高校行政化的制度根源与“去行政化”

摘要：高校行政化的本质是高校被纳入政府体系之中，在与政府系统交互过程中日益趋同化，最终成为与政府同形同构的社会组织的现象。高校行政化的产生源于高校组织的制度化，宏观上制度环境合法性的压力、中观上组织场域中组织基于功利激励的理性选择和微观上共享观念对高校组织的形塑，这三方面共同促成了高校与政府的组织趋同。在与政府组织趋同过程中，高校过于注重合法性机制，忽略了效率机制，从而导致一系列问题的产生。因此，要推动高校的良性发展，使高校组织在合法性和效率之间达成平衡，必须采取一系列措施推动高校的“去行政化”：转变政府职能，变革制度环境；实现校长民主遴选和专业化；取消高校行政级别；重构高校共享观念。

关键词：制度化；组织趋同；“去行政化”；高校管理

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0087-05

近年来，我国高校过度行政化倾向越来越遭到社会各界的诟病。“钱学森之问”①的提出和热议，对我国始终无人获得自然科学诺贝尔奖的质疑，关于我国虽然成为博士生产大国和学术论文生产大国而学术原创能力仍十分欠缺等现象的讨论，最后都指向了我国高校过度行政化这一问题。南方科技大学校长朱清时指出：“现在的大学与政府管理模式一样，一切运作都以行政权力为主导，限制了学术生产力，对学校科研和教学质量造成损害，行政化是高校没有活力的症结之一。”②《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将民间对高校“去行政化”的诉求上升为国家政策，这将成为未来若干年内高等教育改革的一项重要工作。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。但是，在具体改革推进中，应该如何去做才能真正实现高校的“去行政化”，恢复高校的活力与创新性，现在仍是众说纷纭，莫衷一是。有人担心在泛行政化的中国社会，一旦高校“去行政化”，没有行政级别，会丧失许多优势和资源。如中山大学黄达人校长认为，在现阶段社会上各行各业都存在行政级别的大环境下，如果只是简单取消大学的行政级别，不仅不会强化教育特别是高等教育的地位，反而可能会起到弱化的作用。③还有人认为高校的行政化是由于社会的行政化所导致的，如果整个社会的行政化不除，则高校的“去行政化”也无法实现。这就是由人民大学校长纪宝成提出的“纪宝成难题”④。在这些疑问的困扰下，高校到底该不该“去行政化”？应该怎样真正实现“去行政化”？要解答这些问题，必须在真正认识和把握到底什么是高校行政化、为什么会出现高校行政化现象的基础上才能够进行。基于此，本文尝试从组织社会学新制度主义理论的视角来分析高校行政化的本质、成因，并在此基础上探讨高校“去行政化”的组织可能性和高校“去行政化”的路径，以期对我国高校的“去行政化”改革提供一些有益的参考。

一、高校行政化的本质

要了解什么是高校行政化的本质，首先要对什么是高校行政化有一个透彻的认识。目前，学界关于高校行政化的定义很多，对其基本内涵大致有一个共识，即高校行政化是指高校在一定程度上被置于政府体系之内的现象⑤。高校行政化包括外部行政化和内部行政化两个方面：外部行政化是指高校与政府之间的关系，具体表现为教育行政主管部门对高校的具体事务插手过多，大学被赋予行政级别，成为政府的一个附属机构；内部行政化是指高校内部行政权力独大，高校行政机构对上与上级政府行政机构衔接同构同形，对下则主导高校内部的一切，权力集中，教授和其他职工被边缘化，各种资源向机关和行政集中。⑥可以看出，高校行政化使得本应是一个独立自主且具有自身特殊性的高校处于政府行政权力链条的末端，成为政府行政机构序列的一部分，使高校的组织建构和运行特征集中在管理和强制服从两个方面。⑦政府在对高校的管理过程中，不仅全面垄断了高校的所有资源，还从组织结构、权力运作等方面使高校与政府同形同构，造成高校之间的同质化。从高校内部管理来看，行政化使高校自然而然地把自己作为“准政府机构”来运作，学术权力的行政化与教职工职位包括学术职位的“官员化”成为高校内部运作的主要特征。⑧高校内部管理机构是对口教育行政机构部门设置的，高校内部的各级领导和管理人员的任命是按照党政干部的任用条例和程序进行的，高校由内而外真正成为政府机构的一个组成部分。

