所知与所信的各种压力。先知们就是依良心而行事的，当他们的国家腐败和不讲正义时，他们就会谴责自己的国家，并预言它的没落。苏格拉底宁死也不愿使真理遭到损害，并据此而违背良心的行事。如果没有良心的存在，人类早就陷入危险的旅程了。”〔3〕

作为一个社会人造物，政府乃是一个以公共权力及其运作为核心而建构起来的各种社会关系的网络，其道德品性与拟制人格状况并非“政府”这个抽象名称天然地就具有，而是由政府的官员所具有并真实地体现出来的包含着个人性的私人道德与良心、社会性的公共道德与良心、政治性的职业道德与良心在内的伦理道德状况来映射和呈现的。因此，在我国大力推进依法行政、建设法治政府的过程中，一个根本性的、也绝对不可缺少的基础问题恰恰是政府的“道德”与“良心”的培育。培育政府的“道德”与“良心”，也就是要在依法行政、建设法治政府的实践过程中，致力于建设和培育政府官员的“道德”与“良心”。这样的重要工作不能不考虑如下方面的内容：

1.建设和培育政府官员的私人道德与良心。客观地说，作为执政党的中国共产党是非常重视对各级官员的道德和良心培育的，长期以来，在选拔和任用各级干部的时候，无论是在传统上还是在现实中，无论是在观念上还是在正式的制度上，都强调备选备用干部的基本标准是“德才兼备”，强调其伦理道德上的完美与“善”。在个人道德和良心方面，党和政府都特别强调了干部的道德理想状态与境界，而最大的失误恰恰在于非常严重地忽视了对于“个人”如何成为一个真正的“人”的教育。事实上，任何人只有在成为“合格”的“人”的基础上才有可能成为“合格”的“公民”，在“合格”的“公民”的基础上才有可能成为“好”的或者“优秀”的“公民”。而教育、鼓励一个人成为“合格”的“人”，就是要用一个真正的“人”的标准——这实际上是一个最低标准——来要求我们每一个人在社会化的过程中学会做“人”。其基本要求或者标准就是，要逐步学会、并在实践中履行作为真正的“人”所必须承担的各种角色“责任”与“义务”。所以，社会“责任”意识与“义务”观念的灌输与培育，应当是建设和培育包括党政官员在内的我国公民的私人道德与良心的基础、起点与主要内容。建设和培育党政官员的私人道德与良心，重在引导党政官员自我修身与克己。

2.建设和培育政府官员的公共道德与良心。诺伊曼认为，“良心代表了集体的标准，并随着标准内容和要求的变化而变化”，一个人，“如果他与社会中主要的、构成‘文化超我的价值准则相一致，人们就说他‘有良心。另一方面，如果与这个准则不一致，他就会蒙受‘没良心的耻辱。”〔4〕所以，“个人的良心与社会良心不是相互独立的东西，而是一件事物的两个方面，即道德生活”，因为“个人良心上的每一个判断都是社会性的，涉及对各种社会影响的综合。而各种社会良心又是个人良心的集合观”。〔5〕对于一般公民而言，其公共道德和良心表现为对于社会公共利益和相关事务的热情关注和积极参与，积极承担并履行相应的公共责任和义务；对于政府官员而言，理所当然地应该把一般公民的公共道德和良心的要求作为基础，但在公共责任和社会义务的承担与履行上要求更加严格，因为政府官员的身份使公众对其附加了非同于一般公民的公共期待。建设和培育政府官员的公共道德与良心，就是要政府官员以更加积极、更加主动的态度关注和参与社会公共事务的处理。建设和培育政府官员的公共道德与良心，重在引导党政官员对于社会、对于公众自觉的义务履行和责任担当。

3.建设和培育政府官员的职业道德与良心。长期以来，我们基本上都是将普通公民的伦理与道德标准视为我国社会的全部伦理与道德标准，并以此标准来衡量我国社会各个具体职业群体或者行业的伦理与道德状况。我国在选拔任用各级干部时，也都遵循了这样的思维理路。在现代社会尤其是在致力于建设法治政府的中国社会，各级官员的职业道德和良心的核心层面就在于，要自觉地、模范地遵守既定的法律法规，政府及其官员不守法甚至践踏法律不仅是对公众的失信更是一种严重的失德。在处理日常行政事务的过程中，政府官员必须把是非曲直与合法与否的判断放在首位，在此前提下才能考虑利益的平衡与行政的便利。当然，政府官员的日常工作就是行政事务的处置，以文明的、有法律与政策水平的、有尊严和教养的方式来从事行政活动与行为，也应该是其职业道德与良心培育的重要内容。就政府官员而言，职业道德与良心可以说是公共道德与良心在具体政治性角色方面的体现。建设和培育政府官员的职业道德与良心，就是要政府官员在自己的职位所负载的责任和义务方面自觉地承担责任和义务，自觉地履行责任和义务，不推卸责任和义务，也不转嫁责任和义务。

4.强化和培育政府官员的常人关怀与平民情感。在我国组成政府并推动政府日常运作的政府官员，至少在形式上也是由人民依照法定程序选举而获得这样的身份、拥有这样的政治职位、承担这样的职责的，选择的形式和选举的结果也都暗含着人民对于政府官员具有终极制约和控制之力的意思，因此，在逻辑上，政府官员不能或者不应该悖逆人民的意志和根本利益，更不能不顾及人民的喜怒哀乐与七情六欲之需。中国古代官吏尚有“当官不为民做主不如回家卖红薯”的平民关怀，现代社会的政府官员，理应以公众的日常生活之紧要关切和感情寄予之所，为职责履行的重要甚至唯一的关切之所。这是我国政府官员强化和培育自身的道德感与良心的重要内容，也是我国政府官员真正体现在道德与良心上对于公众的公共责任和义务、职业责任和义务的全面担当，这也是充分体现政府的“人民”属性和官员的“公仆”属性的有力证明，同样也是展现我国所着力建设的“法治”政府及其官员的“法律”德行与品格应有的精神风貌。

总之，在现代世界，民主、法治不仅早已经成为全球最为基本的文化公理与制度公设，而且也已经成为我国社会主义法治国家建设的基本价值理念和制度蓝图。制度的进步必须在思想和观念相应进步的支撑之下才有可能获得实际的社会效果，从而推动社会的全面有序而良性的发展。无疑，依法行政、建设法治政府是我们的现实目标。但我们所建设的法治政府绝对不是那种忽视人性需求而只是展现冷冰冰的理性的政府，而恰恰是一个有良心的政府，一个顺应天理的政府，一个能够在任何时候面对社会公众的各种诉求而坦然地拷问自己良心与天理的政府。一句话，我们所建设的法治政府应该是一个有道德有良心的政府。

〔参考文献〕

〔1〕〔英〕休谟.休谟政治论文选〔M〕.商务印书馆，1993.27.

〔2〕〔英〕亚当·斯密.道德情操论〔M〕.商务印书馆，1998.163.

〔3〕〔美〕埃·弗洛姆.为自己的人〔M〕.生活·读书·新知三联书店，1988.138.

〔4〕〔德〕埃利希·诺伊曼.深度心理学与新道德〔M〕.东方出版社，1998.13.

〔5〕〔美〕查尔斯·霍顿·库利.人类本性与社会秩序〔M〕.华夏出版社，1999.267.（责任编辑：何进平）