通过以上分析可以看出，高校行政化就是把高校纳入政府权力的控制之下，政府在资源配置、制度供给、组织结构等方面全面主导高校的运作，在这个过程中高校也逐步成为政府机构的一部分，产生与政府相同的组织结构、运作方式和制度体制。因此，高校行政化的本质就是高校被纳入政府体系之中，在与政府系统交互的过程之中日益趋同化，最终成为与政府同形同构的社会组织。

二、高校行政化的制度根源分析

高校与政府的组织趋同具有深刻的制度根源，这可以从组织社会学新制度主义理论得到解释。兴起于20世纪80年代的组织社会学新制度主义理论主要关注现代社会中组织的趋同现象。新制度主义理论认为，组织是制度环境中的组织，是被制度化的组织，组织的制度化过程即组织或个人不断接受和采纳外界公认或赞许的形式、做法或“社会事实”的过程。⑨制度化的组织是由其所处环境中的现象建构的，它倾向于与这些现象同形，这种同形是出于正式组织在技术和交换上的相互依赖，而使其与所处环境日益协调和一致。⑩组织结构的制度同形不仅创造了组织生存的环境，也促进了组织的成功。由此，作为社会组织的高校为获得制度环境的认同和资源的支持而与作为社会主导的政府趋同，也就可以理解了。那么，制度环境如何对高校施加影响、高校组织如何制度化并实现与政府的趋同从而变得“行政化”，这些问题可以从宏观、中观、微观三个层面具体分析。

1.合法性机制的理性神话：高校行政化的宏观分析

所谓合法性机制，是指诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。高校与政府的组织趋同，就是在我国目前社会制度环境中，高校为了获得社会（政府）的承认而采取的一种必然的行为。制度环境的一个重要内容就是社会约定俗成的观念和文化，这些观念文化深深植根于社会理性化的正式结构要素之中，反映了对社会实在的一种共同理解，迈耶将其称为理性神话。组织的合法性，包括高校的合法性，就是建立在这种理性神话之上的，只有这样，组织才能被社会认可，也才能存在和发展。中国几千年的封建专制集权体制对中国社会的发展影响是巨大和深远的。在这样的社会环境中，泛行政化是其典型特点，高校只有与政府在组织结构和制度运作上保持一致，才能获得社会的普遍认可。如人们对一所高校的一般反应是，它是不是教育部所属的高校？是“985工程”重点建设高校还是“211工程”重点大学？是副部级重点高校，还是省厅级的普通省属院校？而关于一所高校内部的结构组成，人们马上想到的是一个科层制的结构——校长、教务主任、学院、系科等。这说明，高校的行政级别和科层制度已经成为思考和评判高校的一个基本内容，成为迈耶所说的理性神话。高校只有在这个理性神话中寻求自己合法性的基础，才能生存和发展。这也成为在讨论高校“去行政化”问题时很多校长不同意取消大学行政级别的一个重要原因。正如人大原校长纪宝成所说：“当一个社会以行政级别来衡量所有人的社会地位时，取消高校的行政级别，就是贬低教育，现在我可以找北京市长、副市长，取消行政级别后我可能就找不到他们了。”高校一旦“去行政化”，没有行政级别，它的“合法性”也就随之消失，从而失去其应有的地位和认可度。

2.功利激励导向下的驱动机制：高校行政化的中观分析

如前所述，制度环境对高校行政化产生重要的影响。那么，宏观制度环境是如何对高校行政化的产生发生影响的？这需要从中观的组织视角来厘清制度环境与组织之间的互动关系。制度环境对人们思维方式和行为的影响不是自然发生的，而是通过激励机制来进行的。因此，制度具有激励作用，可以通过影响资源分配和物质利益来鼓励人们采纳那些社会认可的做法。这种激励机制就是组织趋同产生的动力机制。这种激励机制的具体运作，如迪马吉奥和鲍威尔所说，是通过组织场域来进行的。所谓组织场域就是那些由组织建构的、在总体上获得认可的一种制度生活领域，是一系列相关的组织所组成的一个场域。在组织场域中，有两个因素决定着组织趋同的发生和程度，即组织间的依赖关系和组织目标的清晰程度。迪马吉奥和鲍威尔指出：组织间的依赖程度越高，则两个组织之间的类似程度就越高；组织的目标越是模糊不清，就越能导致组织间的趋同。

高校行政化也是如此。高校对政府的较高的依赖程度和模糊的组织目标导致其与政府的组织趋同。一方面，高校与政府的关系密不可分，依赖程度很高。高校就是在政府或政府教育行政部门的直接领导下运作和发展的，其教育资金、招生名额、学生毕业文凭甚至教师任免、系科设置等都需要教育行政部门的许可和授权。由于不同组织之间的结构越相似，组织间的资源交换就越容易，组织间也就越容易对话和交流，因此高校在这种物质利益的激励下必然倾向于与政府高度同形，以获得更大的发展。另一方面，高校的组织目标比较模糊。这种模糊主要体现在考评上。高校的目标是培养人才、科研和服务社会，这三个看似清晰的目标在考评上十分困难。在培养人才方面，其考评标准是看就业率还是看考上研究生或者博士的数量？在科研方面，其衡量标准是发表论文、出版专著的数量，还是国家课题立项、获得高层次奖项的数量？在服务社会方面，考评是看校办企业的产值、拥有专利的数目还是看专家下基层的频次？在现实中，上述三个方面的考核标准一直处于争议之中。而高校作为一个教育机构，其本身工作成效的滞后性也使考评变得更加困难。因此，高校为得到社会认可，必须融入社会行政的考评体系之中，如成为一个部属的高校、进入“211工程”或者“985工程”等，以获得更多资源和发展的更多制度性优惠。

3.共享观念的形成与维系：高校行政化的微观分析

所谓制度，就是共享观念和共享思维。在上文的中观分析中可以看出，在一定制度条件下，人们追求私利的动机产生了一种潜在的功能，起到了整合群体、强化共享观念的意义，即人们从追逐私利的动机出发，选择具有合法性的制度行为。现代社会存在多种利益主体，他们有着各种利益诉求并追逐自己的私利。要想让自己的利益诉求得到社会的认可，利益主体就需要从共享观念里找到象征性的词语，用公众话语中大家都能接受的观念把这些要求合法化。在制度运作过程中，他们一方面借用象征性词语来掩盖私利动机，另一方面通过这些公共场合的讨论把这些理念潜移默化地渗透到公众话语之中。所以社会组织需要通过共享观念达到目的，为其功利性目标披上合法的舆论“外衣”。在这一过程中，人们共享的观念基础得以强化。

高校的行政化过程也是如此。高校与政府同形，实质上是高校为了自己生存和发展的“私利”而产生的行为，在实际运作过程中，高校的“私利”行为往往通过各种社会认可的名目来进行。如以争创一流高校名义进行各种基础建设，积极争取成为“211工程”重点大学或“985工程”重点建设高校，以整合优质教育资源名义进行高校之间的合并，等等。这些做法都是为了使高校获得更多的社会承认、拥有更高的社会地位和赢得更多的优质资源。从根本上说，这些做法有可能不仅整合不了优质资源反而会适得其反。但是，随着这一共享观念的形成和维系，社会对这种行为越来越认可，从而促使高校类似行为不断强化，形成恶性循环。

在高校内部，由于高校的组织目标模糊，内部群体差异很大，这就更需要对各种利益群体进行共享观念的整合，以化解矛盾，推动高校顺利发展。这种整合后的符合不同群体利益的共享观念，就是按照政府和教育行政部门的标准和要求进行建设，让高校成为政府认可的高校。在中国现有的社会环境下，政府的认可就是社会的认可，也是民众的认可。在这样一个共享观念的支持下，尽管高校内部可能会有不同的声音，但是这种声音非常弱小，难以形成与之抗衡的力量。可见，高校的内部管理和发展也是在这种共享观念的基础之上建立和维系的。制度环境的影响、功利主义的激励在共享观念这一微观层面上达成统一。

三、解决问题的框架：高校“去行政化”的

组织可能性与现实对策按照组织社会学新制度主义的理论，组织趋同是社会组织中一个比较普遍的现象。同样，高校行政化也就是高校与政府的组织趋同。这是在制度环境的影响下高校为保证其生存和发展所做的一种理性选择。但是，由于高校的过度行政化严重影响了高校作为学术性社会组织的教学、科研工作，抑制了高校内部学术性的发挥，使得高校在教学、科研和服务社会三项职能的运行上都出现许多问题，工作质量不高，效率低下，从而广受社会各界诟病。因此，高校“去行政化”成为广为社会关注的话题。

按照迈耶的观点，制度环境对于组织合法性的要求使得组织不得不接受制度环境里建构起来的具有合法性的形式和做法。但是，建立在合法性基础上的制度环境和建立在绩效基础上的技术环境对组织的要求往往是不一致的，而组织要想生存和发展必须要同时对两种环境的要求予以满足。为了调和合法性压力和效率之间的矛盾，组织一般的对策就是把内部运作和组织结构分离开，即脱耦；组织结构与活动脱耦的组织，为了在缺少正式协作与控制的环境下仍能有序运作，就需要组织内部成员和外部支持者的信心和忠诚为制度化的组织提供合理性，这就是信心逻辑。这也就是说，组织会采用脱耦和信心逻辑的方式来解决合法性规则和绩效逻辑之间的冲突。

对我国高校行政化进一步分析，可以看出，我国高校行政化这种组织趋同的现象，之所以受到众多的抨击与质疑，从内部讲，是因为脱耦机制和信心逻辑的建立不完善、合法性机制抑制了效率发挥、行政化过于泛滥造成的；从外部讲，随着我国市场经济体制的建立完善和政治体制改革的逐步推进，在非行政领域“去行政化”呼声越来越高的背景下，社会对高校绩效方面更加看重，学术性逐渐成为社会衡量高校的最主要的标志，而高校本身却没有适应社会的变化和要求并及时进行改变。行政化的组织结构和低下的工作效率、在世界范围内我国高校学术原创水平的低层次，成为社会质疑高校的主要内容。因此，无论是高校外部的制度环境，还是高校内部的组织要求，都要求高校“去行政化”。这已经是目前亟待解决的问题。并且，高校“去行政化”已经具备了组织可能性与可行性。不过路径依赖问题始终是制度化组织在变革中所要克服的一个巨大阻碍，高校的“去行政化”变革不会自动发生，需要我们有意识地对制度进行设计和变革，推动高校组织结构的相应调整和改进。具体说来，主要应该从以下几个方面入手。

1.切实转变政府职能，明确政府管理边界，实现管办分离，推动制度变革

要实现高校的“去行政化”，需要切实转变政府职能，简政放权，政校分离，消除外部合法性机制的压力。政府应该将自主权让渡给高校，使高校有充分的自由发展的空间，政府主要从宏观上指导和监督高校的发展，尽量避免简单的行政性指令与安排。在对高校的监管中，政府应该找准定位，循规而行。作为高校的举办者，政府应该不断扩大对高校的投资，以推动高校的良性发展。对于涉及高校具体的科研、教学等方面经费的使用问题，政府应该交由高校严格按制度自主办理，不能横加干涉；对于高校未来的发展和科研、教学的长远规划，政府可以根据国家、社会的发展需要进行宏观的、方向性的指导与引导，不能越俎代庖，不能给高校制定具体的发展规划和目标，更不能为了凸显政绩而制定忽视教育规律的不切实际的计划和目标；对于高校在教学、科研等方面存在的问题和困难，政府要做好服务，努力为高校解决困难，为高校的持续发展提供一个好的政策平台和制度环境。

2.改变以往的高校校长委任制度，实行校长遴选制度，推行校长专业化

在赋予高校充分的自主权后，高校的发展就与校长的能力息息相关。一个高素质的校长是盘活“去行政化”后高校的关键，他可以让高校从“去行政化”中真正受益，获得发展。考虑到我国的国情和现行制度，可以建立由知名校友、政府官员、学校教授、学生代表等各方利益代表组成的校长遴选委员会，按照一定的标准向全国或者全世界公开选聘，最后选定人选后再向政府教育主管部门进行备案任命，这种方式不仅可以公平、公开地选拔有能力者来领导高校，而且可以让高校各方利益代表都充分参与到高校的运作过程中，有利于高校内部达成共识、增强凝聚力，通过这样的程序选出的校长不仅有能力，也在高校内部有深厚的民众基础，有利于高校工作的开展。另外，要推行校长的专业化。即选出的校长被任命后，无论以前从事什么工作，都只能专任于校长而不能兼顾其他工作，更不能利用校长的权力和地位为自己的科研、学术谋取利益。这种做法也避免了校长因兼职工作而分散其对高校管理的精力和时间。高校的校长就应该是真正懂得教育规律和学术规律的卓越的教育家和学术科研管理专家。

3.逐步取消高校的行政级别

高校的行政级别并不必然导致高校的行政化，但是高校的行政级别无疑具有很大的象征意义。如果高校的行政级别不取消，人们总是会习惯性地拿行政级别去进行各种对比，这对高校真正实现“去行政化”有着消极的影响。正如著名教育学者熊丙奇所指出的那样：“从现代大学制度的构建来说，取消行政级别，是高等教育体制改革无法绕开的第一步。如果仍旧用行政级别去套大学，那么，‘去官化、‘去行政化就可能成为一句空话。”当然，目前高校处于一个比较明确的行政级别的考量体系之中，级别“对等”成为办事见人的规矩，如果贸然把高校的行政级别全部取消，短时间内可能会使高校无所适从，这也意味着高校取消行政级别不可能一蹴而就。这不仅需要高校自身的努力，也需要整个社会的变革和推动。对于这个问题，一个正确的认识是：高校作为一个学术组织不应该有行政级别，从长远看，取消行政级别也是其必然的选择。要尊重高校的学术性，因为这才是高校存在的意义所在。

4.转变思想观念，重构高校的共享观念

社会对高校的认识和看法塑造着高校。在以往计划经济体制中，受泛行政化观念的影响，高校成为政府众多下属部门之一。在市场经济大潮涌动的当下，在功利主义思想驱动下，高校被视为一个工具性的场所，真正的大学精神被忽略。因此，要转变观念，重构高校的共享观念。重构共享观念的第一步是转变对高校工具性的认识，推动高校内部行政本位向学术本位的过渡。这也是高校“去行政化”在观念上所必须实行的一步。高校的学术性是其本质属性，高校的所有工作都是围绕高深知识的生产、传播和保存来进行的，独立自主、学术自由应该是其主要特点。这也决定了高校应该是学术本位，行政只是为高校的学术和教学工作提供服务和保障。无论是政府还是高校自身，都应该明确高校的使命所在，营建尊重学术、维护自由的氛围，构建一个“扁平化”的、以服务为导向的管理模式。只有这样，才能真正实现高校的“去行政化”，推动高校健康、可持续发展。

注释

①2005年，温家宝总理在看望钱学森时，钱学森感慨地说：“这么多年培养的学生，还没有哪一个的学术成就，能够跟民国时期培养的大师相比。”钱老又发问：“为什么我们的学校总是培养不出杰出的人才？”这就是著名的“钱学森之问”。“钱学森之问”是关于中国教育事业发展的一道艰深命题，需要整个教育界乃至社会各界共同破解。②王苏琪：《高校“去行政化”改革资源性障碍探析》，《黑龙江高教研究》2010年第9期。③梅志清、谢苗枫：《取消行政级别会弱化高等教育地位》，《南方日报》2010年3月9日。④王洪才：《“去行政化”与“纪宝成难题”求解》，《高等理科教育》2011年第2期。⑤祝建兵、向良云：《社会组织行政化及其治理》，《长白学刊》2011年第3期。⑥阎光才：《关于高校“去行政化”议题的省思》，《清华大学教育研究》2011年第2期。⑦朴雪涛：《试论单位制度对大学组织行为的影响》，《辽宁教育研究》2001年第12期。⑧李成：《对高校“去行政化”问题的思考——基于“契约不完全”代理的视角》，《教育发展研究》2011年第5期。⑨周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年，第73、75页。⑩约翰·W.迈耶、布利安·罗恩：《制度化的组织：作为神话与仪式的正式结构》，《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社，2008年，第51、48、46、63页。毕晓哲：《“贬低教育论”是对去行政化的阻挠》，中国网，http：//www.china.com.cn/news/comment/2010-03/08/content_19558200.htm，2010年3月8日。保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《关于“铁笼”的再思考：组织场域中的制度性同形与集体理性》，《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社，2008年，第70页。罗希：《我国高校去行政化对策研究》，电子科技大学硕士学位论文，2011年，第24页。张侃：《论大学的组织属性与内外部制度结构》，《黑龙江高教研究》2011年第3期。

责任编辑：海玉